村民自治:“政治安排”⑥下的參與困境
公民參與公共預(yù)算等經(jīng)濟事務(wù)在本質(zhì)上是一個政治范疇,⑦村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)的實質(zhì)是政治參與。“在現(xiàn)代政治中,農(nóng)村扮演著關(guān)鍵的鐘擺角色,……它不是穩(wěn)定的根源,就是革命的根源。”⑧改革開放伊始,大陸農(nóng)村村民自治取代了人民公社制度,并主要體現(xiàn)為兩套不同的“政治安排”系統(tǒng)。一是立法系統(tǒng),《中華人民共和國村民委員會自治組織法(試行)》經(jīng)過10年試行,第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于1998年通過《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》),2010年第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議又進一步加以修訂;村民自治委員會(以下簡稱村委會)成為村民政治參與的主要載體。二是黨務(wù)系統(tǒng),村黨組織主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(簡稱《工作條例》),在鄉(xiāng)村發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘作用”。
村民自治“政治安排”運行機制存在村黨組織和村委會即“村兩委”兩個管理組織,《工作條例》與《村組法》分別對村黨組織與村委會的功能與職責(zé)作出了制度性規(guī)定;但這些規(guī)定大多籠統(tǒng)含糊,在具體實踐過程中可操作性不強,村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)等重要領(lǐng)域的具體規(guī)定尤為嚴重缺乏。如,一方面,《村組法》規(guī)定,“村民委員會依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn),教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態(tài)環(huán)境。”另一方面,《工作條例》規(guī)定,村黨組織“討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定的事情,由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定”。雖然村委會是村集體財產(chǎn)的法人代表,集體財產(chǎn)應(yīng)由村委會執(zhí)掌,但是《工作條例》也明確要求,“村黨支部領(lǐng)導(dǎo)支持集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn),協(xié)調(diào)利益關(guān)系,組織生產(chǎn)服務(wù)和集體資源開發(fā),逐步壯大集體經(jīng)濟實力”。總之,立法系統(tǒng)與黨務(wù)系統(tǒng)關(guān)于村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)等方面的規(guī)定相對模糊,導(dǎo)致“村兩委”在村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)等實際工作中界線不清、職責(zé)不明。村民自治“政治安排”的兩套系統(tǒng)不夠明晰、不相“匹配”,影響了村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)等政治參與的實際效果。
針對村民自治“村兩委”的復(fù)雜關(guān)系,中外學(xué)界多集中于“選舉”或“民主”等“意識形態(tài)”方面的討論,⑨一是提出了諸如“中國農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)論”、“制度主義論”、“國家體制論”等理論范式。⑩二是建構(gòu)了多種模型:協(xié)調(diào)型、包攬型、游離型、對立型、一體型;黨支部包辦村務(wù)型、村委會“過度自治”型、爭權(quán)奪利型、相互扯皮型;協(xié)政型、支書獨政型、主任攬政型、兩委擱政型等;黨支部絕對集權(quán)型、村委會絕對集權(quán)型、“頂牛”沖突型;互不認同型、互不支持型、公開抗爭型等。11三是探討了村民自治新生事物:如,湖北宜昌農(nóng)村地區(qū)普遍實行了“議事懇談會”制度,即在鄉(xiāng)村采取圓桌會議形式,由“村兩委”班子成員、村民小組長、全體黨員、村民代表和愿意參加議事的村民等不同階層的人士組成談判議事,一方面聽取群眾意見、評議村組干部;另一方面討論決定村級財務(wù),特別是村民迫切關(guān)心的公共事務(wù)。12又如,南京市六合區(qū)趙壩村村民,在村莊合并后所形成的新型村莊里自我建構(gòu)了村民自治組織——農(nóng)民議會。13這些都充分反映了當(dāng)下中國村民“政治嵌入”鄉(xiāng)村政治生活的迫切要求。
綜上所述,國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于村民自治研究領(lǐng)域,對時刻影響村民生計的村級預(yù)算與村級財務(wù)等方面討論,目前仍不多見,成果尚不成熟。村民政治參與之主要目的,一般是切身利益特別是經(jīng)濟利益的表達與聚合。因此,村民“政治嵌入”村級預(yù)算與村級財務(wù)的理論與實踐,應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前村民政治參與的核心內(nèi)容。村民政治參與研究過分沉迷于脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)的純粹政治性活動中,故難以走出村民自治“政治安排”下兩套系統(tǒng)相沖突之困境。