加強要素資源集聚，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。作為行政性分權(quán)新形態(tài)的強鎮(zhèn)擴權(quán)，其對鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的積極效應(yīng)也進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。強鎮(zhèn)擴權(quán)意味著試點鎮(zhèn)掌握的經(jīng)濟管理權(quán)限程度在不斷加大，可以自行審批更大規(guī)模的經(jīng)濟項目，緩解了以往體制、機制的制約。權(quán)力下放的同時也意味著資源要素的集聚和利用效率的提升，能有效促進(jìn)試點鎮(zhèn)招商引資項目落戶和重點工程的推進(jìn)，加大要素資源集聚度。

提升城市綜合執(zhí)法能力，進(jìn)一步加強城市管理。寧波市在衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)設(shè)立了綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使轄區(qū)內(nèi)涉及城市管理等方面的行政監(jiān)管權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等，實現(xiàn)了執(zhí)法資源的有效整合和統(tǒng)一管理。到目前為止，8個試點鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機構(gòu)均已設(shè)置到位，各部門逐步派員進(jìn)駐，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)了行政執(zhí)法權(quán)力在基層社會公共事務(wù)管理中的科學(xué)、合理介入。綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)立和綜合執(zhí)法行為的完善，有效破解了小城鎮(zhèn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的困境，改變了舊體制下權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、管理與監(jiān)督缺位、職責(zé)與職能錯位的問題。

存在的問題及原因分析

寧波市在衛(wèi)星城的試點進(jìn)程中，制度的實際運作與文本規(guī)定仍存在一定的偏差，其顯現(xiàn)的一些問題仍需通過進(jìn)一步的制度創(chuàng)新加以改善。

試點鎮(zhèn)現(xiàn)有的財力無法支撐其承擔(dān)的公共服務(wù)職能。隨著縣級管理權(quán)限的進(jìn)一步下放，試點鎮(zhèn)所承擔(dān)的事權(quán)越來越多，隨之帶來的政府機構(gòu)設(shè)置的增多和運作成本的增加，勢必造成財政開支的日益增加。擴權(quán)后的試點鎮(zhèn)雖然財力有一定增長，但總體而言，現(xiàn)有財政體制下的試點鎮(zhèn)財力無法支撐事權(quán)的下放帶來的財政支出的增加。而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法承接過多的公共服務(wù)功能相對應(yīng)的是，作為縣一級政府的相關(guān)職能部門卻陷入了權(quán)力虛化的困境，造成了行政資源的浪費，成為當(dāng)前強鎮(zhèn)擴權(quán)中的一對重要矛盾。究其原因，在于分權(quán)缺乏制度化，權(quán)力下放并沒有真正遵循財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則。

下放權(quán)力與基層需求的契合性仍需進(jìn)一步增強。寧波市衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)更多的是承擔(dān)了一些事務(wù)性的工作，而與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)的執(zhí)法權(quán)，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境資源、市場監(jiān)管等，卻相對較少。試點鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政執(zhí)法權(quán)也只是擁有行政許可中的初審權(quán)，缺乏完整的行政執(zhí)法權(quán)，法律上的行政執(zhí)法權(quán)能比較狹小。部門“想（可）給的權(quán)力”與試點鎮(zhèn)“想要的權(quán)力”缺少有效對接。究其原因，一是從法律層面講，現(xiàn)有法律規(guī)定的只能由縣級人民政府及相關(guān)職能部門行使的權(quán)力不能突破法律框架而下放到基層政府；二是從當(dāng)前的行政分權(quán)體制來講，更進(jìn)一步下放權(quán)力需要頂層設(shè)計和更高層級政府的介入，行政性分權(quán)是一項涉及各級政府的系統(tǒng)工程。

權(quán)力下放合法性及規(guī)范性仍需進(jìn)一步加強。按法律規(guī)定，行政機關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機關(guān)實施行政許可。受委托的行政機關(guān)或者組織在委托范圍內(nèi)，以委托機關(guān)的名義實施處罰。而在寧波的試點過程中，實施委托執(zhí)法行為不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在。有些權(quán)力的委托缺少法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的依據(jù)；有的部門在實施委托執(zhí)法時，僅以內(nèi)部委托形式，未按規(guī)定簽訂委托協(xié)議實施委托行為，造成程序上不合法；有些委托協(xié)議未按照規(guī)定的內(nèi)容簽訂，存在委托事項和權(quán)限期限不明、責(zé)任不清的問題，致使執(zhí)法責(zé)任難以劃分，造成衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)無法有效實施受委托的行政處罰權(quán)。

缺乏對下放權(quán)力的有效監(jiān)督。寧波市在強鎮(zhèn)擴權(quán)過程中，權(quán)力監(jiān)管存在縱向監(jiān)督機制軟弱和橫向監(jiān)督機制虛化現(xiàn)象。縱向監(jiān)督方面，一些執(zhí)法部門委托實施行政執(zhí)法后，對衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)的行政執(zhí)法行為放任不管，既不監(jiān)督，也不進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。橫向監(jiān)督方面，由于試點鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)型并沒有完全到位，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中仍然充當(dāng)了發(fā)展型政府或者是公司型政府，基層政府潛在的利益動機會弱化其對違法行政行為的監(jiān)督。而衛(wèi)星城遵循屬地化管理的原則，市直部門派駐機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的調(diào)整應(yīng)事先征求鎮(zhèn)黨委、政府的意見，這就隱含了地方政府權(quán)力失范的可能性。

　　進(jìn)一步推進(jìn)強鎮(zhèn)擴權(quán)的路徑

針對當(dāng)前寧波市強鎮(zhèn)擴權(quán)中出現(xiàn)的一系列問題，為了使強鎮(zhèn)擴權(quán)真正體現(xiàn)出較強的經(jīng)濟政治與社會發(fā)展效應(yīng)，仍需通過制度創(chuàng)新加以完善和推進(jìn)。

加大市財政對衛(wèi)星城鎮(zhèn)的支持力度。一是將出口退稅由縣市區(qū)負(fù)擔(dān)改為由市里直接負(fù)擔(dān)。二是改變衛(wèi)星城的金融營業(yè)稅全額收繳市里的辦法，讓衛(wèi)星城參與分配，以支持其第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是市級層面應(yīng)在現(xiàn)有的專項投入基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加用于衛(wèi)星城的民生公益和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的專項投入力度。四是完善各縣市區(qū)的配套財政投入體制。在現(xiàn)有的市級財政體制不變的情況下，各縣市區(qū)適當(dāng)進(jìn)行政策性資金投入方面的配套支持，以滿足衛(wèi)星城建設(shè)初期的增支需求。

樹立漸進(jìn)、合理、相適應(yīng)的權(quán)力下放原則。漸進(jìn)原則：即權(quán)力的下放要和試點鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度相適應(yīng)，漸進(jìn)而行。合理原則：要根據(jù)各個職能部門的具體情況，根據(jù)試點鎮(zhèn)對社會管理權(quán)限的承接能力以及對社會管理權(quán)限的需求進(jìn)行下放權(quán)力的選擇，且以制度化的方式加以確定。依法放權(quán)原則：推進(jìn)試點鎮(zhèn)的放權(quán)工作應(yīng)在目前政治體制架構(gòu)和法律制度范圍內(nèi)進(jìn)行，不能突破法律規(guī)定自行調(diào)整行政執(zhí)法主體和職權(quán)。總之，通過逐步放權(quán)，達(dá)到分權(quán)模式的最優(yōu)狀態(tài)。

進(jìn)一步增強放權(quán)的合法性。首先，必須承認(rèn)在放權(quán)過程中，地方政府某項創(chuàng)新因其超前性而突破現(xiàn)有框架的欲求具有一定的合理性。其次，通過出臺地方性法規(guī)和部門規(guī)章，在遵循既定的法律框架的前提下，增強放權(quán)的合法性。盡快在法治國家框架下實現(xiàn)中央與地方權(quán)力格局的科學(xué)、合理重構(gòu)，完成行政性分權(quán)模式向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)換。衛(wèi)星城試點鎮(zhèn)要成為真正法律意義上的行政執(zhí)法主體，強鎮(zhèn)擴權(quán)合法性仍有待省級或更高一級政府的認(rèn)可。最后，要根據(jù)《行政許可法》和《行政處罰法》等法律的要求，出臺政府規(guī)章，通過依法交辦或者委托的形式授予衛(wèi)星城政府實施相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，并進(jìn)一步完善委托、交辦的程序和形式，進(jìn)一步規(guī)范交辦和委托行為。

構(gòu)建完善的監(jiān)督體制機制，加強對下放權(quán)力的監(jiān)管。強鎮(zhèn)擴權(quán)在加強鎮(zhèn)一級經(jīng)濟社會管理權(quán)限的同時，也使鎮(zhèn)黨委擁有隨時的應(yīng)變權(quán)、裁量權(quán)、處置權(quán)和對各職能部門的駐派機構(gòu)的調(diào)控權(quán)，如控制不當(dāng)，很可能導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的不公與濫用，由此，急需構(gòu)建相應(yīng)的完善的權(quán)力監(jiān)管體制。其中最為關(guān)鍵的是構(gòu)建上級主管部門的自上而下的監(jiān)管機制。這種監(jiān)管不僅在于條條監(jiān)督，加強考核，還在于構(gòu)建合理的權(quán)力監(jiān)管體系和制度設(shè)計，保障權(quán)力的規(guī)范運作。