【摘要】目前，我國一些地方政府中存在著干部專業(yè)化能力不足問題。這實際上源于干部能力嚴重同質(zhì)化，這種同質(zhì)化使得地方干部由原來所追求的“T”字型能力結(jié)構(gòu)逐漸向“O”字型能力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。要改變這種狀態(tài)，就需要重樹“T”理念，大力反對“O”理念；在“入口”上對不同專業(yè)職能崗位采用凸顯專業(yè)化特征的考試內(nèi)容與考試方式；繼續(xù)發(fā)揚“從一線選用干部”的務實精神，并通過合適方式將“野賢”吸納進政府。

【關(guān)鍵詞】能力同質(zhì)化 能力多樣化 干部隊伍 績效考核評估

【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

2020年2月23日，習近平總書記出席統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議并發(fā)表重要講話，指出領(lǐng)導干部“要增強綜合能力和駕馭能力，學習掌握自己分管領(lǐng)域的專業(yè)知識，使自己成為內(nèi)行領(lǐng)導”。我們必須高度重視干部隊伍建設，只有建立起了能力卓絕的干部隊伍，各項黨的為人民服務的政策才能夠得到充分的執(zhí)行與落實，若干部能力有所不逮，黨的工作“所托非人”，再好的政策都可能執(zhí)行走樣，全心全意為人民服務的初衷都會被打折。然而，在個別地方干部隊伍建設中仍存在多樣性能力被忽視、干部能力嚴重同質(zhì)化的問題，這種同質(zhì)化使得地方干部由原來所追求的“T”字型能力結(jié)構(gòu)逐漸向“O”字型能力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。本來，“T”字型結(jié)構(gòu)強調(diào)干部必須擁有寬廣的、多樣化的相關(guān)能力與精深的專業(yè)能力，而目前有些地方政府卻有些忘了干部能力建設的“初心”，將干部能力建設納入了“格式化”的范疇，使得干部越來越“萬金油化”，各方面能力都有一些，但卻缺乏精深的專項能力，這使得一些地方干部隊伍逐漸成為了“O”字型能力結(jié)構(gòu)：“千人一面”，彼此成為了相似形。未來，必須從源頭上來解決干部能力同質(zhì)化問題，塑造能力多樣化的干部隊伍，以便實現(xiàn)多方面、全方位全心全意為人民服務的宗旨。

“入口”能力要求同質(zhì)化

在我國，“干部”可以說是個模糊的稱謂，而更為精確的說法應該是“公務員”，故而干部的“入口”實際上也就是公務員的“入口”。自公務員公開招考制度實施以來，我國干部隊伍的素質(zhì)得到了極大的改善，基本上實現(xiàn)了“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的戰(zhàn)略目標。從國家的發(fā)展軌跡來看，我國經(jīng)濟突飛猛進的軌跡與公務員招考制度實施的軌跡幾乎協(xié)同共進，正是在公務員招考規(guī)模逐漸擴大、各項管理內(nèi)容逐漸完善的過程中，中國經(jīng)濟社會也在加速進步，這種進步以每十年接近翻一番的速度成長。數(shù)量進步的積累終于在2010年取得了質(zhì)量的突破，當年我國GDP總量開始超越日本居于世界第二位，此后我國GDP逐漸拉開了與日本的差距，與世界霸主美國的差距也在逐年縮小。雖然我們不能武斷地說這種進步就來源于干部“入口”制度的改變，但國際范圍內(nèi)對“中國發(fā)展奇跡”來源于政府的設計、推動、放權(quán)、服務并未有多少爭議。也就是說，無論是持有自由主義的觀點，還是持有保守主義的觀點，抑或中性的觀點，大家都認為中國政府對“中國奇跡”起到了原動力作用、推動力作用、保駕護航作用。然而，“政府”不是空洞之物，它是由人組成的組織，其組成人員就是各類干部。所謂政府推動“中國奇跡”的發(fā)生，實際上指的就是由干部推動、造就了“中國奇跡”。就此而言，公務員公開招考的實行，通過提升干部的素質(zhì)與能力，最終促進了國家的發(fā)展，這可算作是干部“入口”改革的巨大歷史功績。

在目睹“入口”改革帶來干部能力飛速提升的效果之后，全國各地進一步加大了公開招考的力度與范圍，“逢進必考”成為了一種干部遴選的常態(tài)。然而，隨著時間的推移和公開招考制度的普及化，我國歷史上科舉制曾經(jīng)面臨的困境在公務員招考中又開始出現(xiàn)，這就是考試內(nèi)容的固定化、程式化，并由此造成了干部“入口”能力的嚴重同質(zhì)化。在全國各地的公務員考試中，一般都包含書面測試“申論”與“行政職業(yè)能力”這兩門課程，再輔之以綜合面試。“申論”本來考察考生面對特定事項（案例）時的問題界定能力、問題分析溯因能力、問題解決能力，“行政職業(yè)能力”本來考察考生常識、綜合知識、邏輯推理能力、數(shù)理分析能力等，但隨著考試歷史的積累，這兩門考試科目的內(nèi)容逐漸出現(xiàn)了形式格式化、內(nèi)容固定化的趨勢，甚至一些考生、輔導老師、商業(yè)培訓組織都能夠預測出未來考試的大概內(nèi)容。即使綜合面試的內(nèi)容，由于“結(jié)構(gòu)化面試”的剛性要求，其在操作中也出現(xiàn)了嚴重的內(nèi)容固化現(xiàn)象，以至于一些商業(yè)培訓機構(gòu)推出面試“包過班”，由其對考生進行“專項魔鬼化培訓”，在培訓后有的考生也確實能夠順利通過。在這種情況下，為了準備公務員考試，各類政府干部的“后備力量”逐漸擁有了類似的、同質(zhì)性的知識體系與能力體系，使得無論通過考試成為當前干部的，還是準備通過考試成為未來干部的群體在能力儲備上都嚴重的“千人一面”。

日?？己送|(zhì)化

在通過考試成為正式干部之后，每個公務員都要面臨日常性考核評估。考核評估，既是公務員的一項權(quán)利，也是一項責任，通過考核評估，能夠發(fā)現(xiàn)干部工作績效的亮點，也能夠洞察干部工作績效不佳之處?？梢哉f，干部考核與評估是實現(xiàn)干部管理中“嚴管”與“厚愛”結(jié)合的工具，正是有了考核與評估，才能夠讓敢干事、能干事、干實事的干部獲得認可與晉升，讓敷衍塞責、人浮于事、毫無擔當?shù)母刹康玫綉玫膽徒渑c糾偏。令人頗感遺憾的是，如此重要的干部管理“常規(guī)武器”在一些地方干部日常性考核評估中卻有流于形式的風險。對每個地方政府或者政府部門來說，每年都進行一次甚至多次的考察，每年年底都要張羅干部績效考核，每年幾乎都對相同的一撥“知根知底”的熟人進行考核，使得政府中產(chǎn)生了干部考核倦怠，這種倦怠主要表現(xiàn)在兩個方面，其一是指標選擇的倦?。黄涠强己顺煽兎值燃壍木氲?。這兩種倦怠最終導致了干部考核工作的同質(zhì)性泛濫。

在指標的選擇上，從全國絕大多數(shù)地方政府的干部績效考核來說，主要都采用了“德、能、勤、績、廉”的一級指標體系，同時在每個一級指標體系之內(nèi)，又進一步細分為工作作風、生活作風、完成目標程度等操作性指標。在剛開始進行干部績效考核時，不少地方對指標的選取還比較謹慎，盡量采用一些較為科學的方法，比如頭腦風暴法、德爾菲法等，在每個一級指標下設置二級指標、在二級指標下設置三級指標，同時還使用隸屬度分析、變差系數(shù)分析、相關(guān)分析等方法來對指標進行篩選，剔除不符合統(tǒng)計規(guī)律的指標。在指標篩選完成之后，還會使用配對比較法、層次分析法、矩陣法等對指標體系進行賦權(quán)，使得指標擁有科學的權(quán)重體系。但隨著考核的常規(guī)化，地方政府對指標進行更新的動力越來越弱，以至于常常將一套指標使用五六年，甚至十年以上，而指標的權(quán)重也幾乎年年不變。這就使得指標體系陷入了僵化狀態(tài)，無論對什么性質(zhì)的干部都基本上使用同樣的指標體系，也使用同樣的指標權(quán)重，評估在指標體系上走向了嚴重的同質(zhì)化。

在考核成績的分級上面，各地也逐漸走向了形式化。干部績效考核的目的就是為了獲得每個干部工作績效的總體狀態(tài)，然后對工作突出的同志予以點名表揚、獎勵、晉升等，對工作不佳的進行督促、問責。要開展這些工作，必須要依據(jù)考核成績的分級情況展開。我國地方政府在考核分級中一般都按照優(yōu)、良、中、差四個等級展開。在全國剛開始普及干部績效考核時，各地基本上能夠按照正態(tài)分布形式對干部的績效進行分級，但隨著每年都要展開此項工作，考核的重復性最終導致了考核倦怠，后來不少地方政府的考核成績就變成了以“良”為主，其他為輔的形式。我們曾經(jīng)在西南、西北、華東調(diào)研過干部年終考核情況，發(fā)現(xiàn)有超過85%-90%的干部獲得的績效結(jié)果都是“良”，剩余5%-10%左右的干部為“優(yōu)秀”，“優(yōu)秀”等級每年還會“輪流坐莊”。這種績效考核結(jié)果分級流于形式的做法，最終使得每年干部的考核結(jié)果嚴重同質(zhì)化。

干部使用的同質(zhì)化

干部使用涉及到干部分工與干部晉升兩方面問題，也涉及兩者兼有的問題。首先，“干部使用”指的是對那些新進入單位的公務員進行分工，讓他們承擔特定職能的工作；其次，“干部使用”也指對在本單位工作過一段時間的干部，選擇表現(xiàn)優(yōu)秀者進行晉升，將其推薦到更大的為人民服務平臺上去；最后，“干部使用”還指前兩種情況的結(jié)合，也即將干部晉升到新的平臺，并為其分工安排某一項工作。

“中國奇跡”的取得，源于中國干部使用方式的正確，將那些有能力、有實績的干部選任到合適的崗位，帶來了各個崗位工作成效的不斷提升，最終以干部績效為杠桿撬動了國家整體的發(fā)展與進步。甚至可以說，改革開放的成就很大程度上也是干部使用的成就。然而，在干部使用的主流成就之下，也有一些地方政府近年來在干部使用中逐漸出現(xiàn)了“同質(zhì)化”問題，這表現(xiàn)為不同專業(yè)崗位選用類似的“萬金油”人才，特定專業(yè)崗位工作的不同專業(yè)階段選用同樣的“萬金油”人才。“不同專業(yè)崗位選用類似的‘萬金油’人才”是指一些地方在干部使用中，面對不同專業(yè)職能部門，哪怕這些部門具有明顯的專業(yè)特征，也一致性選用“萬金油”式“通用人才”，甚至美其名曰“干部需要的是能力全面，統(tǒng)攬全局”。但這種做法往往會造成“外行領(lǐng)導內(nèi)行”的局面，最終耽誤工作的開展，黃岡市前衛(wèi)健委主任對本職工作的認知模糊就屬這種情況。“特定專業(yè)崗位工作的不同專業(yè)階段選用同樣的‘萬金油’人才”是指在特定專業(yè)職能工作的不同階段均選用類似的“通才”，比如在公路建設決策、公路建設設計、公路建設實施、公路建設監(jiān)理、公路建設驗收等不同的公共交通建設職能階段，均選用類似甚至相同的干部來推進工作。對于一些不同階段、不同環(huán)節(jié)性質(zhì)差異極大的工作，在不同階段、不同環(huán)節(jié)選用相同或者類似的干部，顯而易見會耽誤工作。但目前一些地方政府中確實存在著這種現(xiàn)象，比如同一類衛(wèi)生與保健干部既要負責建設醫(yī)院的決策，還要負責建設醫(yī)院、安裝設備、招聘醫(yī)生等，這造成了嚴重的干部使用同質(zhì)化問題，也常常造成新醫(yī)院籌建的低績效。

突破同質(zhì)化引發(fā)的僵化陷阱，構(gòu)建能力多樣化干部隊伍

一般而言，人的精神生活狀態(tài)一定程度上取決于其擁有知識的豐富程度，擁有知識越多樣化、內(nèi)容越豐富的人群，其精神狀態(tài)總體上也越飽滿。但在“入口”同一化的態(tài)勢下，干部擁有的知識結(jié)構(gòu)嚴重趨同，這也導致其精神生活方式走向趨同，這種精神趨同自然會降低干部群體精神生活的活躍程度。從組織科學揭示的規(guī)律來看，“沒有考核就沒有管理”，評價與考核決定著一個組織管理的走向，多樣化的考核模式自然導向多樣化、豐富化的管理生活。在干部日?？己俗呦蛲|(zhì)化的同時，政府的管理活動都會在考核的導向作用之下逐漸單一化，組織各類活動也逐漸單一化，這種單一化在干部使用中表現(xiàn)得更為明顯。一方面，考核本身影響到干部的使用，畢竟干部使用的一個重要依據(jù)就是績效表現(xiàn)，它需要通過考核來獲得；另一方面，干部使用本身是組織管理中的有機組成部分，組織管理生活的單一化必然影響到干部使用，使其也呈現(xiàn)單一化傾向。在干部群體精神生活活力欠缺、組織管理生活模式單一的前提下，這類組織就會在精神與物質(zhì)上都陷入活力欠缺狀態(tài)，嚴重時甚至會走向僵化。就此而言，干部管理中的同質(zhì)化存在著將政府引入僵化的風險。

熱力學第二定律早就洞察了一個組織走向僵化的“熵增風險”。它指出，一個封閉的系統(tǒng)，在系統(tǒng)要素不斷走向同一化的過程中，其“熵”（紊亂度）會持續(xù)上升，使得組織失去活力，而熵增加到無限大狀態(tài)時，整個組織就會走向崩潰。要突破這種風險，就必須營造開放的系統(tǒng)狀態(tài)，使得系統(tǒng)與環(huán)境時時刻刻保持著能量與物質(zhì)的交換。未來要解決我國一些地方政府中存在的由干部群體活力不足引發(fā)的僵化風險，就必須遵循熱力學第二定律。

第一，在干部選用原則上重樹“T”理念，大力反對“O”理念。首先我們應該在用人理念上進行徹底轉(zhuǎn)型，重塑干部的“T”字型能力理念，在干部的選用、任用、晉升中，要求他們必須做到“一專多能”，甚至“多專多能”，至少要有一項專業(yè)能力，且這種專業(yè)能力必須與崗位匹配。同時，為了保證與其他崗位的“合作治理”“協(xié)同治理”，還需要掌握寬廣的其他類知識，以便與兄弟部門、兄弟崗位合力實現(xiàn)組織管理效能的最大化。在此過程中，要反對知識與能力單一化的“O”字型能力傾向，反對“萬金油”式毫無專長的用人理念。

第二，在“入口”上進行改革，對不同專業(yè)職能部門的崗位采用凸顯專業(yè)化特征的考試內(nèi)容與考試方式。雖然我們的公開招考取得了舉世公認的成就，但其同質(zhì)化的考試內(nèi)容與考試方式，確實也存在著選用干部的“萬金油”傾向，畢竟政府中絕大多數(shù)崗位屬于專業(yè)職能崗位，需要專業(yè)知識，這就需要在未來突破簡單的“行政職業(yè)能力”“申論”測試模式，針對不同類職能部門、崗位采用不同的考試內(nèi)容與考試方式，使得“專業(yè)性”居于考試的首位，這才符合公務員制度塑造“專業(yè)管理人員”的初心。

第三，繼續(xù)發(fā)揚“從一線選用干部”的務實精神。隨著公開招考的實行，我們有些忽視選用干部的傳統(tǒng)經(jīng)驗。本來，無論是革命戰(zhàn)爭年代，還是社會主義建設、改革開放時代，我們從一線操作部門選用干部都是一項讓其他國家、其他政黨羨慕的經(jīng)驗。未來我們可以在把招考作為基本模式的基礎上，也繼續(xù)嘗試從生產(chǎn)一線、工作一線選用合適的人才。實際上，此次戰(zhàn)“疫”過程中，從戰(zhàn)“疫”前線突擊提拔干部的做法，就是新時代從一線選用干部的嘗試，未來還可以在其他領(lǐng)域繼續(xù)嘗試從一線選擇有專業(yè)能力、有擔當、能干事、愿干事的公民，將其納入干部隊伍。

第四，在當代發(fā)揮“學而優(yōu)則仕”的合理價值。“學而優(yōu)則仕”并非一個貶義詞，它指的是將那些專門鉆研政府管理、公共管理的社會科學家吸引到政府管理實踐部門，充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢。在古代歷史上，范仲淹、文天祥、諸葛亮等都是“學而優(yōu)則仕”的典范，他們利用自己的專業(yè)知識為國家作出了杰出的貢獻。未來我國也可繼續(xù)探索使用“學而優(yōu)則仕”的方式。在具體操作上，可以采用直接選任的模式，將高校與科研院所從事政府管理、公共管理的專家選任到政府對口部門，以發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，解決政府管理專業(yè)性不足的問題。這種做法在發(fā)達國家其實是司空見慣的，只不過它們將其稱之為“旋轉(zhuǎn)門”制度，強調(diào)的也是政府要隨時吸納高校等科研機構(gòu)的專家進入政府擔任重要職務。

第五，通過合適方式將“野賢”吸納進政府。“野無遺賢”一直是中國選人用人的基本理想。在解決我國一些地方政府干部專業(yè)能力單一化問題時，還可以嘗試從各行業(yè)“察舉”人才，這既可以通過一定的推薦程序，也可以通過公民的自我推薦程序，將確有服務能力、組織能力的公民經(jīng)過合法的模式選用到政府中來。這可以說是補充“逢進必考”的一種有益模式。實際上，我國歷史上也曾有過這種成功經(jīng)驗。作為中國最強盛時代代表的唐太宗時代，通過科舉考試制度每年從全國選用大量的人才進入政府，唐太宗李世民甚至自豪地宣稱，通過科舉考試制度，“天下英雄，入吾彀中矣”。即便如此，唐太宗也依然堅持從民間搜尋“遺賢”，最后發(fā)現(xiàn)了一代名臣馬周等杰出人才，有效補充了考試制度的缺憾。

第六，在績效考核中推行“差異化”“專業(yè)化”評估為主，綜合評估為輔的模式，同時評價結(jié)果必須符合正態(tài)分布。在進口實現(xiàn)了“源頭活水”之后，干部日?？冃Э己艘惨龀龈母铩Ｎ磥硇枰黄凭C合評估為主的評價模式，推行“差異化”“專業(yè)化”為主的模式，也就是說，需要對每個部門，甚至每個崗位開發(fā)出差異化、專業(yè)化的評估指標，以專業(yè)能力、專業(yè)績效表現(xiàn)作為評價對象，以解決干部管理能力“O”型化問題。在績效考核中，綜合評估只是作為干部工作的“保健因素”，人人都必須具備良好的綜合績效水準，但真正體現(xiàn)干部工作表現(xiàn)好壞的主要以專業(yè)化績效考核結(jié)果為準。同時，績效考核結(jié)果必須符合正態(tài)分布原理，只有這樣，才能體現(xiàn)“干好干壞不一樣”“干多干少不一樣”的積極行政原則。

第七，在使用干部的過程中，要以專業(yè)能力、專業(yè)績效表現(xiàn)作為依據(jù)，體現(xiàn)行政管理、公共服務的專業(yè)化特征。無論是選用、晉升干部，首先都應以其具備的專業(yè)能力、專業(yè)績效表現(xiàn)作為依據(jù)，將干部安排到與專業(yè)能力匹配的崗位上去。尤其對于那些專業(yè)性職能部門，比如電力、水利、財政、衛(wèi)生等，必須堅持“以專業(yè)用干部”的原則，只有這樣，才能夠解決過分重視“通才”導致的外行領(lǐng)導內(nèi)行問題。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心教授、博導）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“基本公共服務均等化實施效度和實現(xiàn)程度研究”（項目編號：18JZD047）研究成果】

【參考文獻】

①尚虎平、韓清穎：《我國政府獨特績效產(chǎn)生的原因及其價值》，《政治學研究》，2019年第3期。

②《中華人民共和國公務員法（實用版）》，北京：中國法制出版社，2019年。

責編/周小梨 美編/楊玲玲

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