【摘要】十八屆三中全會(huì)釋放出清晰的改革信號(hào)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了“五位一體”全面改革時(shí)期，全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系和治理能力”的概念也充分說明了中國(guó)共產(chǎn)黨具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和敏銳的危機(jī)意識(shí)。中國(guó)已成長(zhǎng)為全球關(guān)鍵性大國(guó)，中央與地方關(guān)系更是中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中極其重要的一環(huán)。正確處理好中央與地方關(guān)系，有助于在“四個(gè)全面”的總體布局下營(yíng)造和諧的政治生態(tài)環(huán)境，更是中國(guó)共產(chǎn)黨調(diào)適治理方式、完善治理體系、提高治理水平的重要體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理　中央與地方關(guān)系　從嚴(yán)治黨

【中圖分類號(hào)】D251　　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中央與地方關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力框架體系之一，在中國(guó)共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政環(huán)境下，科學(xué)地認(rèn)識(shí)和總結(jié)中央與地方關(guān)系模式，依照十八屆三中全會(huì)精神，對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行科學(xué)審慎的完善優(yōu)化，這對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與政治體制改革大有裨益。從政治學(xué)理論視角出發(fā)，中央與地方關(guān)系不僅包括中央政府與省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，同時(shí)也應(yīng)包括政黨、企業(yè)、公民社會(huì)組織等多種形態(tài)的社會(huì)組織。為簡(jiǎn)單起見，本文所論述的央地關(guān)系僅取狹義的定義，即中央政府與一般地方政府之間的關(guān)系。建國(guó)以來(lái)，這種關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程之中。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央與地方關(guān)系的演進(jìn)特點(diǎn)是收權(quán)與放權(quán)的往復(fù)循環(huán)；改革開放之后，以財(cái)稅體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)，中央與地方關(guān)系的調(diào)整取得了寶貴的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也顯現(xiàn)了諸多不足。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合我國(guó)特殊國(guó)情與實(shí)際現(xiàn)狀后對(duì)馬克思主義的新發(fā)展。在新的問題和新的任務(wù)面前，中國(guó)共產(chǎn)黨需要重新審視并思考中央與地方關(guān)系，這包括兩點(diǎn)：第一，如何從中央和地方整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益出發(fā)，合理調(diào)整和優(yōu)化中央與地方關(guān)系，是中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的一個(gè)重大課題。第二，如何深入把握現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律，建構(gòu)起中央與地方之間新的治理格局，建立一個(gè)高效的現(xiàn)代政府，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)際治理過程中需要思考和破解的時(shí)代課題。

中央與地方關(guān)系的內(nèi)容實(shí)質(zhì)和戰(zhàn)略意義

中央與地方關(guān)系的內(nèi)容實(shí)質(zhì)。中央與地方間的關(guān)系主要是由三方面關(guān)系構(gòu)成，即權(quán)力關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和行政關(guān)系，其核心是中央與地方間的行政關(guān)系，具體又分為中央與地方間的法律關(guān)系、制度關(guān)系、政策關(guān)系、人際關(guān)系和行政調(diào)控關(guān)系，以及中央與地方政府機(jī)構(gòu)和官員之間的聯(lián)結(jié)、互動(dòng)、相互依存和相互影響。不僅如此，中央與地方關(guān)系還呈現(xiàn)出諸多特點(diǎn)：首先，中央與地方關(guān)系是多方位、多維度的。中央與地方關(guān)系不僅涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)層面，還包括歷史與現(xiàn)實(shí)的呼應(yīng)，國(guó)內(nèi)與國(guó)外的比較等諸多方面；第二，中央與地方關(guān)系是持續(xù)靈活的動(dòng)態(tài)發(fā)展關(guān)系。中央與地方的關(guān)系的建構(gòu)與協(xié)調(diào)不是固定不變的，而是一種動(dòng)態(tài)上的協(xié)調(diào)和平衡，受到歷史、地理、經(jīng)濟(jì)、文化、習(xí)俗等眾多因素的影響；第三，中央與地方關(guān)系是“統(tǒng)一性”與“多樣性”相結(jié)合的。中央與地方的關(guān)系是相輔相成、共同促進(jìn)，即“統(tǒng)一性”和“多樣性”的有機(jī)結(jié)合。

在當(dāng)今社會(huì)關(guān)于中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)有多重理解和看法，主要包括：其一，中央與地方關(guān)系是一種利益關(guān)系，中央代表國(guó)家的整體利益和社會(huì)的普遍利益，地方代表國(guó)家的局部利益和地方的特殊利益，中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家利益和地方利益的博弈；其二，中央與地方之間是一種權(quán)力配置關(guān)系，核心問題就是集權(quán)和分權(quán)，中央與地方權(quán)力如何分配的關(guān)系；其三，中央與地方關(guān)系是權(quán)利義務(wù)的關(guān)系，主要是指中央與地方各自的行政主體在行使權(quán)力時(shí)依法享有的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。

全面把握中央與地方關(guān)系的戰(zhàn)略意義。中國(guó)的歷史遺產(chǎn)和文明傳統(tǒng)都要求中國(guó)擁有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府和活力四射的地方政府。中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立以來(lái)的六十多年里對(duì)中央與地方關(guān)系不斷進(jìn)行探索實(shí)踐，取得一定成就，但仍有諸多問題，例如“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的不平衡”、“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不平衡”、“區(qū)域之間的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡”等問題。這都反應(yīng)當(dāng)前中國(guó)發(fā)展所面臨的重大問題和深刻矛盾，這在不同程度上都與中央與地方關(guān)系緊密相聯(lián)。實(shí)踐證明，當(dāng)中央政府擁有較高權(quán)威，對(duì)地方政府擁有較高的領(lǐng)導(dǎo)能力時(shí)，政治秩序和治理成效是顯而易見的。中央政府居中協(xié)調(diào)，處于“總攬其成”的核心位置，地方政府各司其責(zé)，充分發(fā)揮積極性、能動(dòng)性，結(jié)合中央精神自主靈活地探討本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展途徑。

因此，黨的十八屆三中全會(huì)指出應(yīng)當(dāng)“正確處理中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系，正確對(duì)待中央和地方之間利益格局調(diào)整。”協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，將傳統(tǒng)中央與地方關(guān)系進(jìn)行超越和發(fā)展，讓國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化內(nèi)涵的全新解讀和重大創(chuàng)新。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)進(jìn)入到一個(gè)有利于中國(guó)和平發(fā)展的全新階段，中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家需要抓住有利于自身發(fā)展的一切機(jī)遇，中國(guó)共產(chǎn)黨需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步理順中央與地方關(guān)系，這事關(guān)中國(guó)能否順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、構(gòu)建一個(gè)全民認(rèn)同的國(guó)家治理體系。

正確處理中央地方關(guān)系應(yīng)遵循的規(guī)則

維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，相對(duì)于一般行政區(qū)域而言，中央與民族地區(qū)的關(guān)系更具特色，處理中央與民族地區(qū)關(guān)系必須始終服從國(guó)家的統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)這一最高價(jià)值。只有這樣才能達(dá)到降低社會(huì)的政治離心力，使各民族在社會(huì)主義條件下和統(tǒng)一的祖國(guó)大家庭內(nèi)繼續(xù)深化改革的目的。

第一，注重法治的作用。法治是中央與民族地區(qū)關(guān)系發(fā)展的有力保障，切實(shí)將中央與民族自治地方關(guān)系納入法治化軌道：一方面，民族自治地方的活動(dòng)必須遵守國(guó)家《憲法》和法律，統(tǒng)一受中央領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，依法明確中央政府和民族自治地方政府職權(quán)的層級(jí)結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系，在充分尊重少數(shù)民族自治權(quán)利和利益的同時(shí)，民族區(qū)域自治地區(qū)也要自覺接受中央的監(jiān)督，維護(hù)以中央為代表的整體利益。

第二，加強(qiáng)政治溝通。中國(guó)共產(chǎn)黨必須將各族人民團(tuán)結(jié)在建設(shè)社會(huì)主義旗幟之下，把中央與民族地區(qū)各種不同的構(gòu)成要素、互動(dòng)關(guān)系結(jié)合成一個(gè)整體，通過制度、組織、價(jià)值體系等連接紐帶，建立一種政治溝通機(jī)制使其既能表達(dá)民族地區(qū)的利益訴求又能完成國(guó)家意志的傳輸。   

港澳特別行政區(qū)。中國(guó)共產(chǎn)黨正確處理中央與港澳特別行政區(qū)之間的關(guān)系必須尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，尤其要尊重和遵守《憲法》和《基本法》。中央在最大限度保障特別行政區(qū)的自治權(quán)的同時(shí)，必須體現(xiàn)中央在國(guó)家主權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一等重大問題上的絕對(duì)權(quán)威，香港澳門地區(qū)應(yīng)積極響應(yīng)和配合事關(guān)國(guó)家發(fā)展的各項(xiàng)政策，繼續(xù)擴(kuò)大港澳的開放合作，為本地區(qū)贏得更多發(fā)展機(jī)遇和空間。

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位不變。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，新中國(guó)成立60多年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索中累積了相當(dāng)豐富的中央與地方關(guān)系處理的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并創(chuàng)造性的提出了正確處理中央與地方關(guān)系的一系列新思想、新觀點(diǎn)。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們只有緊密團(tuán)結(jié)在中國(guó)共產(chǎn)黨的周圍，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)才能抵御外國(guó)列強(qiáng)的入侵，化解各種國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)民族的獨(dú)立復(fù)興與富強(qiáng)。在當(dāng)前，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的多種形式，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要條件之一。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視域下，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須要始終堅(jiān)持，但領(lǐng)導(dǎo)方式需要不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行相應(yīng)性的改革，領(lǐng)導(dǎo)水平也要隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷提升。

國(guó)家結(jié)構(gòu)不變。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，無(wú)疑在新時(shí)期為中國(guó)共產(chǎn)黨在積極正確處理中央與地方關(guān)系指明了道路。然而有人認(rèn)為國(guó)家治理的概念來(lái)自西方，就簡(jiǎn)單認(rèn)為治理現(xiàn)代化就是西方化，需要照搬西方的國(guó)家治理模式。但事實(shí)并非如此：其一，我國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)是在傳承我國(guó)歷史文化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上漸進(jìn)的結(jié)果，是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下深刻認(rèn)識(shí)和自覺把握中國(guó)特色社會(huì)主義道路的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)的前提下構(gòu)建的，這一體制除了能使黨帶領(lǐng)國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治和文化建設(shè)，還能在國(guó)家面臨危難和重大突發(fā)性公共事件時(shí)展現(xiàn)出強(qiáng)有力的動(dòng)員能力、決策能力和執(zhí)行能力；其二，在全面深化改革中我國(guó)的政治改革不涉及基本政治框架的變動(dòng)，是一種以政府治理或政府管理體制為重點(diǎn)內(nèi)容的改革，是中國(guó)共產(chǎn)黨深刻認(rèn)識(shí)和自覺把握中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)與優(yōu)勢(shì)而提出的①。

在國(guó)家治理視域下科學(xué)處理中央與地方關(guān)系

樹立中央與地方各級(jí)政府科學(xué)執(zhí)政理念。執(zhí)政理念是各級(jí)政府的執(zhí)政靈魂和價(jià)值取向，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政體制的關(guān)鍵。首先，樹立服務(wù)型執(zhí)政理念。樹立服務(wù)型的執(zhí)政理念就是確立政府“人民公仆”的地位，中央與地方各級(jí)政府要做到有擔(dān)當(dāng)，與此同時(shí)還應(yīng)積極與民眾互動(dòng)，對(duì)于人民所提出來(lái)的意見和建議、訴求要及時(shí)回應(yīng)并采取相關(guān)行動(dòng)；第二，樹立高效型執(zhí)政理念。中央與地方政府是否高效運(yùn)作是判斷政府治理能力和效率的的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，中央和地方政府都應(yīng)將效率和效能，作為完善優(yōu)化執(zhí)政能力的重要抓手。充分依托優(yōu)越的社會(huì)主義制度，從制度機(jī)制上不斷提高；第三，樹立有限型政府理念。政府的職能往往取決于市場(chǎng)和社會(huì)的需求，在公共活動(dòng)的領(lǐng)域內(nèi)政府提供公共產(chǎn)品，制定公共政策，但在具體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中，政府不宜管的太細(xì)，只需提供良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、建立健全市場(chǎng)法規(guī)，達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的目的。