網(wǎng)約車因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)力量的支撐,獲得野蠻生長(zhǎng)的速度,不僅激活了閑置的私家車資源,而且還激活了出租車市場(chǎng),對(duì)出租汽車的政府治理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn),讓出租車牌照的市場(chǎng)價(jià)格一下子下跌了一半以上,但這一過(guò)程依然是非常艱難的。世界各地的政府部門都出臺(tái)了種種辦法來(lái)管制網(wǎng)約車。中國(guó)的情況好一些,但以管為本的做法依然是常態(tài),很多地方政府管理部門按照打擊“黑車”的模式來(lái)打擊網(wǎng)約車。但本屆中央政府的重要政策理念是支持“互聯(lián)網(wǎng)+”,網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的一部分,顯然也在支持之列。于是中國(guó)各級(jí)政府的治理之道也開始隨之發(fā)生改變,從而促成了中國(guó)網(wǎng)約車的合法化。
圍剿網(wǎng)約車這一新鮮事物,是高度管制的單中心政府治理結(jié)構(gòu)的排異反應(yīng);支持網(wǎng)約車這一新鮮事物,是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中政府治理的友好反應(yīng)。這兩個(gè)反應(yīng),看起來(lái)是網(wǎng)約車合不合法的問題,以及政府要不要選擇嚴(yán)格執(zhí)法的問題,而實(shí)質(zhì)是政府治理之道是否變革了的問題。如果政府治理之道實(shí)現(xiàn)了變革,這一問題在治理層次就得到了解決,否則互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)再發(fā)達(dá),快車、專車等網(wǎng)約車詞匯無(wú)論如何有智慧,都是“黑車”的代名詞,依然無(wú)法讓私家車真正參與租車市場(chǎng)。
網(wǎng)約車合法化,體現(xiàn)了政府公共決策過(guò)程中治理結(jié)構(gòu)的變化
但為什么網(wǎng)約車在全世界依然到處被圍剿,依然在灰色地帶“野蠻生長(zhǎng)”,而中國(guó)往往被發(fā)達(dá)國(guó)家看作是“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的國(guó)家,反而能夠搶先合法化呢?這不僅意味著中國(guó)政府的治理已經(jīng)開始適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,更重要的是,網(wǎng)約車合法化的決策過(guò)程也體現(xiàn)了中國(guó)政府公共政策過(guò)程之治理結(jié)構(gòu)的變化。
這一治理結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)是,國(guó)家的公共決策先以地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)。2015年10月8日,上海市交通委給“滴滴快的”頒發(fā)了中國(guó)第一張專車平臺(tái)資質(zhì)許可——網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可,網(wǎng)約車合法化在上海率先破冰。兩天后,即10月10日,國(guó)家交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》,進(jìn)行為期一個(gè)月的公開征求意見。
在一個(gè)月的時(shí)間里,國(guó)家交通運(yùn)輸部通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道搜集到各種意見6000多件。一個(gè)月內(nèi)共有100多場(chǎng)座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)舉行。國(guó)家交通運(yùn)輸部也召開了一個(gè)“深化出租汽車行業(yè)改革有關(guān)文件征求意見稿座談會(huì)”,邀請(qǐng)持正反兩派意見的專家出席。整個(gè)過(guò)程不僅在程序上體現(xiàn)了公共政策制定的開放,而且從結(jié)果來(lái)看,也的確吸收了各方面的意見和建議。因?yàn)閺恼髑笠庖姼鍋?lái)看,雖然也支持網(wǎng)約車合法化,但對(duì)網(wǎng)約車的管理,更多地體現(xiàn)了以管為本的特點(diǎn),比如規(guī)定私家車不得接入網(wǎng)約車,而最后通過(guò)的辦法則規(guī)定,獲得網(wǎng)約車營(yíng)運(yùn)證就可以合法接入網(wǎng)約租車服務(wù)。
再如,征求意見稿的規(guī)定在政府管理上延續(xù)了行政條塊分割的管理特點(diǎn),線上服務(wù)雖然是沒有地域限制的,但網(wǎng)約線上服務(wù)的政府管理和網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)有嚴(yán)格的屬地限制,這樣全國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)就因?yàn)楣芾砩系臈l塊分割而被嚴(yán)格地割裂開來(lái),而且網(wǎng)約服務(wù)平臺(tái)必須一個(gè)一個(gè)地在全國(guó)各地注冊(cè),導(dǎo)致公司管理和運(yùn)營(yíng)成本大幅度上升。而暫行辦法規(guī)定,網(wǎng)約車平臺(tái)不要求自有車輛,不搞屬地限制,線上服務(wù)能力由注冊(cè)地省級(jí)相關(guān)部門一次認(rèn)定、全國(guó)有效,這顯然是認(rèn)可了全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一性,而且也確保了政府管理的一體性,而不再延續(xù)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的條塊分割、高度碎片化的政府治理模式。
正是公共政策制定過(guò)程的開放性,以及國(guó)家交通運(yùn)輸部在決策過(guò)程中廣泛聽取意見,使得2016年7月28日發(fā)布的管理辦法終于讓網(wǎng)約車合法化了,盡管目前出臺(tái)的辦法還是暫行辦法,其中還有很多需要改善的地方。管理辦法的出臺(tái),不僅在國(guó)內(nèi)解決了近些年來(lái)出租車領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)+市場(chǎng)化”改革所面領(lǐng)的多方面實(shí)際問題,而且也使得中國(guó)的出租車改革在國(guó)際上處于領(lǐng)先位置。當(dāng)然更重要的是,中國(guó)政府的治理之道也因此在出租車領(lǐng)域有了重大進(jìn)展。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授)
【參考文獻(xiàn)】
①《網(wǎng)約車合法化,中國(guó)何以成全球首例?》,鳳凰網(wǎng),2016年7月29日。
責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊
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