推進城鄉(xiāng)一體化需要解決的關(guān)鍵問題

城鄉(xiāng)一體化是一個需要不斷探索和完善的過程。這個過程也是一個提出問題、界定問題、分析問題和解決問題的過程。中國多種城市形態(tài)、多樣鄉(xiāng)村、多個民族、多元文化并存，各地城鄉(xiāng)建設(shè)情況各異，經(jīng)濟社會發(fā)展階段不一，政府實力能力差異懸殊，推進城鄉(xiāng)一體化工作復(fù)雜，必須統(tǒng)籌考慮，解決一系列關(guān)鍵問題。按照未來中國經(jīng)濟發(fā)展需要，結(jié)合近年來各地推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作進展實際，有四個問題必須重視。

標準問題。推進城鄉(xiāng)一體化，具有很強的工具性，首先要明確目標、建立標準，這是一個求同存異的過程，具有引領(lǐng)發(fā)展的重要作用，也是工作考核的基本依據(jù)。自中國政府提出推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作的目標任務(wù)以來，迄今為止，已經(jīng)明確的標準主要是“六個一體化”（推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場建設(shè)和社會管理一體化）。在實踐中，主要是推動農(nóng)民工市民化、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)和積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化。這些標準是重要的，但還很不夠。一是標準內(nèi)容有缺陷，對人的因素考慮不足。城鄉(xiāng)一體化是為人服務(wù)的，但在目前的標準中，只見物不見人或者難見人，難以在各項工作內(nèi)容上進行取舍。二是標準內(nèi)容不具體，在實踐中落實考核難。推進城鄉(xiāng)一體化的首要工作是搞好規(guī)劃，讓未來城鄉(xiāng)發(fā)展的具體邊界和框架科學(xué)合理和清晰可見，以此讓市場在資源配置中起決定作用，讓政府更好地發(fā)揮作用，但目前這一工作尚未受到足夠重視，很多規(guī)劃基礎(chǔ)不扎實，頂層設(shè)計不合理，基本內(nèi)容不完善，特別是多數(shù)還不公開、不透明乃至限制發(fā)展的多而促進發(fā)展的不足。三是標準之間缺乏銜接配套，在實施中有內(nèi)部沖突。推進城鄉(xiāng)一體化涉及面廣，各項工作內(nèi)容很多，多數(shù)地區(qū)在發(fā)展優(yōu)先順序安排和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上缺乏明確界定。

理論問題。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，影響和制約因素很多，政府有重要職責(zé)，但也不全是政府的事。城鄉(xiāng)一體化不等于城鄉(xiāng)一樣化，不等于新型城鎮(zhèn)化，不等于新農(nóng)村建設(shè)。新中國是現(xiàn)代國家，目前的政府是有限政府，政府在城鄉(xiāng)發(fā)展上只能干有限的事并將這些事干好。在中國目前的發(fā)展階段，結(jié)合未來的發(fā)展目標，政府究竟應(yīng)該干什么事、怎么干好，對這些事如何進行選擇、排序、連接、組織、管理、監(jiān)督和保障，如何建立良好的機制，需要完善和創(chuàng)新理論來指導(dǎo)政策實踐和具體工作開展。但目前社會上對此研究重視還不夠，特別是對推進城鄉(xiāng)一體化工作在行動研究上不深不透，忽視了國家應(yīng)在有限政府框架內(nèi)解決這一最重要問題。在實踐中，各有關(guān)部門單位各種思想認識觀點主張很多、分歧很大，基本上都按對本地區(qū)、本部門、本單位和本人工作最有利的內(nèi)容來思考和設(shè)計制定整個公共政策，組織安排政府各項工作，勢必阻礙整個推進工作取得突破性進展。主要表現(xiàn)在：在發(fā)展目標定位上缺乏為人服務(wù)意識，在政府定位上求全責(zé)備；在實現(xiàn)途徑設(shè)計上缺乏整體框架，在政策設(shè)計上很不完善；在工作布局安排上缺乏合理路線圖，在工作安排上抓不住重點。

方法問題。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是隱含有假設(shè)條件的，采用科學(xué)的方法至關(guān)重要。這項工作既涉及生產(chǎn)力的發(fā)展，也涉及生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，既涉及思想觀念和政策措施的轉(zhuǎn)變，也涉及城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，既涉及生產(chǎn)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及利益沖突和社會矛盾的調(diào)適。在政策設(shè)計上，要從全局、長遠、戰(zhàn)略、宏觀、前瞻的角度來分析問題和解決問題，將政策的設(shè)計、執(zhí)行和保障統(tǒng)籌起來考慮，將現(xiàn)實社會中的人作為政策設(shè)計的出發(fā)點和落腳點，全面考慮政策制定的各種影響因素并將這些因素作為條件盡可能顯示在政策內(nèi)容中，將政策作為一種限額交易合約，對政策運行所要解決的關(guān)鍵問題提出比較科學(xué)合理的解決方案，建立激勵約束機制和可持續(xù)發(fā)展機制，保證在解決問題的同時不產(chǎn)生新問題。其核心思想是政府作為在邊際上，要在政策中合理引入條件，明確列出各種條件，將政策具體化和邊界化，實行合約治理，使政策執(zhí)行富有效率，同時制度保障可靠有力。但在實踐中，推進城鄉(xiāng)一體化工作主要以文件為主，在引入條件和分類管理的政策規(guī)定上很不完善。

保障問題。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是一個長期、艱苦的過程，需要配置資源、加強保障，建立長效機制。迄今為止，中國政府在調(diào)整國民收入分配關(guān)系、加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得一定進展，但在加強技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新方面進展緩慢，在重要稀缺資源配置上保障不力。一是技術(shù)創(chuàng)新慢，發(fā)展資源稀缺。按照現(xiàn)有的技術(shù)水平、發(fā)展模式和政策要求，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)需要國家大力支持，農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也需要國家大力支持，都需要解決錢的問題、人的問題和地的問題等，這些發(fā)展資源都是稀缺的，國家在配置上兩面為難。二是制度創(chuàng)新慢，稀缺資源配置效率不高。在發(fā)展資源稀缺的背景下，提高資源配置效率，就要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用以及讓政府更好地發(fā)揮作用，目前中國這兩個作用都還發(fā)揮不夠。特別是國家對城鄉(xiāng)資產(chǎn)及其相關(guān)土地和資源的產(chǎn)權(quán)的合理界定和保護不足，城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設(shè)滯后，農(nóng)民難以搬遷進城，實現(xiàn)市民化，城市人難以下鄉(xiāng)投資買房和享受生活，稀缺資源難以通過市場交易優(yōu)化配置。同時，國家目前還缺乏房地產(chǎn)稅、繼承稅、贈與稅等基本制度，政策性投資管理平臺建設(shè)不足，有效率的公共服務(wù)組織缺乏，對不同資產(chǎn)所有者和不同收入水平人員家庭依法依規(guī)進行合理利益調(diào)節(jié)方面存在不足等，也造成部分稀缺資源占用浪費或重新配置困難。