指標體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較地市治理能力，應選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標，并通過定量分析，準確、科學地測量地市治理能力所涉及的各個指標。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關理論，更需要充分考慮當前我國地市一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會所處的實際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以選用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國地市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展實際為前提，以“善治”理念為指導，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學、現(xiàn)代財政學和公共選擇經(jīng)濟學基本理論基礎上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標及養(yǎng)老保險參保率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標的共七個二級指標構(gòu)成的評價指標體系。同時，在指標數(shù)據(jù)選取方面，充分建立在數(shù)據(jù)的可得性基礎之上，具體選擇的指標數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標志之一。福利經(jīng)濟學理論認為，完善的社會保障制度，不僅能夠使人們在年老、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時期得到應有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對于未來的不確定性預期，使人們的消費、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟社會行為更加理性、更具有可持續(xù)性。為保證各省市統(tǒng)計口徑一致，并結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇了以各地市的基本養(yǎng)老保險參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）、失業(yè)保險覆蓋率（失業(yè)保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）來綜合反映各地市的保障能力。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟學四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門成為國家和社會重要治理主體的工具之一。1997年東南亞金融危機爆發(fā)后，中央開始實行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打擊了以索羅斯為首的國際投機者試圖“炒作”中國的野心，同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟危機來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實施積極的財政政策，全面拉動內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟實現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這充分體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預經(jīng)濟社會工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當然，一般來說， 財政政策和貨幣政策，是政府實施調(diào)控時所采取的兩個主要工具，而諸如物價水平、經(jīng)濟增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，因利率調(diào)整多是基于全國層面的，所以貨幣政策，更多時候為中央層面所采取。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預”經(jīng)濟社會的運行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系中，我們選擇以各地市的人均財政收入水平，來衡量各地市的調(diào)控能力。

財政能力

不斷提高政府部門的公共服務能力和水平，是實現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權關系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各地市的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進一步選擇以各地市的公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標。需要說明的是，財政收支平衡能力是逆向指標，即其數(shù)值越大，反映的財政收支平衡能力越低。關于公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率的計算公式，分別如下：

公共財政預算收入年度增長率=(本年公共財政預算收入-上年公共財政預算收入)/上年公共財政預算收入×100%

公共財政預算收支年度平衡率=|本年公共財政預算收入-本年公共財政預算支出|/本年公共財政預算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者之一、公共選擇學派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進行批判的基礎上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”。自此以后，公共物品和服務的供給、公共事務的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領域得到了應有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學術界得到應有的重視有著莫大的關系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調(diào)關于治理的“能力”為導向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各地市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映各地市的參與能力。

指標權重的設定方法與結(jié)果

在權重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請社會保障、宏觀經(jīng)濟、財政學、公共管理四個領域的專家學者各8名，以及16名在重要崗位上任職的地市級地區(qū)黨政干部，讓他們分別給各指標打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及中原城市群各地市現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際。指標權重的計分方法是：我們列出待賦權重的指標，要求他們對同一層級的指標進行兩兩比較（如果專家認為甲指標比乙指標重要，那么就給甲指標計1分，乙指標不計分）。在這一過程中，一個指標“打敗”其它指標的次數(shù)越多，所得的分數(shù)就越高。當然，這樣的打分工作是在一、二級指標層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進行五輪后，我們將各指標在每輪中的得分相加，再進行相應調(diào)整，就得到了各指標的權重系數(shù)（見圖1）。

數(shù)據(jù)的標準化處理

為了增強測評結(jié)果的科學性和可比性，在對指標數(shù)據(jù)的選擇和設定過程中，我們采用了此前測評研究中連續(xù)應用過的具有單調(diào)性和凸性特征的指數(shù)功效函數(shù)，對七個二級指標數(shù)據(jù)分別進行了無量綱化和標準化處理。該功效函數(shù)的具體形式如下：

該功效函數(shù)中，d是量化后的得分，我們將其區(qū)間控制在了60-100之間，x是觀測值，也就是各指標數(shù)據(jù)的實際統(tǒng)計值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，對于正向指標（數(shù)值越高，反映其“能力”越強），滿意值取指標數(shù)據(jù)中的最大值，不允許值取其最小值；而對于逆向指標（數(shù)值越高，反映了“能力”越差），滿意值則取指標數(shù)據(jù)中的最小值，不允許值取其最大值。經(jīng)過功效函數(shù)的轉(zhuǎn)換之后，就可將各地市的指標數(shù)值全部轉(zhuǎn)換為60-100之間的得分。因此，在我們構(gòu)建的中國地方治理能力評價體系中，財政收支平衡能力的觀測值越大，得分越低；其他六個二級指標則相反，觀測值越大，得分越高。

有必要指出的是，依據(jù)該功效函數(shù)所得出的結(jié)果是相對結(jié)果，前述七個二級指標數(shù)據(jù)的最小值和最大值會影響各地市治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的地市樣本量，可能會導致數(shù)據(jù)指標的最大值和最小值發(fā)生變化，各地市治理能力的最終得分也會發(fā)生變化。但是，這并不會對各地市之間治理能力的排名順序產(chǎn)生影響，也就是原有各地市治理能力的先后排序?qū)⒈３植蛔儭?/p>

測評結(jié)果及各地市今后提升治理能力的重點路徑

結(jié)合各二級指標得分及其權重，我們分別計算了30地市保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個分項治理能力得分，并依據(jù)四個分項治理能力得分由高到低分別對30地市進行了排名；再結(jié)合四個一級指標的權重，我們進一步計算了30地市治理能力的總得分，并依據(jù)總得分由高到低對30地市進行了排名。通過對各地市各級指標得分及排名進行比較，分析了各地市在治理能力建設方面的突出亮點，找出其中存在的問題，進而根據(jù)各地市存在的具體問題，提出今后進一步提升其治理能力的對策建議。

鄭州：治理能力綜合得分在30地市中排名第1，人均GDP水平排名第1，屬于治理能力和人均GDP水平“雙高”且無位差的典型地市。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有排名較高的保障能力、調(diào)控能力和財政能力（分別位列第2、第1、第2）。但比較分析結(jié)果還顯示，該市的參與能力排名靠后（位列第28）。為此，對于鄭州市，繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構(gòu)，是其今后進一步提升治理能力的重點。

洛陽：治理能力綜合得分在30地市中排名第2，人均GDP水平排名第5，屬于治理能力與人均GDP水平排名均靠前的地市。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有排名較高的保障能力、調(diào)控能力（分別位列第5、第6），具有排名中等和中上的財政能力、參與能力（位列第14、第10）。通過進一步分析財政能力下的兩個二級指標，我們發(fā)現(xiàn)，該市的財政收入增長能力排名處于偏低水平（位列第20）。為此，對于洛陽市，通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善各種稅收政策和調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)等來提高財政收入增長水平，是其今后進一步提升治理能力的重點。