發(fā)展多元化農(nóng)村公共物品供給機(jī)制

有效解決農(nóng)村公共物品供給中的困境，需要從增加資金投入、理順需求表達(dá)與決策機(jī)制、理清政府權(quán)責(zé)等方面進(jìn)行改進(jìn)，而改變傳統(tǒng)的完全依靠政府提供公共物品的單中心體制，建構(gòu)政府、市場和非盈利組織相互補(bǔ)充與合作的多元化供給機(jī)制將是突破困境的路徑。

明確政府的主體地位。在農(nóng)村的公共物品供給上，多中心體制不是讓渡政府的責(zé)任，相反，因?yàn)楣参锲返姆歉偁幮院头桥潘?，必須首先明確政府的主體供給地位。為了持續(xù)、有效地供給公共物品，政府應(yīng)該按照公共物品的受益范圍，界定和劃分各級政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任，做到合理分工，統(tǒng)籌安排。

具體來說，純公共物品及受益范圍遍及全國的農(nóng)村公共物品應(yīng)由中央政府提供，如安全保障等；而區(qū)域性受益特征的地區(qū)性公共物品應(yīng)由相對應(yīng)的省、市、縣級地方政府提供，如地方道路建設(shè)、水利設(shè)施等應(yīng)由地方政府擔(dān)負(fù)供給責(zé)任；鄉(xiāng)村水渠、農(nóng)田灌溉、村內(nèi)道路等應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府供給為主，由上級政府給予財(cái)政支持。對于基層政府的資金缺乏問題，上級政府應(yīng)全面考慮和適度平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，爭取做到“一級財(cái)權(quán)，一級事權(quán)”，并加大針對性的轉(zhuǎn)移支付力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共物品提供資金保障。

引入市場機(jī)制。對于準(zhǔn)公共物品的供給可以嘗試引入市場手段。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，按照“誰投資，誰受益”的原則，積極引入企業(yè)和個(gè)人，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共物品供給。具體說來，可以通過引進(jìn)企業(yè)、個(gè)人直接投資，然后政府購買，或者以企業(yè)、個(gè)人投資加政府補(bǔ)貼或者政策優(yōu)惠的方式進(jìn)行。引入市場機(jī)制這種供給方式適合產(chǎn)權(quán)明晰、能開展市場化運(yùn)作和建立排他性收費(fèi)的公共物品，比如小型水利設(shè)施、農(nóng)用固定資產(chǎn)、農(nóng)村客車站、農(nóng)村職業(yè)教育等方面。市場機(jī)制的引入，有助于拓寬資金來源，貼近農(nóng)民需求、保證質(zhì)量、約束成本，優(yōu)化資源利用，彌補(bǔ)公共物品政府供給的弊端。

引導(dǎo)第三部門發(fā)展。第三部門是指由農(nóng)民自發(fā)組織、自愿參與的，不以盈利為目的，為農(nóng)村公益或共益提供物品或服務(wù)的各類型農(nóng)村合作組織。農(nóng)村合作組織作為政府和市場的補(bǔ)充，適宜提供“政府統(tǒng)不了，市場解決不了，單家獨(dú)戶辦不了”的農(nóng)村公共物品，如鄉(xiāng)村文化娛樂設(shè)施，公共廁所等。由于這類物品受益群體相對固定，外溢較小屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇，對于這類產(chǎn)品，政府無力無暇顧及，而因其外部性會(huì)造成個(gè)人提供的效率損失，所以理想的方式是將農(nóng)民組織起來，合作供給，將外部性內(nèi)在化，提高供給的效率。

第三部門參與農(nóng)村公共物品供給，具有獨(dú)特的優(yōu)勢。第一，農(nóng)民合作組織來自基層農(nóng)民，能夠獲得農(nóng)民的真實(shí)意愿和訴求，形成自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，保障農(nóng)民在公共物品供給中的話語權(quán)。第二，農(nóng)村合作組織以各類型的行會(huì)、協(xié)會(huì)、村民自治小組、合作社等形式存在，如西瓜協(xié)會(huì)，農(nóng)機(jī)小組等，其組織形式靈活多樣，每個(gè)組織具有特定活動(dòng)宗旨和目標(biāo)，在各自領(lǐng)域中具有專門化的特征，服務(wù)將更具效率。第三，農(nóng)業(yè)合作組織能夠架起農(nóng)民與政府、市場間的橋梁。一方面農(nóng)合組織可以把農(nóng)民需求意愿反映給政府部門和市場投資主體，促進(jìn)二者更有效的提供公共物品；同時(shí)，政府和市場也可以借助農(nóng)民合作組織實(shí)施各類支農(nóng)計(jì)劃和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

多元化公共物品供給體系中的政府職責(zé)

在農(nóng)村公共物品供給過程中，政府不僅要承擔(dān)供給責(zé)任，還要承擔(dān)規(guī)范、引導(dǎo)和支持其他供給主體的職責(zé)③。這就要求政府需要通過健全法律制度、加強(qiáng)管理監(jiān)督等，促進(jìn)我國農(nóng)村公共物品供給更加合理化、規(guī)范化、科學(xué)化。

建立、健全相應(yīng)的法律法規(guī)。農(nóng)村公共物品市場需要相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，各級政府和企業(yè)、個(gè)人及合作組織需要在法律允許的范圍內(nèi)行為，明確責(zé)任，推動(dòng)問責(zé)制，做到對“不作為”、“亂作為”等行為的處罰有法可依。

建立公共物品供給準(zhǔn)入制度。多元化供給機(jī)制并不意味著任何社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)都能不受制約的參與，這就需要政府制定一套公正、規(guī)范的準(zhǔn)入制度，并對各類組織的資質(zhì)進(jìn)行審核管理，以確保公共物品的供給主體具有較強(qiáng)的供給能力和明確的權(quán)責(zé)地位。

明晰產(chǎn)權(quán)。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)④，只有產(chǎn)權(quán)明確，才能以市場化手段解決公共物品供給問題。在多元供給的格局下，明晰公共物品的產(chǎn)權(quán)歸屬，可以充分發(fā)揮不同主體的主動(dòng)性，進(jìn)而達(dá)到公共資源配置的有效性。政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的權(quán)威組織部門，理應(yīng)在產(chǎn)權(quán)制度的制定方面發(fā)揮獨(dú)特的作用。

進(jìn)行價(jià)格和利潤管制。市場供給者的本性是追求利潤最大化的，所以當(dāng)市場主體供給公共物品時(shí)，有可能憑借壟斷力量，使價(jià)格和利潤偏出合理水平，這種情況下，政府必須采取有效手段對供給者進(jìn)行價(jià)格和利潤管制，既保證供給者的合理利益，也保證農(nóng)民享受公共物品的權(quán)益。

加強(qiáng)監(jiān)督和評估機(jī)制。為保證農(nóng)民的根本利益，應(yīng)該對公共物品項(xiàng)目的確立、資金管理、后期養(yǎng)護(hù)等引入社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)公共物品供給過程中的透明度，通過建立農(nóng)民滿意度評估機(jī)制，促進(jìn)各類供給主體積極履行各自職能，確保農(nóng)村公共物品供給狀況的改善。

（作者單位：齊魯工業(yè)大學(xué)金融學(xué)院）

【注釋】

①宋敏：“論多中心理論視角下我國農(nóng)村公共物品供給體制”，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2006年第8期。

②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，經(jīng)筆者計(jì)算。

③張政權(quán)，再娜甫·尼合買提：“農(nóng)村公共物品多中心供給模式下的政府職能分析”，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》，2013年第3期。

④［美］R·科斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海人民出版社，1994年，第88頁。

責(zé)編/張祺用（實(shí)習(xí)）