傅蔚岡  上海金融與法律研究院研究員

2014年6月30日，中國(guó)擁有6.32億網(wǎng)民，手機(jī)網(wǎng)民數(shù)為5.27億，數(shù)量高居世界第一。在這背后則是以騰訊、百度和阿里巴巴為代表的毫無(wú)疑問(wèn)，在過(guò)去十年時(shí)間里，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響最為重要的事莫過(guò)于互聯(lián)網(wǎng)的興起。

截至互聯(lián)網(wǎng)公司的興起，它們不僅僅擁有海量的用戶，巨額的市值，更為重要的是切實(shí)改變了中國(guó)人衣食住行等習(xí)慣。僅以購(gòu)物為例，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2014年全年社會(huì)消費(fèi)品零售總額262,394億元，同比名義增長(zhǎng)12.0%，實(shí)際增長(zhǎng)10.9%;但是全國(guó)網(wǎng)上零售額27,898億元，同比增長(zhǎng)49.7%。

也正是由于互聯(lián)網(wǎng)在經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用，2015年3月舉行的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，“互聯(lián)網(wǎng)+”被寫入政府工作報(bào)告，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國(guó)際市場(chǎng)，“什么是“互聯(lián)網(wǎng)+”？市場(chǎng)上已經(jīng)有很多人解釋過(guò)其中含義，在我看來(lái)，就是利用互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)，把互聯(lián)網(wǎng)和包括傳統(tǒng)行業(yè)在內(nèi)的各行各業(yè)結(jié)合起來(lái)，在新的領(lǐng)域創(chuàng)造一種新的業(yè)態(tài)。

一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是，以前需要在街頭揚(yáng)招的出租車，乘客現(xiàn)在只需要在打車軟件客戶端輸入目的地，就會(huì)有司機(jī)抵達(dá)出發(fā)地，從根本上改變了以往打車的行為方式。

為什么會(huì)發(fā)生變化？在“互聯(lián)網(wǎng)+”的生態(tài)下，政府規(guī)制方式該作怎樣調(diào)整，才能讓“互聯(lián)網(wǎng)+”得以健康成長(zhǎng)？本文將以打車軟件給出租車行業(yè)帶來(lái)的變化為例，討論“互聯(lián)網(wǎng)+”下的規(guī)制之道。

出租車行業(yè)的規(guī)制

在討論打車軟件給出租車行業(yè)帶來(lái)的變化之前，有必要對(duì)出租車行業(yè)的規(guī)制作一個(gè)介紹。

在中國(guó)絕大多數(shù)城市，甚至是全世界的絕大多數(shù)城市，出租車都是一個(gè)受嚴(yán)格規(guī)制的行業(yè)。對(duì)出租車的規(guī)制，主要分為數(shù)量規(guī)制、價(jià)格規(guī)制和服務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制三種。數(shù)量規(guī)制是指規(guī)制機(jī)構(gòu)——在中國(guó)表現(xiàn)為各地交通部門對(duì)每個(gè)城市的出租車數(shù)量設(shè)定上限，控制潛在投資者（包括潛在的企業(yè)和司機(jī)）進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘。

比如《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：“本市的出租汽車應(yīng)當(dāng)與其他公共交通客運(yùn)方式協(xié)調(diào)發(fā)展。出租汽車的數(shù)量、停車場(chǎng)（庫(kù)）、營(yíng)業(yè)站和調(diào)度網(wǎng)絡(luò)等的發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，由市交通局根據(jù)城市建設(shè)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況編制，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”

事實(shí)上，各地的出租車管理中都有著類似規(guī)定。為什么需要數(shù)量規(guī)制？經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋是，不受數(shù)量規(guī)制的出租車業(yè)將會(huì)產(chǎn)生外部性：交通擁堵、環(huán)境污染和出租車司機(jī)收入下降，同時(shí)還可以防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致服務(wù)安全水平下降。

價(jià)格規(guī)制是指出租車的費(fèi)率由政府設(shè)定，出租車從業(yè)者一一包括司機(jī)和公司無(wú)權(quán)自行設(shè)定。之所以要設(shè)定價(jià)格規(guī)制，傳統(tǒng)的解釋是因?yàn)槌鲎廛囆袠I(yè)存在典型的信息不對(duì)稱，乘客無(wú)法進(jìn)行價(jià)格比較，而司機(jī)也無(wú)法挑選乘客，如果不通過(guò)事先設(shè)定價(jià)格，那么很有可能會(huì)出現(xiàn)司機(jī)利用乘客的“無(wú)知”索要高價(jià)，而臨時(shí)一對(duì)一的詢價(jià)也會(huì)增加交通擁堵。

服務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制則是對(duì)出租車公司、出租車和從業(yè)者的安全和服務(wù)設(shè)定一系列標(biāo)準(zhǔn)，其目的是確保出租車服務(wù)不低于某種最低標(biāo)準(zhǔn)，符合最低的安全標(biāo)準(zhǔn)，確保乘客安全。

在中國(guó)，最為典型的服務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)出租車公司的資質(zhì)、車況和司機(jī)的服務(wù)進(jìn)行規(guī)定。還是以《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》為例，該條例第二章規(guī)定了出租車的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理，說(shuō)的是要從事出租車運(yùn)營(yíng)要具備什么樣的資質(zhì)，而第三章則是規(guī)定客運(yùn)服務(wù)管理，要求在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)營(yíng)者所需要遵守的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

盡管政府部門對(duì)出租車行業(yè)設(shè)定了如此之多的規(guī)制，但是從實(shí)際的表現(xiàn)來(lái)看，這些規(guī)制大多數(shù)失靈，并未有助于保護(hù)消費(fèi)者的利益；相反，諸多的準(zhǔn)入規(guī)制卻成為從業(yè)者公司的特權(quán)，并造成了打車難、行業(yè)利益固化等諸多外部性。

也正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者指出，從出租車的規(guī)制歷史來(lái)看，只有規(guī)制俘獲理論才能解釋出租車的高度規(guī)制狀態(tài)，最初呼吁出租車數(shù)量規(guī)制的聲音來(lái)自鐵路公司，因?yàn)槌鲎廛嚨尼绕饡?huì)損害其利益。

以美國(guó)為例，在20世紀(jì)的最初十年，鐵路公司不斷游說(shuō)州公共事業(yè)委員會(huì)，并通過(guò)訴訟要求州政府對(duì)從事公共運(yùn)輸?shù)臋C(jī)動(dòng)車（出租車）發(fā)放牌照，實(shí)施數(shù)量控制。爾后，出租車公司發(fā)現(xiàn)，其實(shí)數(shù)量控制對(duì)其自身也很有好處。1929年，出租車經(jīng)營(yíng)者全國(guó)聯(lián)合會(huì)通過(guò)決議，把爭(zhēng)取數(shù)量控制作為其奮斗目標(biāo)。

被互聯(lián)網(wǎng)改變的出租車行業(yè)

互聯(lián)網(wǎng)，尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)很大程度上改變了出租車業(yè)的經(jīng)營(yíng)形態(tài)。打車軟件的出現(xiàn)，原本信息不對(duì)稱雙方的司機(jī)和乘客的信息慢慢匹配，這樣就減少了出租車的空載率。把移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)往出租車延伸的結(jié)果是既提高了運(yùn)營(yíng)效率，也解決了乘客的出行難問(wèn)題，同時(shí)還減少了由于空駛帶來(lái)的尾氣排放。

2015年1月19日，北京交通發(fā)展研究中心對(duì)打車軟件是否降低出租車的空駛率發(fā)布研究報(bào)告。該研究根據(jù)打車軟件和專車服務(wù)活動(dòng)時(shí)間點(diǎn)，從北京市出租汽車運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)中，挑選具有可比性的2013年10月和2014年10月相同的6649輛出租汽車數(shù)據(jù)，進(jìn)行載客次數(shù)、空駛率、前后兩次載客間隔（候客時(shí)間）等指標(biāo)的對(duì)比分析。

數(shù)據(jù)顯示，出租汽車每日平均運(yùn)營(yíng)里程均未受影響，始終保持在293公里/車左右；但在每日總運(yùn)營(yíng)里程中，載客里程相對(duì)增加，即車輛運(yùn)營(yíng)效率提高了，載客距離變長(zhǎng)，空駛減少，里程空駛率減少了1個(gè)百分點(diǎn)。

需要指出的是，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在交通領(lǐng)域的延伸，盡管帶來(lái)了這么大的好處，但是引發(fā)的爭(zhēng)議可能比它所帶來(lái)的好處更大。比如說(shuō)在打車軟件出現(xiàn)之后，很多人認(rèn)為打車軟件的司機(jī)選擇乘客以及加價(jià)行為違反出租車管理辦法，打車軟件應(yīng)當(dāng)是予以禁止的工具，不少城市甚至下令禁止出租車司機(jī)使用打車軟件。

如果說(shuō)打車軟件在出租車?yán)锏膽?yīng)用還只是引發(fā)行業(yè)爭(zhēng)議而已，那么當(dāng)“滴滴打車”、“快的打車”推出專車服務(wù)后，形勢(shì)就急轉(zhuǎn)而下了。盡管有越來(lái)越多的消費(fèi)者支持專車服務(wù)，但是反對(duì)者的陣營(yíng)卻新加了很多，很多原本是打車軟件支持者的司機(jī)也轉(zhuǎn)入反對(duì)陣營(yíng)一一很多城市出租車司機(jī)以此為理由開始罷運(yùn)。而不少地方政府運(yùn)管部門也以專車違法為由開始執(zhí)法大檢查，而交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)甚至公開表態(tài)，“私家車永遠(yuǎn)都不能作為專車服務(wù)”。

毫無(wú)疑問(wèn)，在目前的規(guī)制框架下，很多專車服務(wù)屬于違法一一甚至整個(gè)專車服務(wù)賴以成立的 “四方協(xié)議”都被有些地方政府認(rèn)為是違法的。但問(wèn)題在于，專車服務(wù)有沒(méi)有改善消費(fèi)者的用戶體驗(yàn)？有沒(méi)有緩解市民出行難問(wèn)題？從目前專車的發(fā)展速度來(lái)看，它是受到諸多消費(fèi)者歡迎的。

盡管互聯(lián)網(wǎng)專車的發(fā)展與強(qiáng)大的資本驅(qū)動(dòng)有關(guān)：沒(méi)有這么多資本的投入，不可能在短時(shí)間內(nèi)就建立起一個(gè)全國(guó)性甚至全球性的網(wǎng)絡(luò)——如Uber在短短三年時(shí)間內(nèi)已經(jīng)建立起了一個(gè)超過(guò)全球300多個(gè)城市的網(wǎng)絡(luò)。

當(dāng)然，這么多資本愿意進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，本身就意味著這個(gè)市場(chǎng)在過(guò)去極度扭曲，而移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使得這個(gè)行業(yè)原來(lái)存在的諸多假設(shè)受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因此才會(huì)吸引這么多資本進(jìn)入。

現(xiàn)在專車模式最吸引人的一點(diǎn)是，公司并不直接購(gòu)買車輛，也不雇傭司機(jī)，它只是把目前社會(huì)上閑置的車輛和司機(jī)進(jìn)行配置，從而使需求和供給發(fā)生匹配。如果觀察并記錄一輛車一天中的運(yùn)行情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)即使是一輛日租的車輛，很少有車會(huì)一整天都在路上行駛。車輛作為交通工具，其本質(zhì)即為交通，是幫助客戶在兩點(diǎn)之間實(shí)現(xiàn)物理的移動(dòng)。

所以大多數(shù)時(shí)間，車輛處于停放狀態(tài)——一輛車的閑置時(shí)間要大大高于運(yùn)行時(shí)間。但是由于車輛以及司機(jī)的相對(duì)難以移動(dòng)，在過(guò)往汽車租賃行業(yè)，最短的時(shí)間為日租。而專車的出現(xiàn)，則打破了日租的形式，時(shí)租能使車輛在完成一個(gè)任務(wù)之后即奔赴下一任務(wù)，充分盤活閑置車輛，提高車輛使用率，降低閑置率。由于提高使用率，對(duì)于只用一趟車的人而言，大大降低了價(jià)格。

傳統(tǒng)的出租車之所以不會(huì)受資本的青睞，很重要的一個(gè)原因是作為一個(gè)重資產(chǎn)行業(yè)，邊際成本很難降低。但是如果車輛由私家車提供，則意味著車輛提供方的邊際成本為零——作為私家車車主，任何一筆收入都是額外的收益，由此大幅度地降低了出行價(jià)格。也正因?yàn)槿绱?，?guó)內(nèi)很多專車價(jià)格比出租車更為便宜，在美國(guó)舊金山甚至出現(xiàn)了 Uber的價(jià)格和地鐵一樣！

更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)專車打破了傳統(tǒng)出租車需要規(guī)制的理論假設(shè)，即信息不對(duì)稱。如前所述，出租車之所以要進(jìn)行各種各樣的規(guī)制，最為關(guān)鍵的因素就是信息不對(duì)稱，乘客無(wú)法知悉車主的服務(wù)，流動(dòng)式的營(yíng)運(yùn)方式很難進(jìn)行事后追責(zé)。

但專車的出現(xiàn)改變了這一切，凡是使用專車服務(wù)，乘客可以獲得全國(guó)范圍內(nèi)相對(duì)均質(zhì)的服務(wù)，乘客還可以對(duì)所服務(wù)的司機(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，而相關(guān)公司則會(huì)根據(jù)乘客的評(píng)價(jià)來(lái)對(duì)司機(jī)發(fā)放額外的獎(jiǎng)勵(lì)，或者是扣減獎(jiǎng)金。

而乘車的安全性也有較大幅度的提高，專車專門為乘客提供保險(xiǎn)，而這在以往的出租車業(yè)是完全不存在的，甚至是在整個(gè)交通運(yùn)輸行業(yè)都不存在的一一無(wú)論是飛機(jī)還是輪船，保險(xiǎn)都需要乘客自行購(gòu)買。甚至可以夸張地說(shuō)，專車的出現(xiàn)使得出租車服務(wù)第一次出現(xiàn)了品牌意識(shí)。