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當代中國國家治理體系分析(2)

(二)當前國家治理的特征:有效的政府治理

由于我國還處在轉型期,是世界上最大的發(fā)展中國家。經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明領域的體制改革尚未完成,與西方發(fā)達國家具有健全的法律制度架構、完備的市場經濟體系、良好的社會組織發(fā)育情況不同,因而對國家治理不可能力求一步到位,必須立足于當前中國發(fā)展的國情、政情、社情。又由于中國是社會主義國家,我國的國家治理要具有中國特色。

作為國家治理體系主體之一的中國各級政府,仍負有重大作用。庫伊曼和弗利埃特認為,政府在治理中的任務包括構建(解構)與協(xié)調,施加影響和規(guī)定取向,整合與管理三方面?!?〕 (P46)相比之下,現(xiàn)階段中國政府的作用更為重大,正如黨的十八屆三中全會《決定》指出,"政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定,加強和優(yōu)化公共服務,保障公平競爭,加強市場監(jiān)管,維護市場秩序,推動可持續(xù)發(fā)展,促進共同富裕,彌補市場失靈。""政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施,加強市場活動監(jiān)管,加強各類公共服務提供。"無疑,中國各級政府必須在國家治理中起主導作用,即發(fā)揮政府在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設中的龍頭作用,實現(xiàn)《決定》提出來的"有效的政府治理"。政府不能等同于一般的社會組織,更不能被邊緣化。

正如市場失靈、社會失靈一樣,治理也有可能失敗?,F(xiàn)階段我國市場經濟體制還不盡完善,社會組織發(fā)展還處在"先發(fā)展、后管理"階段,包括法律法規(guī)在內的制度設計與整個制度體系都還不夠完備。為最大限度消減治理失敗造成的低效甚至失效等消極影響,為政府、市場、社會的發(fā)展提供制度保障、社會動力和監(jiān)督體系,在"管制-管理-治理"的進程中,特別是在當前我國從管理向治理的轉變中,應有一個實行政府主導型治理的過程,即"導理"的過程。因而,在中國推進國家治理體系現(xiàn)代化的過程中,不是簡單地表現(xiàn)為"管理-治理"的過程,而是包含有"管理-導理-治理"的過程,即帶有從導理演進至治理的顯著特征。雖然導理的過程,也是通常說的從管理到治理的表現(xiàn)為制度、文化和心理的綜合性轉變過程。然而十分明顯的是,政府起著領導和引導的主導性功能作用。政府的"導理"作用,具體地說有三個方面:第一,政府起著發(fā)動機和推進器的角色,承擔領導責任,肩負創(chuàng)新使命,把握戰(zhàn)略方向,確保制度供給;第二,更好地發(fā)揮政府在市場經濟中"看得見的手"作用,制定規(guī)則體系,做好宏觀調控,優(yōu)化公共服務,保障公平競爭,加強市場監(jiān)管,促進共同富裕,彌補市場失靈;第三,政府幫助培育和完善各類社會組織,起著引導、規(guī)范、約束的作用,并倡導社會責任和培養(yǎng)公共人文精神,推動社會參與。在當前,中國只有實行政府主導型治理,才能實現(xiàn)有效的政府治理。

(三)當前國家治理的重點:創(chuàng)新社會治理體制

隨著社會主義市場經濟體系的建立完善以及行政體制的深化改革,當前推進國家治理體系現(xiàn)代化的重點是社會治理領域。社會組織作為國家與社會、政府與市場之間的媒介,具有公共性功能,可以接受政府授權,承擔公共事務管理。第三部門的興起打破了傳統(tǒng)資源配置上政府和市場非此及彼的選擇。對于國家與社會的關系,馬克思主義認為,國家最終要走向消亡,國家的權力要被社會收回,重歸社會。在這樣的進程中,現(xiàn)在就需要我們重視社會組織的發(fā)展。黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》提出:"更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中作用,更加有效地提供公共產品。"十八大以來,黨中央多次強調要完善"黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與"的社會管理格局,這些政策為社會組織的生長和發(fā)展,提供了有利的宏觀制度環(huán)境。

要加快形成科學有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序,第一,必須正確處理政府和社會關系,盡快實施政社分開,培育各類社會組織。2013年《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》指出:"讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務和參與社會事務管理,有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神,推動社會和諧發(fā)展。"要改革社會組織管理制度,逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤,引入競爭機制,探索一業(yè)多會,以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向,增強其自主性和活力。重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。成立這些社會組織,直接向民政部門依法申請登記,不再需要業(yè)務主管單位審查同意。第二,實施社會組織科學分類管理,進行社會組織的去行政化、公開透明化、規(guī)范有序化的改革,推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用,激發(fā)社會組織活力。例如,充分發(fā)揮民間商會、行業(yè)協(xié)會的中介作用,協(xié)助政府規(guī)范市場主體行為,維護市場經濟秩序,降低交易成本;充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體在維護群眾權益方面的作用。第三,完善基層群眾自治制度,創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)村(居)民自治和社區(qū)建設,健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務體系,發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治、擴大有序參與、提供公益服務、加強社會管理、防化矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定方面的作用。第四,構建"多中心、協(xié)作型、整體性"治理模式,堅持系統(tǒng)治理,發(fā)揮政府主導作用,鼓勵和支持社會各方面參與,實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。提高公共事務參與主體的溝通能力,協(xié)作能力,培育社會資本,形成政府與第三部門合作伙伴關系,逐步邁向多主體參與,整體性協(xié)作,網(wǎng)絡化治理的態(tài)勢,實現(xiàn)治理結構良性和均衡,有效引導社會組織在志愿服務供給中的作用,彌補政府供給的缺位或低效。

三、國家治理體系的建構原則和實現(xiàn)路徑

當代中國,完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,必須構建現(xiàn)代化的國家治理體系。充分釋放十八屆三中全會全面深化改革的紅利,要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,將治理的一般方式和中國國情、政情、社情有機結合,使得國家治理體系體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

(一)國家治理體系的建構原則

一是科學治理原則。所謂科學治理是指通過建立健全既體現(xiàn)科學理念、科學精神,又具有科學規(guī)劃、科學規(guī)則、科學運作的治理體系,并充分利用現(xiàn)代科學技術進行治理。要利用信息技術依托網(wǎng)絡優(yōu)勢建立治理信息系統(tǒng);要遵循科學的決策原則進行治理決策;要提高治理參與主體的能力及素質;要注重績效,采用科學的方式、方法和工具提升治理績效,并對治理績效進行評估及改善。

二是民主治理原則。國家治理要以保證人民當家做主為根本,堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度,更加注重健全民主制度、豐富民主形式,充分發(fā)揮社會主義政治制度優(yōu)越性。治理過程中,一要民主決策,決策不僅是政府的事,而是參與主體共同決策;二要民主參與,廣泛發(fā)動社會組織和公民參與治理或進行自治;三要民主監(jiān)督,治理過程公開化、透明化,鞏固治理合法性。

三是制度治理原則。制度供給以及優(yōu)化制度環(huán)境是政府的重要職責。制度安排為規(guī)范政府與市場行為、按規(guī)辦事提供了約束邊界,明確公開的規(guī)則和制度為整合各主體利益,維系經濟及社會秩序、促進合作治理提供了重要保障。國家治理是依托制度的治理,應大力發(fā)展和支持政務公開制度建設等實踐,并逐步健全社會參與、監(jiān)督的系統(tǒng)配套制度。堅持用制度管權管事管人,讓人民監(jiān)督權力,讓權力在陽光下運行,把權力關進制度籠子。

四是中國特色原則。十八屆三中全會的《決定》指出,"堅定走中國特色社會主義道路,始終確保改革正確方向;堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實,一切從實際出發(fā),總結國內成功做法,借鑒國外有益經驗,勇于推進理論和實踐創(chuàng)新"。治理理論是一個舶來品,要在中國發(fā)揮作用,能夠發(fā)展,需要將其中國化。從中國自身的國情出發(fā),在推進國家治理體系現(xiàn)代化方面,其核心內涵是包括強化執(zhí)政黨領導地位。在實現(xiàn)有效的政府治理方面,必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設法治政府和服務型政府。在創(chuàng)新社會治理方面,必須著眼于維護最廣大人民根本利益,最大限度增加和諧因素,增強社會發(fā)展活力,提高社會治理水平,全面推進平安中國建設,維護國家安全,確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。

(二)國家治理體系的實現(xiàn)路徑

一是樹牢目標理念。在走向國家治理的進程中,我們要樹立與當前政治、經濟、社會、文化發(fā)展水平相適應的價值理念和目標體系,即適應現(xiàn)實的中國國情、中國社會生態(tài)條件的價值排序,要把"社會公正"、"公共利益"、"社會穩(wěn)定"置于與"經濟效率"和"發(fā)展增長"同等重要的地位,在有條件的情況下,甚至要放在更為重要的位置上。創(chuàng)新治理理念,必須堅持以人為本,實現(xiàn)科學發(fā)展;堅持公共利益至上,實現(xiàn)和諧發(fā)展;堅持實事求是,實現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。逐步從集權向共治轉變,從人治向法治轉變,從管理向服務轉變,從權力本位向責任本位轉變,從封閉管理向透明治理轉變,從政府本位向社會本位轉變。

二是加強頂層設計。構建國家治理的體制機制,立足"國家-社會-市場"的三分結構,形成公共權力為核心的多元治理格局,使各種治理權威既有合理的分工,又能形成統(tǒng)一的合力,確定國家治理的政治、法律與管理方略。體制方面,要理順政府不同部門之間的權責關系,建立分工合理、權責匹配,既相互制約又相互協(xié)調的行政架構。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,不斷完善市場經濟體制。發(fā)展社會組織,塑造公民參與治理的模式。機制方面,要完善協(xié)作機制,加強治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合。建立信任機制,形成網(wǎng)絡運轉的互惠規(guī)范。健全責任機制,厘清治理主體的權責配置。強化監(jiān)督機制,形成科學有效的權力制約機制,規(guī)范治理主體的行動行為。完善信息交流機制,構建透明運作型的國家治理模式。

三是突出法制建設。建立健全國家治理的法律體系,有效治理包含著"公民安全得到保障,法律得到尊重,特別是這一切都須通過司法獨立、亦即法治來實現(xiàn)。"〔3〕(P268)建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。進一步深化立法、司法體制改革,樹立憲法和法律的至高權威,完善中國特色的法律體系,推進立法、司法的科學化和民主化,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。要維護憲法法律權威,健全司法權力運行機制,深化行政執(zhí)法體制改革,明確行政執(zhí)法主體,合理分解執(zhí)法職權,完善行政執(zhí)法程序,規(guī)范行政執(zhí)法行為,加強執(zhí)法隊伍建設,強化對行政執(zhí)法的監(jiān)督。完善人權司法保障制度,健全國家司法救助制度。

四是推進政治改革。實現(xiàn)中國國家治理,必須走全面深化改革之路,尤其是加大政治體制改革力度。貫徹黨的十八屆三中全會精神,推進政治改革的任務主要有:其一,推進執(zhí)政黨改革。作為執(zhí)政黨,中國共產黨要轉變功能,從行政事務中解脫出來,專門從事對國家的決策建議、監(jiān)督調節(jié)、思想導向等,利用各種支持資源,充分發(fā)揮其治理的最高權威作用。其二,推進政府改革。必須加快中央和地方各級政府的職能轉變,優(yōu)化政府機構設置,全面正確履行政府職能,進一步簡政放權,深化行政審批制度改革,積極穩(wěn)妥實施大部門制,優(yōu)化行政區(qū)劃設置,探索推進省直接管理縣(市)體制改革。其三,推進人大改革。推動人民代表大會制度與時俱進。支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用,依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權,加強立法工作組織協(xié)調,加強對"一府兩院"的監(jiān)督,加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。其四,推進政協(xié)改革。完善人民政協(xié)制度體系,規(guī)范協(xié)商內容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式,更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商,增加協(xié)商密度,提高協(xié)商成效。其五,推進司法改革。推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度,健全司法權力運行機制。

五是夯實社會基礎。推進國家治理最重要的是社會和人民的參與,必須通過民主參與實現(xiàn)國家與社會的良性互動。一方面,培育和發(fā)展社會中介組織,充分發(fā)揮第三部門作用,完善社會的自治組織機構(如村民自治和城市社區(qū)自治),使之成為社會治理的基礎,建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關系。政府完善中介組織的有關法律,規(guī)范和約束中介組織的行為,為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造一個公平、環(huán)境良好的競爭環(huán)境。另一方面,推進政府民主行政,完善民主決策,建立民眾參與決策制度,如公共決策聽證制度。推進政府信息公開,擴大民主參與、加強民主監(jiān)督。

參考文獻:

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[責任編輯:楊昀赟]
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