二、加強(qiáng)部際統(tǒng)籌，謀劃整合型周邊經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略

由于涉及經(jīng)濟(jì)和外交，且經(jīng)濟(jì)政策的制定分屬不同部委，因而在推進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)外交過程中的部際協(xié)調(diào)難以避免。

其一是外交部門和經(jīng)濟(jì)部門之間的協(xié)調(diào)?？傮w上，在強(qiáng)調(diào)以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國家戰(zhàn)略優(yōu)先目標(biāo)的時(shí)代，“外事工作必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。[5] 在這種大方針下，經(jīng)濟(jì)外交的側(cè)重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)，以政促經(jīng)。外交部門服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一中心工作，通過推進(jìn)政治關(guān)系來擴(kuò)大中國對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。[6] 在金融危機(jī)的背景下，這種努力的作用更為突出。

周邊外交中的經(jīng)濟(jì)政策主要由貿(mào)易、投資、貨幣、金融、能源、援助、農(nóng)業(yè)合作以及基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通等方面構(gòu)成。[7]這些重要經(jīng)濟(jì)政策均由相應(yīng)的主管經(jīng)濟(jì)部委制定，如周邊貿(mào)易政策和對周邊援助政策由商務(wù)部主管，貨幣政策主要由中國人民銀行制定，金融政策主要由財(cái)政部主導(dǎo)，能源政策由國家發(fā)展和改革委員會(huì)制定，[8]而外交部門不是上述任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的直接制定者。當(dāng)然，在某些對外經(jīng)濟(jì)政策制定問題上，中國已建立了相應(yīng)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，例如在外援政策上，2008年，商務(wù)部就會(huì)同外交部、財(cái)政部等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，正式成立對外援助部際聯(lián)席機(jī)制；2011年，部際聯(lián)席機(jī)制升級為部際協(xié)調(diào)機(jī)制。[9]借由這些協(xié)調(diào)機(jī)制，外交部門也能參與其中，但職能為參與討論和協(xié)商，不發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前，經(jīng)濟(jì)部委仍擁有最重要的經(jīng)濟(jì)資源，是經(jīng)濟(jì)外交政策主要制定者，若其更多地從經(jīng)濟(jì)角度看待經(jīng)濟(jì)外交，可能會(huì)忽略周邊經(jīng)濟(jì)政策的政治或者安全外溢性，包括可能的機(jī)遇以及挑戰(zhàn)。

其二是經(jīng)濟(jì)部委之間的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)外交的政策制定往往牽涉到各個(gè)經(jīng)濟(jì)部委，而不同的經(jīng)濟(jì)部委分工、職責(zé)和功能各不相同，因而在推進(jìn)某一具體經(jīng)濟(jì)政策方面的步調(diào)不盡相同。因此，除了外交部門和經(jīng)濟(jì)部委之間的協(xié)調(diào)外，同樣需要在經(jīng)濟(jì)部委之間加以協(xié)調(diào)。以目前周邊外交中基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通這一重要戰(zhàn)略抓手為例，跨境鐵路或公路的規(guī)劃建設(shè)涉及了交通運(yùn)輸部、發(fā)改委和商務(wù)部等部委。這些部委從本部門的權(quán)責(zé)出發(fā)，分頭管理，共同參與跨境交通項(xiàng)目的最終決定。對周邊國家的重大投資項(xiàng)目，也涉及到發(fā)改委、商務(wù)部、工信部以及國資委等不同經(jīng)濟(jì)部委。同一經(jīng)濟(jì)政策的決策分散于不同經(jīng)濟(jì)部委間，加之各部委有著不同的政策思路，可能會(huì)制約經(jīng)濟(jì)政策制定的效率和效果。

不同部委分管不同經(jīng)濟(jì)政策的制定是歷史形成的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，也是政策制定專業(yè)化的客觀要求。但在周邊外交大戰(zhàn)略下，這種決策分工可能存在較大問題：效率低下是其一，最為嚴(yán)重的是周邊經(jīng)濟(jì)政策無法為實(shí)現(xiàn)周邊外交這一戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，可能出現(xiàn)過于重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視國家外交利益和安全利益的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)外交片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展利益，計(jì)較貿(mào)易或項(xiàng)目投資的收益得失，而忽略長期收益和戰(zhàn)略收益。外交和安全部門所重視的以確保國家領(lǐng)土完整為訴求的主權(quán)利益、以維護(hù)周邊地區(qū)穩(wěn)定為指向的安全利益以及以擴(kuò)大周邊影響為核心的權(quán)力利益難以在經(jīng)濟(jì)政策中得到體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)政策和外交目標(biāo)之間存在脫節(jié)，使外交目標(biāo)難以在經(jīng)濟(jì)政策中體現(xiàn)，無法獲得最需要的經(jīng)濟(jì)資源支撐，經(jīng)濟(jì)政策也無法產(chǎn)生更為積極的外交效果；在周邊國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“義”、“利”關(guān)系正確處理上也可能存在問題。[10]

以中央周邊外交工作座談會(huì)為指導(dǎo)，在新時(shí)期的周邊外交中，中國要更加突出外交的重要性，要以全面發(fā)展與周邊國家的關(guān)系為戰(zhàn)略目標(biāo)，把維護(hù)周邊和平穩(wěn)定作為中國周邊外交的重要目標(biāo)，形成中國與周邊的命運(yùn)共同體。[11]在周邊外交的框架內(nèi)，外交工作為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)政策也要為外交決策服務(wù)。要更為重視“以經(jīng)促政”，使經(jīng)濟(jì)資源成為提升中國在周邊政治和安全影響力的重要物質(zhì)保障。外交部在對周邊經(jīng)濟(jì)政策制定中話語權(quán)不足的現(xiàn)狀需要改善，可適當(dāng)突出其地位，發(fā)揮其自身特色和優(yōu)勢，給周邊經(jīng)濟(jì)外交注入更多的外交思維。[12]外交部也要加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)政策的研究，強(qiáng)化自身的能力建設(shè)和人才建設(shè)。[13]

經(jīng)濟(jì)與外交部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及各經(jīng)濟(jì)部委之間關(guān)系的處理，主要思路應(yīng)著眼于整合和管理周邊外交過程中所需要的經(jīng)濟(jì)資源，避免經(jīng)濟(jì)資源的部門化、分割化和碎片化影響整體周邊外交的推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相近、利益相融和機(jī)制相配的周邊經(jīng)濟(jì)外交政策，關(guān)鍵是要發(fā)揮黨管外交的制度優(yōu)勢，在更高層面加強(qiáng)集中統(tǒng)一，密切主要分管領(lǐng)導(dǎo)間的溝通，增加相關(guān)部委之間的人事交流，完善部際協(xié)調(diào)機(jī)制，更加重視外交部門的作用，安排好外交部門和經(jīng)濟(jì)部委以及各經(jīng)濟(jì)部委之間的權(quán)責(zé)范圍，統(tǒng)籌國家主權(quán)利益、安全利益和發(fā)展利益。部際統(tǒng)籌的根本目標(biāo)是要確保有關(guān)部門能夠超越部門利益，服從和服務(wù)于國家整體利益的大外交，努力促成外交利益和經(jīng)濟(jì)利益的共同實(shí)現(xiàn)。