第五，打破投資法則。旺盛的旅游市場需求，帶動空前高漲的旅游投資需求。《2012年中國旅游投資報告》顯示，2011年僅國家旅游局統(tǒng)計的旅游投資總額就高達2.67萬億元，其中，超大規(guī)模的旅游投資項目大量涌入，最令人關注，2013年，投資100億元以上的項目達127個，一批面積幾十平方公里總投資過百億的旅游投資項目的出現(xiàn)，重置了旅游業(yè)的傳統(tǒng)投資法則。

中國旅游業(yè)之立：立本源、立本位、立智慧

第一，立本源。2013年到2014年，國務院連續(xù)發(fā)布《國民旅游休閑綱要（2013~2020）》（以下簡稱《綱要》）和《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱31號文件）兩份文件，明確界定了旅游業(yè)的發(fā)展目標，是“滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求”，明確了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民生本源。旅游業(yè)發(fā)展至今，民生的需求已經(jīng)成為最根本需求。在此背景下，旅游的出游率、關注度、滿意度、價格水平等，成為衡量旅游業(yè)發(fā)展水平的最根本標志。以《綱要》為重要組成部分，國家啟動了與經(jīng)濟發(fā)展并行的社會發(fā)展與人的發(fā)展的另一條路徑。

第二，立本位。《旅游法》總則第三條明確了旅游事業(yè)的本位，新中國旅游業(yè)的發(fā)展歷程，起始于事業(yè)，之后在改革開放三十多年中，產(chǎn)業(yè)特性不斷得到凸顯。時至今日，《旅游法》出臺，旅游業(yè)實現(xiàn)了從事業(yè)到產(chǎn)業(yè)，再到事業(yè)與產(chǎn)業(yè)并重的螺旋式上升?！堵糜畏ā分谐浞值伢w現(xiàn)了旅游的“事業(yè)觀“，相關條文勾勒出國家發(fā)展旅游事業(yè)的大框架。

第三，立智慧。旅游和技術相結合，智慧旅游已經(jīng)成為中國旅游業(yè)的熱門話題，并成為旅游投資的熱門和重點，這都在為中國旅游業(yè)發(fā)展埋下驅動未來的芯片②，新的旅游業(yè)前景也因之孕育。

改革和突圍：中國旅游業(yè)新的發(fā)展主線

中國旅游業(yè)發(fā)生的“破”與“立”，實際上是與時代改革脈搏緊密結合在一起的。中國旅游業(yè)的“立”，是理念和制度之“立”，中國旅游業(yè)之“破”，是機制的突圍與重生。中國旅游業(yè)的改革，與國家戰(zhàn)略以及國家關鍵領域的改革緊密結合。31號文件確立了中國旅游業(yè)的改革主線，在其中，計劃與市場的關系，中央與地方的關系，保增長與結構調(diào)整、對外與對內(nèi)開放、新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)二元結構，財政、金融、土地，幾乎所有國家改革中的關鍵性問題，都與旅游領域中的問題與矛盾相對應。近年來，云南、海南、北京等地相繼展開旅游業(yè)綜合改革配套，全面探索基于旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、管理體制等多個領域的改革，旅游重新站在中國改革的前端，嘗試沖破體制的束縛，尋求新的發(fā)展路徑③。從31號文件和各地綜改的探索來看，主要集中在改革管理體制和宏觀機制突圍兩個關鍵領域。

管理體制改革。產(chǎn)業(yè)鏈長，牽涉面廣，既是旅游業(yè)的特點，也是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的共性，跳出單一產(chǎn)業(yè)的管理體制，建立廣義管理的體系，既對旅游業(yè)發(fā)展具有重要的推動作用，也對現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中的中國壯大發(fā)展具有重要的意義，旅游業(yè)在此方面的探索超前一步。近年來各地在這方面做出了一系列的積極探索。例如北京將原市政府直屬機構—旅游局升格為旅游發(fā)展委員會并納入市政府組成部門，旅游委成立后創(chuàng)建了首都旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會，聯(lián)合13個中央部委在內(nèi)的80個單位共同推動首都旅游產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展。

宏觀機制突圍。相較于宏觀財政、土地、金融體制的“剛性”，旅游業(yè)要更具“柔性”與“彈性”，旅游業(yè)要整體發(fā)展，必然會受到傳統(tǒng)“剛性”體制的束縛，呈現(xiàn)出格格不入的狀態(tài)。實際上，旅游業(yè)的“柔性”與“彈性”，是現(xiàn)代社會的基本特征，旅游業(yè)的“突圍”，是現(xiàn)代服務業(yè)乃至現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系面對傳統(tǒng)體制群體突圍的先行者，目前的旅游綜合改革，在此方面有重要探索，包括以下幾個方面。

第一，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃對接。2012年北京市政府出臺了《關于加快北京市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，內(nèi)容涉及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編中加入旅游發(fā)展專項、旅游實體項目建設用地指標。成都市編制了功能區(qū)總體規(guī)劃，“七規(guī)合一、上下聯(lián)動”，旅游規(guī)劃更具落地性。

第二，向剛性土地制度要空間。2013年《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》被國土資源部正式批復，該方案以破解旅游產(chǎn)業(yè)用地中的突出問題為切入點，建立符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和要求的科學化、差別化、精細化、生態(tài)化的土地利用和管理制度，31號文件也明確提出要“優(yōu)化土地利用政策”。

第三，創(chuàng)新財政金融等體制解決資本問題。資本是約束旅游業(yè)發(fā)展的關鍵問題，創(chuàng)新財政金融等體制，對旅游業(yè)發(fā)展具有舉足輕重的作用。例如北京市決定從2011年起每年拿出10億元資金用于促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展；云南以昆明世博新區(qū)、玉溪澄江撫仙湖、大理市、保山市騰沖縣等4個片區(qū)旅游改革為試點，探索景區(qū)旅游文化資源所有權與經(jīng)營權、管理權與使用權、所有權與讓與權分離的發(fā)展模式，加速資源資本化進程。

第四，以開放促改革。旅游業(yè)正在積極謀劃以開放促改革的路徑，自2013年起，一批城市實施了72小時過境免簽政策，31號文件提出，要“圍繞絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路建設，采取有利于邊境旅游的出入境政策，推動中國同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區(qū)域旅游合作”。

第五，放大扶貧機制。扶貧是旅游業(yè)戰(zhàn)略性功能，各地均在積極探索使用旅游業(yè)扶貧的機制，例如2013年寧夏建立中國唯一一個旅游扶貧試驗區(qū)—六盤山旅游扶貧試驗區(qū)的建設，扶持重點、特色旅游景區(qū)建設。

戰(zhàn)略展望：回歸旅游業(yè)的本原

中國旅游業(yè)的破與立，既是對中國改革大業(yè)的呼應，長遠來看，更是回歸旅游業(yè)本原的必然路徑。未來的中國旅游業(yè)，必然籍由新的觀念、新的秩序和新的結構，回歸四個本原，即發(fā)展目標上回歸人的本原，發(fā)展訴求上回歸戰(zhàn)略的本原，產(chǎn)業(yè)管理上回歸服務的本原，發(fā)展邏輯上回歸市場的本原。

發(fā)展目標上回歸人的本原。旅游業(yè)的根本發(fā)展目標是人，世界各國的旅游相關立法，均以發(fā)展人為最根本的訴求。為了發(fā)展人，旅游業(yè)有了其事業(yè)的功能，即為人民服務；有了其產(chǎn)業(yè)的功能，即發(fā)展致富；有了其文化的功能，即推進文化繁榮發(fā)展；有了其社會的功能，即調(diào)適社會結構。目前中國旅游業(yè)的發(fā)展，仍然存在很大程度上的重產(chǎn)業(yè)、輕事業(yè)，重經(jīng)濟、輕社會，重資本、輕民生，重眼前、輕長遠的特點。《旅游法》與《國民旅游休閑綱要》等一系列法規(guī)、政策、制度的出臺，更加強調(diào)旅游發(fā)展的人本化。關注人旅游需求的滿足，關注人在旅游中的狀態(tài)，關注成長和教育，關注旅游社區(qū)的和諧繁榮，關注旅游從業(yè)人員的人生發(fā)展，將成為旅游業(yè)發(fā)展最舉足輕重的目標。回歸人的本原，要求旅游業(yè)觀念、體制、結構上的全面轉變，這樣的一種回歸需要很長一個歷史時期來完成，目前中國旅游業(yè)走出了第一步。