【摘要】環(huán)境資源的公共性決定了政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中必須起主導作用，完善農(nóng)村地區(qū)政府環(huán)境監(jiān)管法律責任將對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護起到?jīng)Q定性的作用?？梢酝ㄟ^建立科學生態(tài)的政府評價體系，落實村民環(huán)境參與權，完善追究政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責任的機制，強化農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管政府法律責任。

【關鍵詞】農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管  政府法律責任  參與權 

【中圖分類號】C913    【文獻標識碼】A  

在我國農(nóng)村環(huán)境保護中，農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織、政府三者都起到非常重要的作用，但是由于政府地位的特殊性，其所起作用更為突出。導致農(nóng)村環(huán)境問題的原因很多，比如立法不完善、執(zhí)法不力、環(huán)保意識薄弱等，但是政府環(huán)境監(jiān)管法律責任不完善是其中非常重要的原因之一。

突出政府在農(nóng)村環(huán)保中的主導地位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織與村民保護環(huán)境意識先天不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織作為理性的經(jīng)濟人，以最低的經(jīng)營成本獲取最大的利潤是其終極目標，環(huán)保義務是法律強加給經(jīng)濟組織的義務，而其本身沒有內(nèi)在保護環(huán)境的動因。

村民既是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護者和利用者，又是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞者和受害者。村民的環(huán)境權在我國立法上缺乏特別保護，對經(jīng)濟組織的污染行為與政府機關環(huán)境執(zhí)法不作為，往往因為沒有合理的渠道去維權，只能默默忍受。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織與村民由于存在當前自身無法克服的局限性，無法充當農(nóng)村環(huán)保的主導。而政府擁有法律賦予的公共資源有效配置的公共權力，并且掌握了農(nóng)村環(huán)保所必需的各種物質(zhì)與人員條件，加上政府的天職就是維護公共利益，這恰恰與環(huán)境利益的公共性相一致，所以政府擔任農(nóng)村環(huán)境保護中的主導是必然的選擇。

強化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責任的合理性

環(huán)境資源的公共性是強化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責任的基礎。首先，在農(nóng)村環(huán)境資源的保護與生產(chǎn)的過程中，商業(yè)生產(chǎn)者追求利益最大化的本質(zhì)，可能使其有搭順風車的不良動機，而消費者對生態(tài)環(huán)境的真實偏好可能在短期內(nèi)無法表達。由于消費和收益的非排他性，私人企業(yè)將無法實現(xiàn)排他性的收益，從而不會主動從事改善環(huán)境的行為。因此，環(huán)境資源這樣的公共物品是不適合由私人主體去生產(chǎn)和供給的，這時就需要代表公共利益的公共部門進行市場干預，比如由政府提供生態(tài)補償?shù)确绞綇娀氊?。其次，由政府等公共部門提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品時，個體表達偏好的方式一般通過投票的方式來表達，這一方式也存在著明顯的缺陷。所以需要用立法的方式，規(guī)范政府的環(huán)境法律責任，防止政府濫用職權。

政府職責的公共性是強化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責任的必然。出現(xiàn)環(huán)境問題，一般是由于部分私人主體為了追求自身的利益而對環(huán)境進行破壞；或是政府公共決策失誤破壞生態(tài)平衡。前者是市場失靈導致，后者為政府失靈導致。前者是個人對集體的損害，后者是政府代表集體對集體的損害，無論何種損害，最終都會對公共利益造成重大損害。

導致政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中法律責任不完善的因素

個別地方官員片面追求經(jīng)濟增長指標，忽略環(huán)境保護。當前，我國經(jīng)濟下行壓力比較大，個別政府為了完成經(jīng)濟增長指標，緩解就業(yè)壓力，保證地方政府財政收入穩(wěn)步上漲，主動向一些重污染企業(yè)進行招商引資。這些企業(yè)往往成為當?shù)刎斦杖氲闹匾ＷC，所以地方政府往往對這種企業(yè)導致的環(huán)境污染采取放任的態(tài)度，對于群眾舉報也基本是敷衍了事。某些地方大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)導致的污染甚至引發(fā)了群體性事件，個別地方政府甚至充當污染企業(yè)的保護傘，除非導致嚴重后果無法收場，才會被動應對。個別地方政府對待生態(tài)環(huán)境的這種態(tài)度，加速惡化了我國農(nóng)村地區(qū)本身就無比脆弱的生態(tài)環(huán)境。

環(huán)境監(jiān)管政府法律責任立法不完善。近些年來我國出臺了以環(huán)境保護法為主的大量環(huán)保性的法律與法規(guī)，但其對于法律責任的立法主要集中在污染者，而對政府監(jiān)管法律責任的立法大多比較抽象，規(guī)定不夠具體明確，實施起來有困難?，F(xiàn)行環(huán)保領域的法律對農(nóng)村環(huán)境政府監(jiān)管法律責任規(guī)定得不具體、不完善，直接導致我國政府對國家環(huán)保政策執(zhí)行不到位，這樣必然導致我國農(nóng)村環(huán)境不斷惡化。

城鄉(xiāng)環(huán)境二元制保護機制。我國政府對于環(huán)境保護長期存在重城市、輕農(nóng)村的二元制保護機制，對城市與農(nóng)村環(huán)境進行分而治之的策略，這種以城市為中心的環(huán)保理念，使我國的城鄉(xiāng)差距不斷拉大。目前，我國城市的發(fā)展在很大程度上是以犧牲農(nóng)村為代價，比如很多重污染企業(yè)被城市驅(qū)逐，轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這種城鄉(xiāng)二元制的環(huán)保模式逐漸形成了政府重城市環(huán)保監(jiān)管責任，輕農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管責任的理念。

農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法不到位。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法不到位是導致農(nóng)村環(huán)境問題的一個關鍵原因。根據(jù)筆者的鄉(xiāng)間調(diào)查分析，由于環(huán)境執(zhí)法不到位導致的農(nóng)村環(huán)境污染問題幾乎占到農(nóng)村環(huán)境污染總量的一半以上。導致農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法不到位主要有以下原因：首先，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍非常薄弱，目前農(nóng)村環(huán)保基本是缺人、缺錢、缺設備。農(nóng)村環(huán)?，F(xiàn)狀基本是無人管、無力管。其次，我國對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測投入不足。我國目前政府對環(huán)境的監(jiān)測主要在城市，對農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)測投入非常有限，所有政府無法及時掌握農(nóng)村的污染現(xiàn)狀。再次，政府環(huán)境執(zhí)法權出自多個部門，權力互相交錯，錯綜復雜，極不協(xié)調(diào)。

完善政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中法律責任的路徑

建立科學生態(tài)的政府評價體系。各級人民政府要樹立科學的發(fā)展觀念，把追求綠色GDP作為最重要的追求目標。一方面，制定非常具體而明確的各種環(huán)保指標，作為政府政績的重要考核指標。另一方面，環(huán)保指標由獨立于政府之外的專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測機構進行評價，保證監(jiān)測過程獨立、客觀、公正。并且政府內(nèi)部應當出臺非常具體、便于操作的處罰措施，使政府工作人員環(huán)境監(jiān)控行政責任可以精準地落到實處。

落實村民環(huán)境參與權。公民環(huán)境參與權是公民監(jiān)督與制約國家環(huán)境管理權的重要權利。作為環(huán)境權主體的公民，有權自始至終參與到國家環(huán)境監(jiān)督和管理的過程中。但是我國公民的環(huán)境參與權沒有得到法律應有的保護，對村民的環(huán)境參與權的法律保護更是幾乎處于空白狀態(tài)。保護村民環(huán)境參與權，建立并完善政府環(huán)境監(jiān)測信息公開制度，建立環(huán)境信息公眾交流平臺。鼓勵與引導環(huán)境公益性組織健康發(fā)展，公民可以要求環(huán)境公益性組織，或者由該組織自己啟動針對政府的環(huán)境監(jiān)管中不作為、亂作為等違法性行為的行政復議或行政公益訴訟制度。

完善追究政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責任的機制。一是在立法中完善政府環(huán)境責任。應在憲法中明確規(guī)定政府是承擔環(huán)境法律責任的主要主體之一。完善環(huán)境保護法中對政府責任的規(guī)定。另外，還應完善環(huán)境單行法及地方性法規(guī)、規(guī)章的相關規(guī)定。二是科學合理設置環(huán)保執(zhí)法機構。加快政府各機關環(huán)境職權職責法治化。建立專門的政府環(huán)境職權協(xié)調(diào)機構。并將各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)機制制度化。各個地區(qū)之間只有協(xié)調(diào)共管才能解決環(huán)境問題。協(xié)調(diào)制度規(guī)范化可以使這種跨地區(qū)的環(huán)境污染依照法律與制度進行合理解決。三是完善政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管問責制。完善立法機關對行政機關的環(huán)境問責制。完善司法機關對行政機關的環(huán)境問責制。加強司法機關對行政機關環(huán)境責任的監(jiān)督與問責。司法機關問責制有強大的國家機器作為后盾，如果使用得當，政府環(huán)境監(jiān)督責任法治化將取得實質(zhì)性的進展。

(作者單位分別為江西農(nóng)業(yè)大學人文與公共管理學院；江西財經(jīng)大學軟件與通信工程學院)

【注：本文為江西省高校人文社會科學研究項目“我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問題研究”（項目編號：FX1311）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①張建偉：《完善政府環(huán)境責任問責機制的若干思考》，《環(huán)境保護》，2008年第12期。

責編/賈娜    美編/于珊

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