二是將行政協(xié)議納入法院的監(jiān)督范圍。行政協(xié)議屬于需要行政機關與行政相對人形成合意的雙方行政行為，區(qū)別于屬于單方行政行為的具體行政行為，因此在《行政訴訟法》修訂前不屬于法院的監(jiān)督范圍。修訂后的《行政訴訟法》規(guī)定，法院應受理行政相對人“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議”而提起的行政訴訟，從而將行政協(xié)議納入了受案范圍。

三是將非法定類型的一些行政行為納入法院監(jiān)督范圍。除了法律明確規(guī)定的行政處罰、行政許可、行政強制等法定類型以外，政府還采用很多其他的行政方式實施行政權(quán)力，比如發(fā)放補貼、作出承諾等，這些非法定類型的行政方式是否可訴，一直是理論與實務界爭論的焦點。在修訂后的《行政訴訟法》將受案的基本范圍劃定為“行政行為”之后，就可以在具體個案中，依據(jù)行政行為的基本內(nèi)涵，判斷非法定類型的行政方式是否屬于行政行為，從而將更多的行政權(quán)力運行方式納入法院的監(jiān)督范圍提供了制度空間。

關于裁判。經(jīng)過審理，人民法院可以作出撤銷判決、履行判決、給付判決、確認無效判決、繼續(xù)履行協(xié)議判決、變更判決。修訂后的《行政訴訟法》第73條規(guī)定，法院經(jīng)過審理查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。該規(guī)定確立了我國行政訴訟上的給付判決形式，也因此賦予當事人提出給付請求的權(quán)利。被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。通過對行政訴訟判決形式的完善和增加，《行政訴訟法》為監(jiān)督行政權(quán)力，保護公民、組織權(quán)益提供了更有力的渠道和機制。

解決行政案件立案難問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院在接到起訴狀時對符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟?；不予立案的，應當載明不予立案的理由；對于不遵守立案登記制的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

關于對非訴執(zhí)行行為的監(jiān)督。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機關作出決定后，相對人在法定期間既不起訴又不履行的，行政機關申請法院強制執(zhí)行。雖然此時相對人己經(jīng)喪失了訴權(quán)和行政復議權(quán)利，但是喪失訴權(quán)和復議權(quán)的原因很復雜，有的還不是相對人的原因，因此法院對行政機關的非訴執(zhí)行申請要進行審查監(jiān)督。

檢察機關對行政權(quán)力的監(jiān)督

在我國，檢察機關對行政權(quán)力的監(jiān)督方式，主要體現(xiàn)在行政機關的官員濫用職權(quán)、貪污受賄等職業(yè)犯罪行為的偵查起訴方面，并通過司法裁判實現(xiàn)對犯罪行為的制裁。黨的十八屆四中全會之后，檢察機關對行政權(quán)力的監(jiān)督范圍有了很大的變化。檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正。同時，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

為貫徹落實這一改革要求，2015年6月，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，自2015年7月起開展檢察機關提起公益訴訟改革試點，選擇北京等13個省、自治區(qū)、直轄市為試點地區(qū)，試點期限為兩年。

試點期間，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。此時，人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等。檢察機關以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟時，被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。如果行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關可以該行政機關為被告，提起行政公益訴訟，提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求，并向人民法院提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)。

試點期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應當先行層報最高人民檢察院審查批準。人民檢察院提起行政公益訴訟免繳訴訟費。在訴訟過程中，人民檢察院要舉證證明起訴符合法定條件，以及人民檢察院已經(jīng)履行訴前程序向行政機關提出了檢察建議，并且行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實。在行政公益訴訟審理過程中，作為被告的行政機關糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法，或者撤回起訴。

人民法院在審理人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件時，原則上適用人民陪審制，且在該類案件審理過程中不適用調(diào)解。人民檢察院或被告有權(quán)對人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定依法提起抗訴或上訴，其他當事人也可以依法申請再審。

最后要特別提到的是，加強黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障，才能真正實現(xiàn)對公權(quán)力的制約。黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)威強、效率高、力度大、效果好，同時也應當更加法治化。黨的十八屆六中全會研究了全面從嚴治黨的重大問題，制定了《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為實現(xiàn)十八屆四中全會提出的“規(guī)范和約束公權(quán)力”提供了堅強的政治保障。

（作者為中國應用法學研究所所長，最高人民法院高級法官）

【參考文獻】

①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

責編/高驪 肖晗題（見習） 美編/王夢雅（見習）

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