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經(jīng)濟(jì)大家談

“扎實(shí)推動(dòng)共同富裕”系列專家解讀之二十

作者：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田

促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。小城鎮(zhèn)在未來我國縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕之路上將發(fā)揮重要的作用?；仡櫸覈母镩_放40多年的歷程，小城鎮(zhèn)伴隨國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，在我國工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)過程中一直具有非常特殊的地位與作用。改革開放初期，依靠體制優(yōu)勢(shì)，小城鎮(zhèn)充分發(fā)揮“蓄水池”作用，為后來中國大規(guī)模、快速度推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化積累了要素和經(jīng)驗(yàn)；進(jìn)入21世紀(jì)后，小城鎮(zhèn)再一次進(jìn)入了學(xué)界與決策層的視野，社會(huì)期望小城鎮(zhèn)發(fā)揮“緩沖器”的功能。黨的十九大報(bào)告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，再次展現(xiàn)了小城鎮(zhèn)在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。

小城鎮(zhèn)為縮小城鄉(xiāng)差距提供可行空間

小城鎮(zhèn)一方面是城鎮(zhèn)體系的末端，另一方面是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化中心和集聚基地，上可承接城市的技術(shù)、資金和人才等要素，下可作為廣大農(nóng)村地區(qū)的增長(zhǎng)極，這一城鄉(xiāng)二元屬性特征使其成為吸納跨區(qū)域流動(dòng)人口和資本的重要載體，在促進(jìn)要素流動(dòng)、解決“城市病”等問題上具有舉足輕重的作用。

跳出農(nóng)民工異地市民化困境

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施路徑下，我國實(shí)施差別化的落戶政策，以合法穩(wěn)定就業(yè)為前置條件，全面開放建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，2022年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》再次強(qiáng)調(diào)“城區(qū)常住人口300萬以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策”，這意味著農(nóng)民可以較為方便地落戶小城鎮(zhèn)并在各方面享受到相應(yīng)的待遇，從而解決異地城鎮(zhèn)化市民化難題。隨著就業(yè)機(jī)會(huì)的獲取和相關(guān)權(quán)益的保障，進(jìn)城農(nóng)民收入水平得以提高，生活條件得到改善。與此同時(shí)，由于小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間地緣關(guān)系緊密，其城鄉(xiāng)之間的半徑最短，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)比進(jìn)入大中城市付出的機(jī)會(huì)成本要低得多，遭遇風(fēng)險(xiǎn)之后退出的成本也低得多，因而小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和人口轉(zhuǎn)移的重要出路和有效場(chǎng)所。

帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”，小城鎮(zhèn)的發(fā)展即為激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力帶來了新的機(jī)遇。作為“城之尾，鄉(xiāng)之頭”的小城鎮(zhèn)，是實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村市場(chǎng)要素雙向流動(dòng)的重要平臺(tái)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更多的是將城市要素如工商資本、人才、技術(shù)等，通過小城鎮(zhèn)向四周農(nóng)村流動(dòng)擴(kuò)散，從而帶動(dòng)鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。與此同時(shí)，由于小城鎮(zhèn)鄰近農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，更有助于將基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，助推實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化，使農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入一個(gè)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村通融合作、共同發(fā)展的新局面，大大縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

紓解“城市病”，促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系健康發(fā)展

“城市病”的本質(zhì)是城市發(fā)展速度和擴(kuò)張規(guī)模超過了城市資源、環(huán)境所能承受的最大負(fù)荷，此時(shí)應(yīng)當(dāng)尋求其它區(qū)位來承載農(nóng)村剩余部分勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，紓解大城市面臨的壓力。小城鎮(zhèn)成為減少鄉(xiāng)村向大城市沖擊的緩沖地帶，不僅能夠承接農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，同時(shí)能夠?yàn)榛亓鲃趧?dòng)力提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，在城鄉(xiāng)之間構(gòu)建起過渡區(qū)和“蓄水池”，減輕城市人口、交通、住房、就業(yè)、環(huán)境、資源等負(fù)擔(dān)，有效緩解“城市病”，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的良性循環(huán)。

小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)共同富裕中如何發(fā)揮作用

發(fā)揮小城鎮(zhèn)在打破城鄉(xiāng)二元體制、縮小城鄉(xiāng)差距中的作用，關(guān)鍵是充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為人口“蓄水池”承接農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)移并吸納回流人口的作用，為城市和農(nóng)村兩極“減負(fù)”。而在人口流動(dòng)以追求收入增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)條件下，“樂業(yè)”成為引導(dǎo)農(nóng)村人口流動(dòng)的首要因素，因此小城鎮(zhèn)發(fā)揮作用的重中之重和首要前提為通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大提供大量的就業(yè)崗位，形成吸納剩余勞動(dòng)力的強(qiáng)大動(dòng)力。此后，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨向穩(wěn)態(tài)，城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對(duì)小城鎮(zhèn)人口集聚的作用將更加凸顯，對(duì)于“安居”起到關(guān)鍵作用。如果小城鎮(zhèn)能夠培育出具有鮮明地方特色、有潛在優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，并且使得基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)得到明顯改善、進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益得到充分保障，那么小城鎮(zhèn)將成為“安居樂業(yè)”的首要選擇，在整個(gè)縣域特別是鄰近范圍內(nèi)大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)就業(yè)基礎(chǔ)

建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，“樂業(yè)”是第一步，即核心問題應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)的壯大與勞動(dòng)力就業(yè)。小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅為吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供前提和支撐，而且可以有效輻射和帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)，讓產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈更多地延伸和下沉到農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的就近非農(nóng)就業(yè)。因此，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)形成并推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，是發(fā)揮小城鎮(zhèn)縮小城鄉(xiāng)差距作用中的第一步。

一方面，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能盲目地追求結(jié)構(gòu)的多樣化，而應(yīng)結(jié)合本地資源稟賦優(yōu)勢(shì)和人口規(guī)模，將資源比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，形成差異化、特色化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場(chǎng)，著力打造“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展格局。另一方面，隨著區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，小城鎮(zhèn)必將承接周邊大中城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中應(yīng)注重提高專業(yè)服務(wù)與配套生產(chǎn)水平，更好地為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供配套支撐。此外，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)集聚壯大的過程中應(yīng)時(shí)刻注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，適當(dāng)將某些勞動(dòng)密集型環(huán)節(jié)下放到農(nóng)村腹地，最終達(dá)到城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和帶動(dòng)農(nóng)村人口就業(yè)的目的。

完善公共服務(wù)，縮小福利差距

小城鎮(zhèn)需要在保障農(nóng)民權(quán)益上下足功夫。要提升小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距中的效用，需要提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，讓更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等地享受到相關(guān)服務(wù)，提高生活水平和生活質(zhì)量，縮小與城鎮(zhèn)居民在福利和發(fā)展條件上的差距。

首先，要構(gòu)建以民眾需求為導(dǎo)向的公共物品供給決策機(jī)制并重視居民的差異化需求?！?022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化”更是對(duì)這一問題提出了重要要求。

其次，以小城鎮(zhèn)為載體完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化。作為城鄉(xiāng)互聯(lián)互通的基本空間載體，小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距方面具有獨(dú)特作用，需要根據(jù)國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)在道路、網(wǎng)絡(luò)、教育資源、社會(huì)保障、公共文化設(shè)施等方面細(xì)化地方具體實(shí)施配套標(biāo)準(zhǔn)并完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，在縣級(jí)統(tǒng)合下強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）和社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各類公共服務(wù)資源有效整合，最終達(dá)到“城鄉(xiāng)不同類但等值”的目的。

總之，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距中的作用，要遵循小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，在形成產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上破除制度藩籬并完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，讓居民能夠在“樂業(yè)”的基礎(chǔ)上“安居”，真正發(fā)揮小城鎮(zhèn)縮小城鄉(xiāng)差距的作用，助力實(shí)現(xiàn)共同富裕。

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