養(yǎng)老金隱性債務(wù)是指舊的養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)收現(xiàn)付模式向目前已經(jīng)退休的職工，以及在新的統(tǒng)帳結(jié)合模式實施以前已經(jīng)參加舊的養(yǎng)老保險的職工所做的發(fā)放養(yǎng)老金的承諾。這種承諾并沒有一筆對應(yīng)的儲備基金，只是政府有責(zé)任和義務(wù)履行這種承諾，它不像政府發(fā)行的國債那樣是一種顯性的負(fù)債而是隱性的。隱性養(yǎng)老金負(fù)債的數(shù)量等于政府未來應(yīng)當(dāng)支付給已退休的職工和一部分在職職工養(yǎng)老金的現(xiàn)值。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，根據(jù)馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中提出的“六大扣除”理論，我國國民收入在分配給個人以前，社會要進(jìn)行六項扣除，其中有一項是“為喪失勞動能力的人設(shè)立的基金”。我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府從職工工資中扣除的這部分并沒有形成職工未來的養(yǎng)老保險基金，而是形成了國家的集中純收入，由政府通過財政支出即國家的投資凝結(jié)在國有資產(chǎn)中。這就導(dǎo)致“老人”（新制度建立之前就已經(jīng)退休的職工）的帳戶無資金積累，“中人”（新制度建立之前已經(jīng)參加工作但未退休的職工）個人帳戶資金積累不足?，F(xiàn)在這些職工退休后，由于沒有或只有很少的養(yǎng)老金積累，而政府許諾提供給他們的養(yǎng)老金又必須兌現(xiàn)，這樣職工養(yǎng)老保險的權(quán)益就表現(xiàn)為舊體制對老職工養(yǎng)老保險的債務(wù)。根據(jù)政府和職工達(dá)成的隱性契約，這個債務(wù)應(yīng)由政府來承擔(dān)。

債務(wù)規(guī)模有多大？目前我國還沒有相關(guān)養(yǎng)老隱性債務(wù)的官方測算，也沒有中長期養(yǎng)老金支付能力的預(yù)測制度。據(jù)中國社科院世界社會保障中心主任、中國社科院研究生院教授鄭秉文表示：中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)的規(guī)模肯定大于20萬億。另據(jù)國務(wù)院體改辦最新測算，目前中國的隱性養(yǎng)老金債務(wù)逾7萬億元人民幣，相當(dāng)于8500億美元，占我國去年GDP的80%以上。無論這些測算是否精準(zhǔn)，都說明債務(wù)數(shù)字巨大。針對如此大規(guī)模的養(yǎng)老金隱性債務(wù)，我們要冷靜分析，客觀對待。特別是各級審計部門內(nèi)部應(yīng)搞一次“摸底”，對養(yǎng)老隱性債務(wù)規(guī)模做到心里有數(shù)。

從我國養(yǎng)老保險基金運(yùn)行的實際情況來看，由于轉(zhuǎn)軌后政府對社會統(tǒng)籌和個人帳戶的資金實行混帳管理，所以當(dāng)社會統(tǒng)籌繳費(fèi)不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金時，政府則直接挪用個人帳戶基金，致使以按新體制繳費(fèi)的在職職工的個人帳戶由實帳變?yōu)榭諑ぁ?/p>

近年來，關(guān)于養(yǎng)老金“空賬”的問題備受業(yè)界關(guān)注。根據(jù)中國社會科學(xué)院世界社保研究中心編寫的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，2011年年底個人賬戶空賬的規(guī)模已達(dá)到了2.22萬億元。有專家表示，這2.22萬億元還只是保守估計，勞動和社會保障部前部長鄭斯林早在2004年就已給出過2.5萬億元的數(shù)字。另外據(jù)人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心黨委書記皮德海介紹，截至2013年年底，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為8.19億人，覆蓋率為79.7%，目前我國的養(yǎng)老保險計劃是世界上覆蓋人數(shù)最多、最大的養(yǎng)老保險計劃。如果按省來計算，2013年有19個省的養(yǎng)老保險基金收不抵支，收支缺口合計達(dá)到1702億元。

全國算賬沒有缺口，分省算賬有缺口，而目前我國養(yǎng)老保險還沒有達(dá)到國家統(tǒng)籌層次，所以養(yǎng)老保險基金難以在省與省之間調(diào)劑。中國社會科學(xué)院研究生院博士魏吉漳從精算角度對養(yǎng)老保險的財務(wù)作了評估研究，測算得出統(tǒng)籌賬戶應(yīng)計負(fù)債為83萬億。他認(rèn)為，對社會統(tǒng)籌賬戶而言，高達(dá)83萬億的隱性債務(wù)，將在未來的現(xiàn)金收支中逐漸顯現(xiàn)在未來的財務(wù)缺口上。龐大的債務(wù)和基金缺口，會嚴(yán)重影響?zhàn)B老保險制度的改革和持續(xù)發(fā)展，所以償還舊體制遺留下來的隱性債務(wù)已刻不容緩。在精確計算出了養(yǎng)老保險隱性債務(wù)之后，接下來的關(guān)鍵是政府拿什么還，以什么方式還，這是值得研究和探討的。

養(yǎng)老保險債務(wù)的償還方式及評析

從國際經(jīng)驗看，償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)有兩種思路和方法：一是轉(zhuǎn)制成本由保留部分現(xiàn)收現(xiàn)付繳費(fèi)和財政出資等辦法解決。即通過提高企業(yè)和年輕職工的繳費(fèi)率，使他們的繳費(fèi)額既能滿足支付“老人”和“中人”養(yǎng)老金的需要，又能夠為自己留有充足的養(yǎng)老儲備基金。二是轉(zhuǎn)制成本完全由國家財政負(fù)擔(dān)，即由政府通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入、債務(wù)收入、稅收收入等渠道籌集資金償還所欠的隱性債務(wù)，而年輕職工只負(fù)責(zé)向自己的個人帳戶繳費(fèi)，建立個人的養(yǎng)老儲備基金。結(jié)合我國的實際情況，一方面養(yǎng)老保險隱隱性債務(wù)規(guī)模巨大，另一方面目前我國企業(yè)和個人各項社會保險繳費(fèi)的比例已經(jīng)很高，再用提高繳費(fèi)率籌資還債的空間不大。學(xué)者們趨于認(rèn)為償還我國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)責(zé)任主要應(yīng)由政府來承擔(dān)。根據(jù)這一思路提出的我國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的償還方式主要有：出售或劃撥國有資產(chǎn)、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，發(fā)放養(yǎng)老債券、延遲退休年齡等。

出售或劃撥部分國有資產(chǎn)來償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。這個辦法是20世紀(jì)90年代初期由國內(nèi)部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的，之后一直未能付諸實踐。2001年國務(wù)院決定以減持國有股的10%和中央財政特別撥款的融資來補(bǔ)償養(yǎng)老金隱性債務(wù)，同時成立全國社會保障理事會來掌管和經(jīng)營這部分資產(chǎn)。此決定一提出，便遭到了投資者的激烈反對，最后政府無奈緊急叫停，這樣全國社會保障基金理事會資金來源就中斷了。2002年十六大以后，國有資產(chǎn)管理體制改革開始啟動，如何“劃資還債”的問題也未得到解決。黨的十八屆三中全會再次提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金。”

出售或劃撥部分國有資產(chǎn)來償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)，有理論依據(jù)也合情合理，但具體操作錯綜復(fù)雜，難度較大。比如出售部分國有資產(chǎn)來償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)在操作上遇到的首要問題是目前一些國有企業(yè)效益不好。2014年7月17日財政部公布的2014年上半年全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況顯示，納入月報統(tǒng)計范圍的全國國有及國有控股企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)同比增長，但近三分之一的中央管理企業(yè)和近一半省份的地方國有企業(yè)利潤總額負(fù)增長或虧損。效益好的電信、電力、石油、石化、金融等行業(yè)又是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，是屬于需要國家保持控制力的領(lǐng)域。所以在出售國有資產(chǎn)過程中，就會面臨能賣的賣不掉，能賣掉的不能賣的兩難境地。2009年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國將上市公司中的國有股劃轉(zhuǎn)社?；饡?，而黨的十八屆三中全會后，國資委強(qiáng)調(diào)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是深化國有企業(yè)改革的“重頭戲”，大部分國企將通過股權(quán)多元化改革，逐步發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。截至2013年年底，中央企業(yè)及其子企業(yè)控股的上市公司總共是378家，上市公司中非國有股權(quán)的比例已經(jīng)超過53%。地方國有企業(yè)控股的上市公司681戶，上市公司非國有股權(quán)的比例已經(jīng)超過60%①。這說明可出售的國有股權(quán)的比例在降低，原訂10%的劃撥比例太低，應(yīng)提高比例。劃撥部分國有資產(chǎn)來償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)在操作上遇到的問題更多。

一是劃撥的方式，如果以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式劃撥給全國社會保障基金理事會，社保理事會必然要聘請外部的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來托管股權(quán)。這樣全國社會保障基金理事會就只能作為一個養(yǎng)老金現(xiàn)金流的出納機(jī)構(gòu)而存在，權(quán)力被架空了。如果以債權(quán)形式劃撥國有資產(chǎn)，社保基金理事會則要以此擔(dān)負(fù)養(yǎng)老金隱性債務(wù)的負(fù)債同時還必須把債權(quán)變現(xiàn)。將債券變現(xiàn)則需要以與此債權(quán)相關(guān)的資產(chǎn)為抵押發(fā)行債券，所以，這種劃撥方式最終的問題是全國社會保障基金理事會如何回購和兌付這些債券。

二是劃撥后的運(yùn)行方式，在股權(quán)劃撥的方式下資產(chǎn)就證券化 ，這會帶來收益的不確定性，雖然社會保障類基金不是絕對追求投資回報最大化，通常只是要求一個穩(wěn)定的長期投資回報率，但相對我國社?；鸬凝嫶笮枨?，保持一個較高較穩(wěn)定的收益率最好。債權(quán)劃撥后債券的回購和兌現(xiàn)也離不開資本市場。雖然債券的回購或兌付并非是唯一的手段，債轉(zhuǎn)股也成為一種選擇，但同樣存在風(fēng)險和收益的不確定性。

調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)清償養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。財政支出結(jié)構(gòu)即各項支出占財政支出總額的比重，該比重體現(xiàn)了國家對各項社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的重視程度和投入力度。政府收支的一項重要構(gòu)成就是基本養(yǎng)老保險收支，應(yīng)該說政府財政對清償養(yǎng)老保險隱性債務(wù)責(zé)無旁貸。

世界經(jīng)驗表明：幾乎所有建立社會保障制度的國家都離不開政府財政定期或不定期的補(bǔ)助，以彌補(bǔ)社會保險收入的不足。近年來，我國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題日益突出，客觀上要求我國政府財政加快建立養(yǎng)老保險補(bǔ)助制度，并逐漸提高養(yǎng)老保險補(bǔ)助支出占財政支出的比重即調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。據(jù)有關(guān)專家初步測算，如果我國政府連續(xù)20至25年每年從財政支出中拿出5%的資金補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金，就能基本解決隱性債務(wù)的補(bǔ)償問題。通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)提高養(yǎng)老保險補(bǔ)助支出是償還養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的最簡便的辦法，也是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。實際上我國也這么做了。但筆者認(rèn)為力度還有待于加強(qiáng)。我國每年從財政支出中拿出多少補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金呢？以2013年為例，2013年我國財政收入為129143億元，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金財政補(bǔ)貼為2669億元，居民社會養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼為1414億元②，由此算出2013年各級政府從財政支出中拿出大約3.16%的資金，如果按5%計算，政府應(yīng)給予的財政補(bǔ)貼為6457億元，差額為2374億元。這個差額恰恰說明調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)有空間。隨著國家對改善民生的不斷重視，國家財力的不斷增強(qiáng)，提高財政支出比重解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)應(yīng)該不成問題。

發(fā)行（發(fā)放）債券償還社會養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。將隱性債務(wù)顯性化逐步償還。確定統(tǒng)一的舊制度終止時間點(diǎn)，依此一次清算每個舊體制下參保人（包括“老人”和“中人”）所應(yīng)積累的養(yǎng)老金數(shù)額。然后政府發(fā)行并發(fā)放“認(rèn)可債券”，每位舊體制下的參保人都可得到數(shù)額、限期和利率明確的政府認(rèn)可債券，在他們退休養(yǎng)老時上交社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)辦理兌付獲取養(yǎng)老金。

“認(rèn)可債券”的數(shù)額可采取全國統(tǒng)一的計算方法，精算確定，利率可參照同期國債利率或至少不低于同期國債利率。政府發(fā)行“認(rèn)可債券”兌現(xiàn)了政府對職工的養(yǎng)老承諾，明晰了隱性債務(wù)的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，減輕了財政負(fù)擔(dān)，同時也促進(jìn)了養(yǎng)老保險金社會化發(fā)放和管理。的確，政府用這種辦法可以讓一些人的個人帳戶從“空帳”變?yōu)?ldquo;實帳”，但問題是政府發(fā)債是要償還的。政府償債的資金來源是稅收，政府現(xiàn)在把這種“認(rèn)可債券”交給擁有“空帳”的職工，一、二十年或更長的時期以后就要將這些債券兌現(xiàn)，兌現(xiàn)這些債券的錢從何而來？理論上講只能是向后代征稅，這必然會加重后代的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而且這種辦法使政府在減少隱性債務(wù)的同時卻增加了顯性債務(wù)。顯性負(fù)債還要考慮利息因素，這樣政府的財政負(fù)擔(dān)會更大。我國目前顯性債務(wù)—國債的發(fā)行規(guī)模保持穩(wěn)定，2011年至2013年的國債發(fā)行規(guī)模保持在1.5萬億元左右。2012年、2013年我國國債余額占GDP 的比重分別為14.9%、15.3%，離20%的國際警戒線已經(jīng)不遠(yuǎn)。所以對通過發(fā)行債務(wù)來償還養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)，我們必須抱有清醒和謹(jǐn)慎的態(tài)度，時刻注意防范財政風(fēng)險，不能以為發(fā)債是個無底洞，想發(fā)多少就發(fā)多少。