黨的十六大后，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產黨人推進黨的領導制度化、法治化取得新進展。一個重要的貢獻是提出“依憲執(zhí)政”，并概括出“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的根本要求。胡錦濤提出探索和完善黨的執(zhí)政體制，指出：“執(zhí)政體制，主要是黨通過什么樣的制度和體制機制執(zhí)政的問題，包括黨和國家的領導制度以及管理和運行制度等方面。”[40]黨的十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，提出堅持和完善我們黨在長期執(zhí)政實踐中形成的行之有效的制度，同時結合新的實際推進制度創(chuàng)新，不斷提高黨執(zhí)政活動的制度化水平。黨的十七大提出以健全民主集中制為重點加強制度建設，實現(xiàn)國家各項工作法治化。黨的領導制度化的重要成果是黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，其明確提出：“堅持和完善黨的領導制度?？茖W的領導制度是黨有效治國理政的根本保證。”[41]中國特色社會主義法律體系的形成是黨的領導法治化的重要成果。到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。以上法律法規(guī)都是在黨的領導下制定的，這既是黨的主張通過法定程序成為國家意志的重大成果，也為黨實現(xiàn)對國家和社會的全面領導提供了重要的法治保障。胡錦濤評價說，“中國特色社會主義法律體系的形成，夯實了立國興邦、長治久安的法制根基，從制度上法律上確保中國共產黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心”[42]。此外，黨內法規(guī)制定工作也逐步規(guī)范化，2012年5月，中共中央印發(fā)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，提出加快構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規(guī)制度體系。
中國特色社會主義新時代進一步推進黨的領導入法入規(guī)、堅持和完善黨的全面領導制度體系
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領導制度化、法治化的任務，以更宏觀的視野、更長遠的考慮、更強勁的力度來推進黨的領導。習近平總書記就黨的領導問題提出了一系列重要論斷，實現(xiàn)了理論上的重大創(chuàng)新：提出黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，進一步明確黨作為中國特色社會主義事業(yè)堅強領導核心的地位；提出黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量，使黨的全面領導傳統(tǒng)在新時代有了歷久彌新的意義；提出黨的領導是我們的最大制度優(yōu)勢，確立了黨的領導制度在國家制度體系中作為根本領導制度的地位；提出牢固樹立“四個意識”，為堅持和維護黨中央的集中統(tǒng)一領導明確了基準、立起了標桿；提出“黨大還是法大”是個偽命題而“權大還是法大”是個真命題，破解了黨和法的關系的兩難問題；提出新時代黨的組織路線，為建立黨的堅強組織體系、實施黨對全社會的組織領導提供了基本遵循。正是在習近平總書記的這些重要論述指導下，黨的領導制度化、法治化建設取得了彪炳史冊的重大成就。擇其要，主要有三個方面。
一是推進黨的領導入法入規(guī)，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。依法治國首先要堅持依憲治國，依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。習近平總書記指出：“我國憲法確認了中國共產黨領導，這是我國憲法最顯著的特征，也是我國憲法得到全面貫徹實施的根本保證。”[43]黨的領導制度化、法治化的一個重大舉措，是黨的領導載入憲法條文。2018年3月，十三屆全國人大會一次會議通過憲法修正案，在憲法序言確定黨的領導地位的基礎上，在憲法總綱第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，實現(xiàn)了黨的領導與國家社會主義根本制度的有機銜接，強化了黨總攬全局、協(xié)調各方的領導地位，為黨的領導制度作為國家根本制度提供了最重要的憲法依據(jù)。2019年1月，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》進一步提出：貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位。將堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團體、國有企業(yè)、高等學校、有關社會組織等的章程，健全黨對這些組織實施領導的制度規(guī)定。
完善的黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。習近平總書記指出：“黨和國家的治理體系包括兩個方面：依規(guī)治黨，依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀管黨治黨建設黨；依法治國，依據(jù)憲法法律法規(guī)治國理政。”[44]為此，就要健全黨領導依法治國的制度和工作機制，加強黨內法規(guī)制度建設。2013年11月，中共中央印發(fā)《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》，提出力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架。2016年12月，中共中央印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設建設的意見》，提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)制度實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系。2021年7月，中共中央辦公廳法規(guī)局發(fā)布《中國共產黨黨內法規(guī)體系》。黨內法規(guī)制度體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。其中，黨的領導法規(guī)制度，是規(guī)范和保障黨對各方面工作實施領導的黨內法規(guī)制度，涵蓋黨領導經濟建設方面的法規(guī)、黨領導政治建設方面的法規(guī)、黨領導文化建設方面的法規(guī)、黨領導社會建設方面的法規(guī)、黨領導生態(tài)文明建設方面的法規(guī)、黨領導國防和軍隊建設方面的法規(guī)等，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方領導核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的領導法規(guī)共772部，其中，中央黨內法規(guī)44部，部委黨內法規(guī)29部，地方黨內法規(guī)699部。在黨中央的領導下，黨內法規(guī)制度建設取得豐碩成果，有規(guī)可依的問題基本得到解決。習近平總書記提出：“下一步的重點是執(zhí)規(guī)必嚴，使黨內法規(guī)真正落地。”[45]
二是深化黨和國家機構改革，完善堅持黨的領導的體制機制。根據(jù)黨的十九大報告提出的“完善堅持黨的領導的體制機制”新要求，2018年2月，黨的十九屆三中全會明確了深化黨和國家機構改革的指導思想和目標，通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，這是黨的領導制度化的重大成果。關于這次機構改革的目的，習近平總書記明確指出：“加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)。要通過深化黨和國家機構改革，努力從機構職能上解決黨對一切工作領導的體制機制問題，解決黨長期執(zhí)政條件下我國國家治理體系中黨政軍群的機構職能關系問題，為有效發(fā)揮中國共產黨領導這一最大制度優(yōu)勢提供完善有力的體制機制保障、堅實的組織基礎和有效的工作體系，確保黨對國家和社會實施領導的制度得到加強和完善，更好擔負起進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想的重大職責。”[46]《推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革》提出“完善堅持黨的全面領導的制度”，“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”，提出的重要舉措有：建立健全黨對重大工作的領導體制機制，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調機構；強化黨的組織在同級組織中的領導地位；更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強歸口協(xié)調職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領域工作；統(tǒng)籌設置黨政機構，黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公；推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。
這次改革的一個重要特點，是統(tǒng)籌設置黨政機構，對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，解決黨政機構職責重疊、疊床架屋問題，使黨和國家機構職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同、運行更加高效。然而，也由此引出了“黨政不分”的問題。習近平總書記指出：“處理好黨政關系，首先要堅持黨的領導，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點和落腳點都是堅持和完善黨的領導。中國共產黨是執(zhí)政黨，黨的領導地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的。黨的集中統(tǒng)一領導權力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式。”[47]這次改革是黨中央總結以往正反兩方面經驗作出的重大決策，是黨和國家機構從“黨政不分”到“黨政分開”再到“黨政有分有合”的螺旋式上升過程，體現(xiàn)了政治上層建筑適應經濟基礎要求發(fā)展的辯證法。統(tǒng)籌設置黨政機構，能夠避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，防止機構重疊、職能重復、工作重合，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協(xié)調，形成統(tǒng)一高效的領導體制。改革的實際成果證明了這一點。改革后，黨中央機構共計減少6個，其中正部級機構減少4個、副部級機構減少2個；國務院機構共計減少15個，其中正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。黨政合計共減少21個部級機構，其中，正部級12個，副部級9個。
三是抓住國家治理的關鍵和根本，堅持和完善黨的領導制度體系。黨的十九大后，推進黨的領導制度化最重要的成果，是2019年10月黨的十九屆四中全會提出堅持和完善黨的領導制度體系，其不僅確立了黨的領導制度作為國家根本制度的地位，而且明確了黨的領導作為制度體系所包含的各項具體制度。我國國家制度和國家治理體系具有十三個方面的“顯著優(yōu)勢”，第一個就是堅持黨的集中統(tǒng)一領導的優(yōu)勢；我國國家制度體系建設的十三個方面的“堅持和完善”，第一個方面就是“堅持和完善黨的領導制度體系”。習近平總書記指出，“準確把握我國國家制度和國家治理體系的演進方向和規(guī)律，突出堅持和完善黨的領導制度，抓住了國家治理的關鍵和根本”[48]。“中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有統(tǒng)領地位的是黨的領導制度。黨的領導制度是我國的根本領導制度。”[49]黨的領導制度作為國家根本領導制度，派生出中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，黨對人民軍隊的絕對領導制度等。黨的領導制度體系主要由六個方面的具體制度組成：建立不忘初心、牢記使命的制度，是黨實施思想領導的制度；完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度，是黨實施政治領導的制度；健全黨的全面領導制度，是黨實施組織領導的制度；健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度，是黨對群眾工作的領導制度；健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度，是黨的領導能力的制度；完善全面從嚴治黨制度，是推進黨的自我革命、提高解決自身問題能力的制度。建立健全這些重要制度，強化制度的執(zhí)行力，堅持制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒有例外，杜絕“破窗效應”，防止“制度虛化”，黨的領導制度體系就能轉化為管黨治黨的巨大效能。黨的十九屆四中全會后，黨的領導作為中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中得到生動具體的體現(xiàn)。習近平總書記指出：“這次抗擊新冠肺炎疫情斗爭的實踐再次證明，中國共產黨是風雨來襲時中國人民最可靠的主心骨，我國社會主義制度是抵御風險挑戰(zhàn)的最有力制度保證。”[50]
我們黨作為百年大黨，長期執(zhí)政，世所罕見。大就要有大的樣子，大也有大的難處。我們要把中國特色社會主義建設好、建設成，需要一個很長的歷史時期。在這個漫長歷史進程中，確保中國共產黨不垮臺，中國社會主義制度不倒，是一個極難極大的風險挑戰(zhàn)。戰(zhàn)勝這一風險挑戰(zhàn)，為黨的領導提供更加堅實的制度和法治保障無疑是很重要的方面。為此，2020年2月5日習近平總書記提出：“要進一步推進黨的領導入法入規(guī)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉化為法律法規(guī)，推進黨的領導制度化、法治化、規(guī)范化。”[51]完成這一任務，必將使黨的領導地位得到更加有力的制度和法治保障，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心，“六合同風，九州共貫”，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。
注釋
[1][46]習近平：《論堅持全面深化改革》，北京：中央文獻出版社，2018年，第449、448頁。
[2][43][45][51]習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第223、214、223、273頁。
[3]習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，北京：中央文獻出版社，2019年，第57頁。
[4]《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1313頁。
[5]《毛澤東文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第244～245頁。
[6]《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第742頁。
[7][11]《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1996年，第51、34頁。
[8]《毛澤東文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第69頁。
[9]《毛澤東選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1061～1062頁。
[10][12]《人民政協(xié)重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社、中國文史出版社，2009年，第111頁。
[13][17]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1996年，第252、391～392頁。
[14][15]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第二卷，北京：中央文獻出版社，2013年，第40、205頁。
[16]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第350頁。
[18][19]《毛澤東文集》第八卷，北京：人民出版社，1996年，第305、294頁。
[20] [21]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第六卷，北京：中央文獻出版社，2013年，第431、511頁。
[22][23][24][25][26][27][28][29][30][32][33][34]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第36、276、146、269、341～342、333、329、321、341、147、276、146～147頁。
[31]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第177頁。
[35]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文獻出版社，2004年，第527～528頁。
[36]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻出版社，2004年，第799～800頁。
[37][38][39]《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第29、575、576頁。
[40]《十六大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2006年，第321～322頁。
[41]《十七大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2011年，第148頁。
[42]《胡錦濤文選》第三卷，北京：人民出版社，2016年，第510頁。
[44][47]《十九大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2019年，第79、277頁。
[48][49]《習近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第114、125頁。
[50]習近平：《總結黨的歷史經驗 加強黨的政治建設》，《求是》，2021年第16期。
責 編／張 貝
The Party's Leadership Is Our Greatest Institutional Advantage
—The Process and Achievements of the Institutionalization and Legalization of the Party's Leadership
Zhang Feng
Abstract: The socialist system with Chinese characteristics is a rigorous and complete scientific system, in which the Party's leadership system plays a dominant role. As the biggest institutional advantage, the Party's leadership inherently contains the requirements of continuously promoting the institutionalization and legalization of the Party's leadership. Since the Eighteenth Congress, the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping at its core has clearly put forward the task of institutionalizing and legalizing the Party's leadership. It has promoted the Party's leadership with a greater vision, more farsightedness, and more vigorous efforts, and achieved major progress in the institutionalization and legalization of the Party's leadership, providing a more powerful institutional and legal guarantee for the Party’s leadership.
Keywords: Party's leadership, institutional advantages, institutionalization, legalization
