(三)西部通道事件解決之道的制度意涵

立基于上述理論探討和西部通道事件中公眾跨越專業(yè)門檻實(shí)現(xiàn)有效的交流和參與的經(jīng)驗(yàn)，在此，嘗試提出一些構(gòu)建相關(guān)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵要素。

1.保障公眾的參與機(jī)會(huì)

公眾參與的根本性先決條件是開放透明的行政決策程序。西部通道事件中，最終對解決爭議起到了關(guān)鍵作用的“專家復(fù)審”只是整個(gè)行政程序的一個(gè)組成部分，而對于整個(gè)行政程序來說，開放參與機(jī)會(huì)、公開相關(guān)信息都是建立和維持民眾信任的關(guān)鍵。 [51]

如前所述，深圳西部通道事件的爆發(fā)，與早期信息公開不夠及時(shí)、程序不夠透明有著直接關(guān)系，側(cè)接線工程環(huán)評相關(guān)疑慮的消除和爭議的理性解決與政府超越形式合法性的要求開放行政過程并反復(fù)與居民交流的努力是分不開的。可以說，假如地方政府能盡早主動(dòng)公開項(xiàng)目相關(guān)信息，特別是居民關(guān)心的環(huán)保信息，并且在公眾調(diào)查時(shí)真正注意調(diào)查對象的代表性，使利害關(guān)系人能有機(jī)會(huì)盡早表達(dá)其意見，甚至僅僅是在居民維權(quán)活動(dòng)早期就積極回應(yīng)，以公開透明的方式贏取信任而不是對之以官僚主義的漠不關(guān)心，則后來規(guī)模如此之大、持續(xù)時(shí)間如此之長的居民維權(quán)活動(dòng)有可能根本不會(huì)發(fā)生。事實(shí)上，決策早期公眾參與流于形式已經(jīng)被公認(rèn)為近年來我國環(huán)境群體性事件中的共同原因， [52]而環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與“越早越好”在法學(xué)研究者中也已成共識。 [53]

相比其他同樣說明公眾參與重要性的環(huán)評爭議事件，西部通道事件對于完善我國當(dāng)前公眾參與制度的獨(dú)特意義在于，它揭示了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制涉及專業(yè)知識并非將作為外行的一般公眾排除在決策程序之外的可靠理由。

2.保障專家的可信度

參與機(jī)會(huì)的保障固然是重要的，但這只是為公眾有效參與和交流提供了必不可少的前提條件，更為重要的是要進(jìn)一步明確，獲得了參與機(jī)會(huì)的外行公眾何以能夠跨越專業(yè)門檻實(shí)質(zhì)性地參與所謂的專業(yè)之爭。如果說西部通道事件的爆發(fā)顯示了前者(保障參與機(jī)會(huì))的重要性，其解決之道則表明了后者(公眾借助其信任的專家跨越專業(yè)門檻)的現(xiàn)實(shí)可能性。后者的關(guān)鍵，如前面討論所揭示的，就在于建立和保障公眾對專家的信任:當(dāng)能夠信任作為“誠實(shí)代理人”的專家時(shí)，作為外行的公眾就可以借助專家的專業(yè)知識跨越專業(yè)門檻，就利害攸關(guān)的事務(wù)作出判斷，并基于此判斷實(shí)質(zhì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息交流，從而能夠有效地參與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)決定的作出過程。

根據(jù)著名的信任不對稱原理(the asymmetry principle，意謂信任易于喪失而難于重建)， [54]盡量減少疑慮和不信任發(fā)生的機(jī)會(huì)，相比在信任被破壞的情況下再去重建信任，應(yīng)是更明智的選擇。但是，西部通道事件經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上更多的是關(guān)于糾紛已經(jīng)發(fā)生、信任已經(jīng)受到損害的情況下應(yīng)如何處理的問題?？紤]到前述既有規(guī)范制度的不足，應(yīng)當(dāng)慶幸的是，在西部通道事件中，當(dāng)環(huán)評“科學(xué)爭議”出現(xiàn)時(shí)，居民們并沒有簡單地宣稱要以“自己人”的計(jì)算結(jié)果為準(zhǔn)，而是理性地提出，由爭議雙方之外的“第三方”就爭議問題給出裁斷。居民們并沒有機(jī)會(huì)完整地描述他們心目中值得如此信賴的“第三方”應(yīng)該是什么樣的。但從居民們對政府決策及其所依據(jù)的環(huán)評報(bào)告的質(zhì)疑以及最終對政府啟動(dòng)的專家復(fù)審程序的接受來看，至少專家的專業(yè)性(專業(yè)能力)和中立性(利益無涉)等因素對于居民對專家系統(tǒng)的信任而言是至關(guān)重要的。

第一，專家的專業(yè)水平。環(huán)境影響評價(jià)是一項(xiàng)需要運(yùn)用專業(yè)知識的工作，專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員理當(dāng)擁有令人信服的專業(yè)能力水平。西部通道案件中，政府一開始就宣稱環(huán)評單位及其負(fù)責(zé)環(huán)評報(bào)告的技術(shù)人員是具備了國家規(guī)定的環(huán)評資質(zhì)。但是，在爭議已經(jīng)發(fā)生的情況下，這一“官方”說法并沒有消除居民對該機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力的懷疑。從他們后來選擇了清華大學(xué)的教師和博士后的行動(dòng)來看，比起經(jīng)國家行政機(jī)關(guān)核定這一“官方認(rèn)可”的資質(zhì)，他們更傾向于像知名高校這種有良好“口碑”和較高“聲譽(yù)”的專業(yè)機(jī)構(gòu)。這反映出在居民的期待中，作為爭議裁決者的專家應(yīng)當(dāng)不是簡單的具備國家規(guī)定的“資質(zhì)”，還應(yīng)具有超出行業(yè)平均水平的較高“權(quán)威”。而政府方也意識到了這一點(diǎn)，在后來的交流中，地方政府也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，環(huán)評報(bào)告的專家評審組包括了來自北京大學(xué)、中山大學(xué)的環(huán)評專家。

第二，專家的利益無涉。環(huán)境影響評價(jià)作為行政許可程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，屬于所謂的規(guī)制科學(xué)(regulatory science)， [55]其與一般作為純粹學(xué)術(shù)研究的科學(xué)的不同是它存在于規(guī)制過程之中，政策導(dǎo)向性強(qiáng)，這意味著其結(jié)論與現(xiàn)實(shí)利益調(diào)整直接相關(guān)，因此無法避免成為利害相關(guān)方爭奪和利用的對象，相應(yīng)地，也難免被懷疑或指責(zé)為不客觀和不中立。 [56]西部通道事件中，居民多次以環(huán)評單位是深圳市環(huán)保局“直屬事業(yè)單位”而指責(zé)環(huán)評單位與行政審批單位存在利益關(guān)系，而政府方被迫反復(fù)解釋環(huán)評單位是獨(dú)立核算的事業(yè)單位，與環(huán)保局之間只是業(yè)務(wù)主管關(guān)系而無利益關(guān)聯(lián)。但, 這種說法顯然未能說服居民基于生活經(jīng)驗(yàn)而作出的“利益關(guān)聯(lián)”判斷，甚至在省環(huán)保局的行政復(fù)議書明確認(rèn)定深圳市環(huán), 保局, 與環(huán)評單位并不存在《環(huán)境影響評價(jià)法》第19條規(guī)定的利益關(guān)系之后，仍有居民在網(wǎng)上發(fā)貼堅(jiān)稱:“存在利益關(guān)系是事實(shí)。” [57]

西部通道事件中，政府從未公開否定居民有關(guān)“第三方機(jī)構(gòu)”進(jìn)行環(huán)評以裁斷環(huán)評爭議的提議，其隨后啟動(dòng)的“專家復(fù)審”程序，從上述信任保障要素來看，在很大程度與居民的這一提議是相通的:復(fù)審專家全部從“國家專家?guī)?rdquo;中“隨機(jī)抽取”，在專業(yè)能力和利益無涉兩方面均滿足了居民的期待，事實(shí)上也并無居民對這些復(fù)審專家的專業(yè)能力、中立性和評審結(jié)論表示異議。 [58]就此而言，這一成功的嘗試，不僅值得其他地方政府效仿，而且也值得下一步完善公眾參與及風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)制度時(shí)借鑒。

需要補(bǔ)充指出的是，西部通道事件中，居民提議的“第三方環(huán)評”未能實(shí)現(xiàn)，并不妨礙居民最終接受了政府組織實(shí)際實(shí)施的“專家復(fù)審”。這一事實(shí)的制度意涵是，明確前述制度要素比起規(guī)定具體制度設(shè)計(jì)方案更加重要，因?yàn)闈M足前述保障性制度要素的具體方案并不是唯一的。只要具備了上述關(guān)鍵要素，即開放公眾參與機(jī)會(huì)并滿足專家的專業(yè)水平和利益無涉要求，具體的實(shí)施方案完全可以允許因時(shí)、因地制宜的探索和試驗(yàn)。

結(jié)語

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中，確保有效的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與并非沒有代價(jià)。 [59]但是，面對一個(gè)不斷工業(yè)化、專業(yè)化和科技化的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)交流已經(jīng)成為各國政府在環(huán)境保護(hù)、食品安全、職業(yè)健康等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域里難以回避的任務(wù)。早在20世紀(jì)80年代，研究者們即已指出， [60]良好的風(fēng)險(xiǎn)交流除了具有啟蒙、知情權(quán)、態(tài)度改變等功能之外，還具有公共涉入和公眾參與功能。西部通道事件不僅驗(yàn)證了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者面對的往往并非純粹的科學(xué)問題而同時(shí)也是多元參與的民主治理問題，而且還表明了，在這樣一個(gè)科學(xué)與政治交織的領(lǐng)域里，有效的風(fēng)險(xiǎn)交流不僅十分有必要，而且也具有現(xiàn)實(shí)的可能性。

本文認(rèn)為，西部通道事件這一中國本土案例，為行政官員——居民之間的互動(dòng)實(shí)踐提供了一個(gè)具有代表性的樣本，可以幫助我們更好地理解風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾參與程序和民眾與專家在共同進(jìn)入同一行政決策過程時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流的可能性。為了展示這一點(diǎn)，本文以解剖麻雀的方法透視分析了這一事例，通過總結(jié)該事件的兩大爭議焦點(diǎn)(第二部分)、分析既定規(guī)范給定的行動(dòng)空間(第三部分)和行動(dòng)者創(chuàng)造性實(shí)踐(第四部分)，揭示了其成功經(jīng)驗(yàn)并指出了關(guān)鍵所在。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)交流理論分析論證了這種成功經(jīng)驗(yàn)從可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性所需要的保障性制度要素(第五部分)。

近年來，我國與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的公共決策有不少遭遇爭議甚至激烈抗?fàn)?，一?如什邡和啟東)甚至局部失控而引發(fā)暴力沖突乃至社會(huì)騷亂，而許多地方政府的應(yīng)對方式也明顯“亂了章法”:早期對群眾訴求和主張不理不睬，矛盾激化升級后又匆忙收回原本“合法許可”給企業(yè)的項(xiàng)目，由此不僅損害了政府的公信力，還“培育”了“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的社會(huì)心態(tài)。凡此種種，既暴露出實(shí)證法上公眾參與制度框架的種種缺陷，也暴露出政府風(fēng)險(xiǎn)交流策略和行動(dòng)的種種不足。在此背景下，本文對于西部通道事件中風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的經(jīng)驗(yàn)研究和探索因此具有重要的參考意義。就此而言，也可以說，正因?yàn)橹袊F(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與法律制度還有待完善，西部通道事件的成功經(jīng)驗(yàn)才如此難能可貴，而各類行動(dòng)者的實(shí)踐智慧才特別值得認(rèn)真對待。

本文集中關(guān)注對個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的觀察和分析，在此無法構(gòu)建一個(gè)無所不包的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度體系，甚至也無法構(gòu)建一個(gè)完整的、作為風(fēng)險(xiǎn)交流制度組成部分的專家制度體系。本文只希望通過面向真實(shí)世界的個(gè)案研究，彰顯理想的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度所不應(yīng)忽略一種可能性以及保障這種可能性的關(guān)鍵制度要素。首先是因?yàn)檫@種可能性是很容易被書齋里的“沙盤演練”所忽略的。前面對現(xiàn)有相關(guān)研究的綜述也表明，這種可能性在當(dāng)前的確是在很大程度上被研究者忽略了。其次是因?yàn)閭€(gè)案的意義并不能被過分夸大。西部通道事件的成功解決，的確具有雖然有限卻又十分重要的制度意涵，在缺乏保障性制度的明確指示和約束的情況下，很難保證這一個(gè)案中的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉谄渌愃剖录械玫浇梃b。這就是為什么本文在第五部分對保障性制度要素展開討論的原因。但是，若要構(gòu)建完整的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度體系，還需要更多研究工作。

最后，本文采取了“講故事”的方法來描述西部通道事件過程，但理論上這個(gè)故事可能有千萬種講法，事實(shí)上這個(gè)故事也有著許多個(gè)版本。但無論哪種講法、哪個(gè)版本，對原始材料的整理和取舍都是必不可少的。為了集中于本文所關(guān)注的問題，本文不得不放棄了許多可能很有價(jià)值的信息，比如，媒體在事件進(jìn)程中的作用和我國中央環(huán)境行政機(jī)關(guān)對地方政府相關(guān)決策的影響。這些都是很值得研究的課題，但是，只能留待后續(xù)的研究了。