【摘要】文章考察了美國、印度、巴西等國的農村基本公共服務制度設計與實踐。美國在實現(xiàn)了工業(yè)化之后，農村基本公共服務主要體現(xiàn)在生產服務領域，而印度、巴西除生產服務外，還需要提供生活服務。雖然這些國家農村公共服務職能、制度有一定的差異，但在依法服務、城鄉(xiāng)一體化、政府投資、社會組織承擔服務職能等方面還有一定規(guī)律可循，值得中國借鑒。

【關鍵詞】農村基本公共服務　依法服務　城鄉(xiāng)一體化　生產性公共產品

農村基本公共服務是政府的重要職能，其不同于城市公共服務，其服務對象是農村、農民及農業(yè)，主要是為滿足農村社會發(fā)展、農業(yè)生產及農民生活需求而提供的各種服務的總稱。具體內容包括農村教育發(fā)展、農民公共衛(wèi)生服務、農村醫(yī)療及社會保障服務、農業(yè)生產及農村公共設施服務等方面。

農村基本公共服務的質量關系到農業(yè)、農村及農民的發(fā)展以及社會的文明與進步。服務層次的高低有賴于社會經濟的發(fā)展與政府職能的定位。目前，世界發(fā)達國家及部分發(fā)展中國家都已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的無差異化，即均等化。當然，我國目前還存在巨大的城鄉(xiāng)差別，農村的公共服務的范圍、層次、質量還與發(fā)達國家及部分發(fā)展中國家有較大差距?；趯γ绹?、印度和巴西農村基本公共服務實踐的研究，筆者試圖分析這些國家在農村基本公共服務中的經驗，以期為我國農村基本公共服務提供制度上的參考與借鑒。

農村基本公共服務制度安排的國際經驗

美國是當今世界最為發(fā)達的國家之一，早在20世紀60年代就已基本實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)在已發(fā)展到農業(yè)電子化階段，現(xiàn)代化程度極高。2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國農業(yè)在整個美國國民生產總值中僅占14%，農業(yè)的就業(yè)人口僅占總人口的3%左右。從數(shù)據(jù)上看，似乎美國農業(yè)的地位較低，但實際上并不然，美國一向有“重農主義”，農業(yè)的基礎性地位在美國極為現(xiàn)代化的今天依然沒有被削弱。美國政府和社會組織在農業(yè)、農村發(fā)展中依然提供了完善的基本公共服務，正是由于在農業(yè)生產中完善而細致的公共服務，才使得美國農業(yè)現(xiàn)代化水平不斷上升?？傮w而言，美國目前在農村基本公共服務主要是集中在農業(yè)生產、農村發(fā)展等領域，體現(xiàn)如下：

一是農業(yè)基礎設施建設服務。聯(lián)邦政府通過積極的財政政策來加強美國的農業(yè)基礎設施建設。從美國建國起到二戰(zhàn)之前，在聯(lián)邦政府的財政預算中，農業(yè)投資一直占重要地位，每年聯(lián)邦財政對農業(yè)的投資約為10億美元，到20世紀50年代，增至50億美元，到70年代已增至約150億美元，1985～1989年間年均約200億美元，到2000年，每年財政對農業(yè)的投資達400億美元，2012年已增至約800億美元，如果加上各州及地方政府的財政投入，整個農業(yè)投資僅次于國防開支。在國家財政對農業(yè)的投資中，農業(yè)基礎設施占很大的比重，約占農業(yè)總投資的一半。

二是農業(yè)發(fā)展融資服務。美國的農業(yè)政策性信貸制度異常發(fā)達，農業(yè)政策性的信貸體系包括農場信貸系統(tǒng)、聯(lián)邦政府擔保信貸系統(tǒng)、聯(lián)邦政府直接信貸系統(tǒng)及農業(yè)出口信貸系統(tǒng)等方面，其中最為核心的是農場信貸系統(tǒng)。該信貸體系建立于1933年，依據(jù)的是1933年聯(lián)邦頒布的《農業(yè)法》，該系統(tǒng)由12家聯(lián)邦土地銀行及地方土地銀行、12家聯(lián)邦中間信貸銀行、12家生產信貸銀行、13家合作信貸銀行及其組成的銀行協(xié)會組成。①根據(jù)《農業(yè)法》規(guī)定，美國農場信貸體系具有法律授權的政策性融資功能，主要是為農場主進行農業(yè)基礎設施建設提供中、長期貸款，可以由不同的銀行來提供貸款。12家聯(lián)邦土地銀行及地方土地銀行可以向農場主提供長達45年的長期不動產抵押貸款；12家聯(lián)邦中間信貸銀行，可以提供年利率為7.5%的中、短期貸款，無需抵押，但是對于購買大型農業(yè)機械設備及進行土壤品質改良的貸款，可以延長5年的還款年限，并適當降低利率；13家合作信貸銀行，其放貸對象是全國各種專業(yè)性的農業(yè)合作社，不對農場主本人發(fā)放。完善的政策性信貸體系為農場主改善農業(yè)生產基礎設施提供了良好的資金支持，貸款利率較低，通常是工業(yè)信貸的1/3，在某些時候甚至低于同期的存款利率。

三是農村公共產品主要由社會組織提供。美國農業(yè)合作社類型多樣，規(guī)模龐大。美國的農業(yè)合作社類型多樣化，主要是營銷及流通領域，可以分為供銷、信貸及服務合作社等，每種合作社的功能都是單一的，不具有綜合性。在這三種類型中，供銷合作社是最重要的，也是最具實力的。供銷合作社有可以分為三種形式：有供應合作社專門提供農業(yè)物資采購、有銷售合作社專門負責農產品的銷售和有供銷服務合作社專門提供農產品供銷社會化服務。②早在20世紀30年代，美國的農業(yè)合作社就出現(xiàn)了大規(guī)模的兼并及聯(lián)合，導致合作社規(guī)模龐大，截至2012年底，美國的農業(yè)合作社總資產達470億美元，銷售額達1200億美元，這是其他國家所不能及的。

此外，美國還有發(fā)達的農業(yè)法律體系，提高了農村公共產品供給的效率。美國的農業(yè)立法非常多，包括聯(lián)邦及各州的各種農業(yè)法案加起來有300余部，核心是1933年制定的《農業(yè)法》，截至2012年，該法經過了10次修訂，在不同的歷史階段為農村基本公共服務提供法律上的依據(jù)。從20世紀80年代以來，美國在社會公共產品服務上不斷放權，以市場化、分權化為主導，形成了市場化的農村基本公共服務體系，很多服務是由社會組織提供的，將外包型服務作為一種主要的基本公共服務形式。由此可見，國家、市場、社會三位一體式的農村基本公共服務在美國已運轉良好，大大促進了美國農業(yè)、農業(yè)及社會發(fā)展，這在發(fā)達國家中比較典型。

印度的社會結構同我國非常相似，也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結構，農村經濟發(fā)展遠遠落后于城市，農村人口占大多數(shù)。直到20世紀70年代中后期，印度政府才意識到發(fā)展農業(yè)的重要性，開始實施農業(yè)產業(yè)政策，推行所謂的“綠色革命”工程，國家發(fā)展戰(zhàn)略由工業(yè)開始向農業(yè)傾斜，在實行“綠色革命”工程中，國家加大對農業(yè)的投資力度，尤其是著重農業(yè)基礎設施建設，改變農業(yè)落后的面貌，改善農業(yè)生產條件，到20世紀末期，印度農業(yè)基礎設施建設取得了巨大成績，糧食對國際市場的依賴大大降低。除了在基礎設施建設中的服務之外，印度農村的公共服務還體現(xiàn)在醫(yī)療服務、義務教育服務等領域。

一是農業(yè)基礎設施建設服務。印度的農業(yè)基礎設施建設投資是由聯(lián)邦政府提出發(fā)展戰(zhàn)略方案，并制定相關的計劃及法律規(guī)范，具體資金的投入和組織實施則是邦政府負責和管理，邦級政府在農業(yè)投資中占據(jù)主導地位，農業(yè)基礎設施項目的申請則是從村級開始，制定農業(yè)基礎設施的計劃、方案及所需資金數(shù)額，然后報到邦政府，邦政府負責向社會招標并提供建設資金，鼓勵中標單位多使用農村勞動力，但需支付一定的報酬。邦級財政對農業(yè)基礎設施的投入主要集中在水利設施的建設上，如加強水庫堤壩，池塘蓄水功能強化，修建水渠，購買抽水設備等，到2000年，印度農田的有效灌溉面積已占全部農田的一半以上，到2012年占80%以上。此外，政府還投資農業(yè)倉儲設備建設，建立糧食儲備庫，改善倉庫管理；建設農村電網，修建農村公路，改善交通運輸條件；加大購置農業(yè)機械的補貼力度，提高農業(yè)的機械化水平。近年來，印度還不斷加大農業(yè)基礎設施的投資，有效緩解了農業(yè)基礎設施的資金短缺現(xiàn)象，大大改善了農業(yè)生產條件。

二是農村醫(yī)療與義務教育服務。印度作為一個發(fā)展中國家，雖然城鄉(xiāng)二元結構也很明顯，但其醫(yī)療服務城鄉(xiāng)一體化是發(fā)展中國家最早實現(xiàn)的，占總人口80%的印度農民能夠享受與城鎮(zhèn)居民一樣的國家免費醫(yī)療服務。免費醫(yī)療服務覆蓋了全國各邦，形成了具有鮮明特色的保健站、初級保健中心與社區(qū)保健中心三級醫(yī)療保健網絡。

印度聯(lián)邦政府非常重視科教的發(fā)展，印度的義務教育早在1970年代就已基本實，義務教育是完全免費的，甚至連書本費也是由各級政府提供。但是一直以來由于宗教等原因，農村女童的入學率并不高。直到進入2003年后，印度政府實施了“女性素質提升計劃”，由印度婦女社會聯(lián)合會負責實施，將農村女童入學與印度小額貸款掛鉤，大大提高了印度農村地區(qū)女童的入學率。

巴西農村基本公共服務始于20世紀70年代中后期，這一時期，巴西基本實現(xiàn)了工業(yè)化，政府加大了對農村基本公共服務的投入。巴西政府在農村公共服務主要體現(xiàn)在農村公共產品的供給上，包括農業(yè)基礎設施的建設、農業(yè)科技的推廣及醫(yī)療健康計劃的實施等方面。

在農業(yè)設施建設上，以政府投資為主體，聯(lián)邦政府及州、市政府形成了良好的職能分工。如在水利工程建設上，聯(lián)邦政府負責事關全國的農業(yè)經濟發(fā)展的重大水利樞紐建設，對亞馬孫河的開發(fā)就是如此；州級政府各州內大型水利樞紐工程建設；市級政府負責本轄區(qū)內水利工程建設；水利配套工程由農業(yè)生產者或合作社負責實施。

在農業(yè)科研與技術推廣方面，主要由巴西農牧業(yè)研究中心負責，該機構是一個國家機構，直接隸屬于巴西聯(lián)邦政府，其主要功能是制定聯(lián)邦農業(yè)發(fā)展計劃，在全國范圍內推廣最新的農業(yè)技術成果。該中心在全國設有50個研究分中心，并與各州立大學、各州農業(yè)技術推廣站、試驗站合作，形成了一個覆蓋全國的農業(yè)科技推廣、普及網絡。該中心成立至今60年以來，在培育改良農作物種子、控制病蟲害、改良土壤及農業(yè)化肥研發(fā)等領域取得了重要成效。此外，巴西政府也非常重視生活性服務，從1994年起推行的“家庭醫(yī)療健康計劃”是一種全國農民的健康保障計劃方案，在農村各社區(qū)包括印第安人部落中建立農村社區(qū)醫(yī)療中心，實施半免費的醫(yī)療保障，提高了農民生活與健康的質量。