作者： 程萍 國(guó)家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”在這一背景下，報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，為新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理指明了發(fā)展方向。

從“管理”到“治理”：中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變和發(fā)展

當(dāng)前，“網(wǎng)絡(luò)化”帶來(lái)的“全球化”，使“治理”成為全球發(fā)展的共識(shí)和趨勢(shì)。在這一背景下，社會(huì)治理必須回應(yīng)人民群眾不斷深化的物質(zhì)和精神需求，深入研究新時(shí)期社會(huì)治理的新挑戰(zhàn)、新要求和新課題；必須適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

自黨的十六屆四中全會(huì)提出“社會(huì)管理體制創(chuàng)新”到十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變與發(fā)展，黨以高度的理論自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)，不斷探索、創(chuàng)新和深化“社會(huì)治理”的本質(zhì)、路徑和方法。2012年11月，十八大報(bào)告提出：“圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。”十九大報(bào)告進(jìn)一步提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。”為新時(shí)期社會(huì)治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的思路和要求。說(shuō)到底，為了更好地滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活的需求，社會(huì)治理創(chuàng)新必須沿著社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化的方向前行，通過(guò)“治理”，實(shí)現(xiàn)“善治”——人人盡責(zé)，人人享有；使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

從中國(guó)共產(chǎn)黨十六大以來(lái)的治國(guó)理政思路看，從“管理”上升到“治理”，意味著我國(guó)社會(huì)體制和社會(huì)發(fā)展在目標(biāo)、主體、內(nèi)容、方式、方向和范圍等方面都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。發(fā)展目標(biāo)從單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向以人為本，更加重視人本身的感受，以人民群眾普遍幸福為終極目標(biāo)的新發(fā)展；參與主體從單一性的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)、全民參與，特別是人民群眾通過(guò)社會(huì)組織和基層自治組織的參與；治理內(nèi)容從強(qiáng)調(diào)實(shí)行政府對(duì)社會(huì)的“管控”轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)；治理方式從傳統(tǒng)的政府行政性行為轉(zhuǎn)向社會(huì)多元主體協(xié)商共治；治理方向從自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向既有從政府到百姓的自上而下，又有從百姓到政府自下而上的雙向協(xié)商互動(dòng)；治理范圍則跳出政府和體制內(nèi)部的局限，在厘清政府、企業(yè)和社會(huì)組織職能邊界的基礎(chǔ)上，向全社會(huì)開(kāi)放。從這些轉(zhuǎn)變可以看到，“治理”比“管理”更加重視參與主體間的協(xié)商對(duì)話(huà)、協(xié)調(diào)互動(dòng)，也更加民主、開(kāi)放和包容，更加重視和強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主。

共建共治共享：完善人民當(dāng)家作主的制度體系

新時(shí)代，圍繞共建共治共享的社會(huì)治理格局，人民群眾當(dāng)家作主、參與社會(huì)治理的主要內(nèi)容有哪些？參與的重點(diǎn)和難點(diǎn)在哪里？以怎樣的形式參與更有效？十九大報(bào)告進(jìn)一步提出以人民為中心的治理理念，把黨的群眾路線(xiàn)貫徹到治國(guó)理政的全部活動(dòng)之中，對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新提出了新課題、新思路。

什么是人民當(dāng)家作主？就是在法律框架下，凡是與廣大人民群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，特別是涉及普遍性民生問(wèn)題的社會(huì)政策和事務(wù)，交給人民群眾討論協(xié)商，讓人民群眾參與決策和治理的全過(guò)程。從民主政治視角看，決策由權(quán)力機(jī)構(gòu)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妳⑴c，與人民群眾互動(dòng)協(xié)商的過(guò)程。從公共行政視角看，公共權(quán)力的行使過(guò)程，強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話(huà)的過(guò)程、形式與結(jié)果。公共權(quán)利行使過(guò)程一般包括：議題的提出與確定過(guò)程、決策過(guò)程、政策實(shí)施過(guò)程、政策評(píng)估反饋過(guò)程、政策調(diào)整完善過(guò)程等。在以上每個(gè)階段性過(guò)程中，建立信息公開(kāi)、協(xié)商互動(dòng)、檢查監(jiān)督、評(píng)估反饋、修正完善的制度體系，是真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主最重要的制度保證，也是新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從公益事業(yè)視角看，人民當(dāng)家作主強(qiáng)調(diào)的是以公共政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)人民群眾在環(huán)境保護(hù)、健康、教育、扶貧、養(yǎng)老助殘、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、法律援助、社會(huì)治安、文化體育等方面發(fā)揮重要作用。目前，公益性事業(yè)是人民群眾參與社會(huì)治理的重點(diǎn)，也是政府政策引導(dǎo)的重點(diǎn)，十八大以來(lái)，已經(jīng)取得了可喜的成果，初步形成以社會(huì)組織為主體的人民群眾積極參與公益性社會(huì)事業(yè)的氛圍和局面。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主，不是以公民個(gè)人的意愿和行為為前提，而是以最廣大人民群眾的共同利益根本利益為前提，通過(guò)人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)依法保障廣大人民群眾的核心利益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民個(gè)人基本權(quán)利和利益的保障。從法律視角看，人民群眾依法參與社會(huì)治理，主體可以是個(gè)人，也可以是組織——市場(chǎng)組織或者社會(huì)組織。公民個(gè)人有依法積極參與公共事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，但個(gè)人參與具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明顯不足。市場(chǎng)組織——企業(yè)，也是社會(huì)治理的重要參與力量和主體，但企業(yè)通常以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以追逐利潤(rùn)最大化為前提，對(duì)無(wú)利或者微利的社會(huì)事業(yè)缺乏參與的動(dòng)力。黨的十六大正式提出社會(huì)管理創(chuàng)新，中央對(duì)社會(huì)組織給予了前所未有的高度重視。十七大對(duì)社會(huì)組織發(fā)展提出明確要求，十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中突出強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織的功能、地位和作用。十八大報(bào)告3次提到社會(huì)組織，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》確立了社會(huì)組織在國(guó)家治理中的重要主體地位。十九大報(bào)告5次提到社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織的期待更高，要求社會(huì)組織在新時(shí)代有新作為，發(fā)揮社會(huì)組織在協(xié)商民主、社會(huì)治理特別是包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的公益性事業(yè)發(fā)展中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和積極作用。在黨的引領(lǐng)下，社會(huì)組織正在逐步成長(zhǎng)為人民學(xué)習(xí)和實(shí)踐當(dāng)家作主的重要平臺(tái)和組織形式。