【摘要】“十三五”期間，北京人口調(diào)控必須堅(jiān)持系統(tǒng)調(diào)控和源頭調(diào)控的原則，制定出精準(zhǔn)有效的人口調(diào)控政策，分層次、分區(qū)域、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)首都人口合理疏散和有序流動(dòng)。

【關(guān)鍵詞】北京 人口 調(diào)控 政策 【中圖分類(lèi)號(hào)】C924.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

北京作為全國(guó)首都和超大城市，長(zhǎng)期以來(lái)一直面臨人口問(wèn)題的困擾。外來(lái)人口的急劇增長(zhǎng)和無(wú)序流動(dòng)，以及人口結(jié)構(gòu)和空間分布的不合理，使得北京的環(huán)境資源、社會(huì)秩序和管理、公共安全和服務(wù)都面臨難以承載的巨大壓力。為了合理引導(dǎo)

人口流動(dòng)，緩解特大城市環(huán)境和資源壓力，中共北京市委十一屆八次全會(huì)決議要求嚴(yán)格控制人口規(guī)模，提出了2300萬(wàn)的人口調(diào)控紅線。

值得注意的是，盡管北京市常住人口數(shù)量依然在增長(zhǎng)，但無(wú)論是從總量增速上還是從外來(lái)人口增量占比上，北京常住人口增量增速都呈“雙降”趨勢(shì)。實(shí)際上，這種“雙降”趨勢(shì)從2010年便已經(jīng)開(kāi)始。因此，實(shí)現(xiàn)2020年2300萬(wàn)以?xún)?nèi)的人口調(diào)控目標(biāo)意味著每年增量要控制在25萬(wàn)以?xún)?nèi)，雖然有一定壓力但并不難以實(shí)現(xiàn)。尤其需要指出的是，北京市已開(kāi)始進(jìn)入了老齡化社會(huì)，未來(lái)15年，隨著45-60歲人口進(jìn)入老年行列，北京老齡化程度和人口負(fù)擔(dān)將迅速提高，這同時(shí)也意味著勞動(dòng)力年齡段人口的急劇減少。目前北京市人口出生率雖然穩(wěn)中有升，但主要體現(xiàn)在10歲以下兒童數(shù)量有所增加。可見(jiàn)在未來(lái)15年以?xún)?nèi)，北京市仍需要適度吸納外來(lái)年輕勞動(dòng)力年齡段人口，以補(bǔ)充勞動(dòng)力需求，降低過(guò)度老齡化趨勢(shì)。因此，北京外來(lái)人口調(diào)控應(yīng)將調(diào)控重點(diǎn)放在質(zhì)量和結(jié)構(gòu)調(diào)控上。

傳統(tǒng)人口調(diào)控措施的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題

一些實(shí)地調(diào)研表明，旨在控制和減少外來(lái)人口數(shù)量，提高外來(lái)人口素質(zhì)的人口調(diào)控措施在取得一定成效的同時(shí)，帶來(lái)了諸多非預(yù)期后果，主要表現(xiàn)在：

第一，外來(lái)人口管控過(guò)程中部門(mén)分割所帶來(lái)的人口信息失真與人口信息采集和登記的落后。目前城市公共部門(mén)中涉及外來(lái)人口管理工作的主要有四個(gè)部門(mén)，即公安、勞動(dòng)、計(jì)生與教育，在這四個(gè)部門(mén)中，除了公安，其余三個(gè)部門(mén)都是只關(guān)注外來(lái)人口中的特定人群，部門(mén)的分割和數(shù)據(jù)的碎片化導(dǎo)致城市外來(lái)人口特征數(shù)據(jù)無(wú)法有效獲取。如何準(zhǔn)確采集外來(lái)人口信息，掌握外來(lái)人口結(jié)構(gòu)特征，從而為科學(xué)合理的城市人口政策出臺(tái)提供決策參考，成為特大城市人口調(diào)控工作中的重要難題。

第二，一刀切的管控措施可能導(dǎo)致外來(lái)人口“減量減質(zhì)”。究其原因，主要癥結(jié)在于，外來(lái)人口調(diào)控的基本思路是留住“高層次”的，減少“低層次”的，但在政策的制定和執(zhí)行時(shí)忽視了兩個(gè)基本問(wèn)題：一是忽視了外來(lái)人口的結(jié)構(gòu)和分布，使得人口調(diào)控政策精準(zhǔn)性大打折扣。現(xiàn)行人口調(diào)控的主要措施是加強(qiáng)社會(huì)治理，以城中村整治和拆違為例，越是接近市中心，地方政府政策執(zhí)行動(dòng)力越強(qiáng)，而越往中心區(qū)，外來(lái)人口整體素質(zhì)也越高。因此，各種針對(duì)外來(lái)人口的社會(huì)治理最終落到中上層外來(lái)人口身上，對(duì)最底層外來(lái)人口施加的影響較小。二是現(xiàn)行的人口調(diào)控政策采取一刀切式的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，使得政策的執(zhí)行效果大打折扣。在制定相關(guān)政策時(shí)，往往把標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高。以通過(guò)教育政策調(diào)控人口為例，提高外來(lái)子弟入學(xué)門(mén)檻本來(lái)是人口調(diào)控的強(qiáng)有力措施。按照政策預(yù)期，孩子有資格上學(xué)的外來(lái)民工家庭，各方面的條件和水平基本上會(huì)好于不符合條件的家庭，從這個(gè)意義上，對(duì)于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)是有積極作用的。但實(shí)際上政策門(mén)檻設(shè)置過(guò)高，真正有資格合法入學(xué)的孩子太少，因此政策執(zhí)行的區(qū)分度和精準(zhǔn)性很差。

如此一來(lái)，許多政策制定的初衷是減少外來(lái)人口中較低端的三分之一的人口，但對(duì)于這三分之一的人口，城市治理的許多政策措施實(shí)際上并沒(méi)有任何實(shí)效，而真正受這些治理政策影響的卻是外來(lái)人口中的中間階層。他們?cè)鞠Ｍ诔鞘欣铽@得比較有尊嚴(yán)的生活，而不斷抬高的政策要求和生活成本又讓他們倍感壓抑，因此選擇離開(kāi)的也往往是外來(lái)人口中的中間層?？傊韧耐鈦?lái)人口調(diào)控政策實(shí)際上陷入兩難困境：如果不嚴(yán)格推行，壓縮人口的效果不明顯；如果嚴(yán)格推行，可能出現(xiàn)外來(lái)人口總體素質(zhì)下降的不良后果。