“有為政府”力圖基于市場(chǎng)共識(shí)與發(fā)展差異制定產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策

“有為政府”發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)作用是基于市場(chǎng)主體的共識(shí)，而不是人為確定或改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。政府制定產(chǎn)業(yè)政策，是否有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，在理論界多有討論。爭(zhēng)論的要點(diǎn)在于，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，由市場(chǎng)進(jìn)行“抉擇”還是由政府部門(mén)進(jìn)行“挑選”，更為有效？筆者認(rèn)為，不應(yīng)把兩者對(duì)立，而應(yīng)使之建立起有機(jī)聯(lián)系。更為重要的是，對(duì)于“市場(chǎng)機(jī)制”，不能簡(jiǎn)單地理解為商品市場(chǎng)供給需求決定商品價(jià)格、要素市場(chǎng)供給需求決定要素價(jià)格。供需平衡決定價(jià)格只是“市場(chǎng)機(jī)制”發(fā)揮作用的一個(gè)方面，“市場(chǎng)機(jī)制”也會(huì)體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，那就是形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)等。所以，“有為政府”發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用，是基于對(duì)“市場(chǎng)機(jī)制”產(chǎn)業(yè)效應(yīng)的認(rèn)知而引導(dǎo)市場(chǎng)主體更有效地實(shí)現(xiàn)其效應(yīng)，并不是人為地改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和預(yù)期。

從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)基層產(chǎn)業(yè)政策有效性主要體現(xiàn)在各地的“五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)”之中，規(guī)劃是政府部門(mén)經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和社會(huì)各界充分協(xié)商討論后而形成的共同認(rèn)知，規(guī)劃之中所確立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)主體的意見(jiàn)和共識(shí)，充分反映了市場(chǎng)主體對(duì)于未來(lái)階段市場(chǎng)需求、技術(shù)路線、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等發(fā)展趨勢(shì)的基本判斷。規(guī)劃只是通過(guò)政府行為對(duì)市場(chǎng)主體起到一定程度的引導(dǎo)作用，并不會(huì)對(duì)市場(chǎng)主體形成強(qiáng)制性的要求，市場(chǎng)機(jī)制下的要素是否流向規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，也在一定程度上對(duì)規(guī)劃的適時(shí)調(diào)整起到信號(hào)作用。例如，“十三五”規(guī)劃中確立的“實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃”，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，得到了各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)主體的廣泛響應(yīng)，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其對(duì)整體經(jīng)濟(jì)融合影響，產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。

“有為政府”根據(jù)不平衡發(fā)展特征采取差別化發(fā)展政策，而不是人為制造政策差異。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，在市場(chǎng)可區(qū)分的情形下采取差別化策略，有利于擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、增進(jìn)社會(huì)福利。一方面，中國(guó)在各個(gè)發(fā)展階段，針對(duì)各類不平衡發(fā)展問(wèn)題，采取差別化發(fā)展政策，對(duì)各區(qū)域各領(lǐng)域的發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用。如城市與鄉(xiāng)村之間、大中城市與中小城鎮(zhèn)之間、東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，一定程度上存在市場(chǎng)可區(qū)分的條件，如采取稅收優(yōu)惠、適當(dāng)補(bǔ)貼、特殊扶持等政策，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)、中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有推動(dòng)作用。另一方面，針對(duì)一些試點(diǎn)性質(zhì)的先行先試政策，則通過(guò)試行區(qū)域的差別化政策向無(wú)差別方向全面推廣，如改革開(kāi)放初期的開(kāi)發(fā)區(qū)政策、近年推行的自由貿(mào)易區(qū)政策，都起到了對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范帶動(dòng)作用。

“有為政府”在新發(fā)展階段的著力方向

根據(jù)既往的發(fā)展歷程，“有為政府”在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路中所起的作用，可以歸納為以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是通過(guò)宏觀政策，為市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，最大可能地為市場(chǎng)主體降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；二是最大限度地為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消除要素?cái)U(kuò)張的瓶頸；三是最大限度地降低市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中承受的各種交易成本；四是最大可能地為市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)創(chuàng)造條件；五是充分發(fā)揮政府資源對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輔助作用，最大效能地為市場(chǎng)主體提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；六是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展走向平衡與協(xié)調(diào)。“有為政府”與“有效市場(chǎng)”相互促進(jìn)、相輔相成，而不是此消彼長(zhǎng)或相互制衡。那么，在新發(fā)展階段，針對(duì)新的發(fā)展背景、新的發(fā)展目標(biāo)以及新的發(fā)展問(wèn)題，如何更好地推動(dòng)“有效市場(chǎng)”和“有為政府”有機(jī)結(jié)合？筆者認(rèn)為，“有為政府”應(yīng)當(dāng)在以下方面著力發(fā)揮作用。

不斷增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)韌性和抗沖擊能力。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性不確定性增加、新冠肺炎疫情影響深遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流的背景下，“有為政府”必須在確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，實(shí)現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)體系抗沖擊能力等方面努力作為。尤其是將政府資源投入到關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢(shì)，可為整體經(jīng)濟(jì)的未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共性的高技術(shù)平臺(tái)。

建立健全社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制。共同富裕是全社會(huì)的共同追求目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程中，“有效市場(chǎng)”將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的帕累托改進(jìn)，即：在某一初始配置狀態(tài)下，通過(guò)適當(dāng)改變資源配置，不減少任何主體利益條件下而能使部分主體的利益得以改進(jìn)。“有為政府”可通過(guò)卡爾多改進(jìn)方式使得帕累托改進(jìn)得以更有效地推進(jìn)，即：在某一初始配置狀態(tài)下，如果改變資源配置，可能使部分主體受益、部分主體受損，如果由受益者向受損者給予適當(dāng)補(bǔ)償而使受損者至少不減少利益、受益者支付補(bǔ)償后仍有一定收益。換言之，“有為政府”通過(guò)構(gòu)建有效的補(bǔ)償機(jī)制，可為推進(jìn)共同富裕目標(biāo)發(fā)揮切實(shí)的作用。

切實(shí)提高全要素生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主軸。在此背景下，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要路徑不再是各類要素的擴(kuò)張，而是各類要素的效率提升。因此，“有為政府”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力，必須轉(zhuǎn)向要素效率提升方面，如推動(dòng)人力資本的整體質(zhì)量、推動(dòng)土地資源的高效利用和可持續(xù)利用、推動(dòng)資本要素服務(wù)于高質(zhì)量實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率提升、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境要素的效率化使用等。

加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須堅(jiān)持以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)鍛長(zhǎng)板、補(bǔ)短板。如作為公共品的基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)的新基礎(chǔ)設(shè)施等，也要與時(shí)俱進(jìn)，納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍。“有為政府”應(yīng)當(dāng)通過(guò)適度超前布局新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為市場(chǎng)主體發(fā)展新經(jīng)濟(jì)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。此外，各級(jí)政府還可在城市基礎(chǔ)設(shè)施更新領(lǐng)域努力作為，使得傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更有效地服務(wù)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的外部性影響是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要原因。“有為政府”應(yīng)著力通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰、環(huán)境稅、外部影響內(nèi)部化等市場(chǎng)手段去尋求解決生態(tài)環(huán)境外部性的有效路徑，切實(shí)推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。在此背景下，碳排放權(quán)、污染排放權(quán)等成為政府許可資源，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)公平的初始配置方式和提升配置效率的市場(chǎng)交易制度，使得排放權(quán)這一新的稀缺資源獲得最大效用。

（作者為全國(guó)政協(xié)委員、南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授)

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月2日。

②《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年11月4日。

③林毅夫：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2018年12月29日。

④鐘茂初：《中國(guó)特色“發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)”的豐富意蘊(yùn)》，《人民論壇》，2016年第18期。

⑤盧福財(cái)、王守坤：《歷史脈絡(luò)與實(shí)踐視野下的有為政府——中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心命題》，《管理世界》，2021年第9期。

⑥國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年3月1日。

責(zé)編/賈娜 美編/李智

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。