經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架已經(jīng)建立。這種框架有很多方面特征。最關(guān)鍵是兩點(diǎn)：一是資源配置基本上由市場(chǎng)決定。除少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格之外，絕大多數(shù)的價(jià)格是自由的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以生產(chǎn)指標(biāo)為標(biāo)志的國(guó)家計(jì)劃不復(fù)存在，代之以五年長(zhǎng)期規(guī)劃。可以說(shuō)，生產(chǎn)和消費(fèi)的決策是自由的。由于長(zhǎng)期的對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)常項(xiàng)下可兌換，國(guó)際市場(chǎng)也成為資源配置的決定性因素。二是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是有制度基礎(chǔ)的?，F(xiàn)行稅收制度基本是中性的，稅收征管非常有效率，財(cái)政收入增長(zhǎng)非常強(qiáng)勁，財(cái)政狀況良好。中央銀行和金融監(jiān)管的職能是健全的。這些制度性因素使我們有能力應(yīng)對(duì)通貨緊縮和通貨膨脹。當(dāng)然，還有其他許多特征，但我認(rèn)為這兩點(diǎn)是最本質(zhì)的。因?yàn)樗鼈兘鉀Q了資源配置和宏觀穩(wěn)定，可以實(shí)現(xiàn)福利的最大化。
今天中國(guó)倒退到過(guò)去的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是不可能了。但這個(gè)框架還不夠完整，例如公平和公正的問(wèn)題，按中國(guó)政府的說(shuō)法，就是不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)?，F(xiàn)在已經(jīng)采取了一些措施，主要是政策性的，比如增加醫(yī)療教育環(huán)保方面的支出，也進(jìn)行了一些制度性的改革。中國(guó)政府也進(jìn)一步指出，要繼續(xù)深化改革。我認(rèn)為，這些改革必須從體制上、根源上著手，在今后5～10年推出來(lái)。
根據(jù)我的觀察，需要進(jìn)行的重大改革很多，而今天是國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)的會(huì)議，我想用國(guó)際比較方法的視角看有哪些重要的改革。與主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)對(duì)比，我覺(jué)得中國(guó)有六個(gè)制度上的特殊方面，需要改革。
第一，社會(huì)保障體制改革。
在這方面，各國(guó)體制有差異，但總體看來(lái)，基本上是養(yǎng)老社會(huì)保障由中央或聯(lián)邦政府管理，由于醫(yī)療保障更為復(fù)雜，有的國(guó)家由中央或中央和地方政府協(xié)同管理，起碼可供中國(guó)參照的大國(guó)都是如此。如美國(guó)，其政府辦的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé);例如日本，養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央政府負(fù)責(zé)，醫(yī)療保險(xiǎn)則由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)，地方政府在管理方面的責(zé)任更大些。而中國(guó)目前主要是由地方政府負(fù)責(zé)具體管理、籌資，中央政府給予補(bǔ)貼。
應(yīng)當(dāng)講，拋開(kāi)管理層次問(wèn)題，中國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制本身是一個(gè)缺乏自我約束機(jī)制、有道德風(fēng)險(xiǎn)的制度，而且不適合中國(guó)當(dāng)前大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)和快速的城市化過(guò)程。統(tǒng)一市場(chǎng)、公平公正都要求由中央政府負(fù)責(zé)社會(huì)保障體制。這一點(diǎn)尤其適用于養(yǎng)老保障。因此，中國(guó)應(yīng)借鑒其他大國(guó)經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老保障逐步實(shí)現(xiàn)由中央政府直接負(fù)責(zé)，管理責(zé)任要上劃。我們?cè)瓉?lái)的養(yǎng)老保障是縣統(tǒng)籌、市統(tǒng)籌，2010年已經(jīng)完成了各省統(tǒng)籌，接下來(lái)要做省級(jí)之間、區(qū)域之間的賬戶(hù)轉(zhuǎn)移。為什么不維持縣統(tǒng)籌、市統(tǒng)籌呢?因?yàn)椴环辖?jīng)濟(jì)規(guī)律，倒逼著國(guó)家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因?yàn)轲B(yǎng)老保障制度本身漏洞太大。原來(lái)地方管的時(shí)候，由于最終由其承擔(dān)支付責(zé)任，所以地方總是想辦法控制成本;但是當(dāng)中央統(tǒng)籌管理的時(shí)候，地方就有擴(kuò)大成本的動(dòng)力，所以必須首先要設(shè)計(jì)出有約束機(jī)制的社會(huì)保障制度。
這就涉及是否采取基金積累制，對(duì)此，目前也有很多爭(zhēng)議。我認(rèn)為應(yīng)實(shí)行基金積累制，但宜采取記賬式賬戶(hù)，這樣的賬戶(hù)，一是有約束，給付與個(gè)人和企業(yè)支付的積累掛鉤。二是適合于個(gè)人積累，無(wú)論是勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)，還是在地區(qū)間或其他行業(yè)間轉(zhuǎn)移，甚至間歇性就業(yè)，都便于勞動(dòng)者個(gè)人積累。三是有了簿記的賬戶(hù)便于全國(guó)流通，有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)。四是有利于代際平衡。我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)特征決定代際平衡是必然的，而個(gè)人實(shí)存賬戶(hù)制使得代際平衡成為不可能。我國(guó)目前社會(huì)基金余額過(guò)萬(wàn)億元，社會(huì)上仍認(rèn)為是“空賬”，實(shí)際上是以當(dāng)期做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)制的觀點(diǎn)評(píng)價(jià)的。如果采用記賬式個(gè)人賬戶(hù)，可以在總體上做好代際平衡。五是明確政策責(zé)任。社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上是國(guó)家強(qiáng)制干預(yù)人生財(cái)富分布。個(gè)人偏好不同，有人信心滿(mǎn)滿(mǎn)，但投資失敗，老年貧困交加;有人謹(jǐn)小慎微，日子過(guò)得緊巴巴，老年雖有所養(yǎng)，但人生是另一種失敗。由于環(huán)境變幻莫測(cè)，這兩種失敗并不是極端，而是比較大概率在人際分布。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的角度看，這種人生的失敗對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也是不利的。所謂國(guó)家干預(yù)，就是用稅收的方式，強(qiáng)制個(gè)人和企業(yè)將年輕時(shí)的財(cái)富積累一部分，確保老有所養(yǎng)，從而瀟灑一生。無(wú)論采取現(xiàn)收現(xiàn)付、個(gè)人實(shí)存積累還是記賬式積累，本質(zhì)就是，既然是強(qiáng)制性干預(yù)，就有責(zé)任確保老有所養(yǎng)。
個(gè)人實(shí)存積累制由個(gè)人決定投資，如果出現(xiàn)長(zhǎng)期虧損怎么辦?智利是最早實(shí)行個(gè)人實(shí)存積累制的國(guó)家之一，個(gè)人委托經(jīng)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)管理人有的嚴(yán)重虧損，但政策責(zé)任所在，國(guó)家不能不管，只好讓經(jīng)營(yíng)好的基金去合并失敗的，形成另一類(lèi)的不公平。如果再出現(xiàn)2008年全球股災(zāi)導(dǎo)致金融市場(chǎng)大幅下跌，基金大面積虧損怎么辦?到最后還是國(guó)家來(lái)承擔(dān)。記賬式個(gè)人賬戶(hù)制度下，個(gè)人給付與個(gè)人和企業(yè)交費(fèi)是掛鉤的，就形成了約束，無(wú)外乎國(guó)家設(shè)定一個(gè)保底利率給個(gè)人，進(jìn)而可在嚴(yán)格審慎監(jiān)管條件下，國(guó)家社會(huì)保障基金集中投資，而保底利率相當(dāng)于國(guó)家承擔(dān)最終責(zé)任。
醫(yī)療保險(xiǎn)有些不同，小國(guó)常常是國(guó)家管，大國(guó)往往是中央、地方合管。例如在美國(guó)，針對(duì)老年人的醫(yī)療保險(xiǎn)Medicare由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé);針對(duì)貧困人群的Medicaid由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)，聯(lián)邦政府建立一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)并提供資金支持，主要的政策制定、管理以及資金籌集由州政府負(fù)責(zé)。其主要原因是醫(yī)療問(wèn)題的信息復(fù)雜程度高，除養(yǎng)老保險(xiǎn)所需的個(gè)人一般信息外，還遇到醫(yī)院、藥品、不同的疾病等問(wèn)題，信息管理適用就近原則，因此應(yīng)以地方為主，中央提供幫助。為什么要中央幫助?因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣，涉及人員跨域流動(dòng)，還涉及醫(yī)療資源不平衡問(wèn)題。如果通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)集中管理，建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)后，醫(yī)療保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移所需的主要信息就有了，中央還可以幫助地方補(bǔ)充醫(yī)療資源。而工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)涉及跨地區(qū)流動(dòng)的情況比較少，由地方管理就行了。目前，全國(guó)不到20萬(wàn)人管理社會(huì)保障是太少了，可以把這些管理人員大部分劃到中央來(lái)，地方再發(fā)展社保管理人員，管理地方社會(huì)保障事務(wù)。
至于中央如何幫助地方共管醫(yī)療保險(xiǎn)，主要在三個(gè)方面：一是基本信息的集中，保證信息暢通之下的人員流動(dòng)，這一點(diǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息集中已經(jīng)提供了相應(yīng)的基礎(chǔ)。二是最低標(biāo)準(zhǔn)的制定。由于醫(yī)療保險(xiǎn)各地成本不一樣，各地可以根據(jù)最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不同標(biāo)準(zhǔn)，但是全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)部分必須是可以接續(xù)和轉(zhuǎn)移的。比如說(shuō)，人員從北京流動(dòng)到上海，假定上海的標(biāo)準(zhǔn)高，但全國(guó)統(tǒng)一的部分必須能轉(zhuǎn)，差額部分可以由個(gè)人補(bǔ)上。三是醫(yī)療的外部效應(yīng)很大，國(guó)家應(yīng)該對(duì)兒童或者部分特殊醫(yī)院提供補(bǔ)助。
和養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣，醫(yī)療保險(xiǎn)如果不解決好，依然會(huì)影響勞動(dòng)力的流動(dòng)。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)是信息集中化的，基本信息是有的，無(wú)外乎是量化轉(zhuǎn)移其他信息，當(dāng)勞動(dòng)力跨部門(mén)、跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)，可以為醫(yī)療保險(xiǎn)的可接續(xù)提供制度基礎(chǔ)。
第二，個(gè)人所得稅改革。
個(gè)稅問(wèn)題近幾年是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是其免征額問(wèn)題。但事實(shí)上，當(dāng)前關(guān)于中國(guó)個(gè)人所得稅的討論，重點(diǎn)應(yīng)該放在改稅制，而不是提高免征額。在稅制方面，中國(guó)對(duì)個(gè)人所得，按十一個(gè)稅項(xiàng)分別征收，就像十一個(gè)單獨(dú)的所得稅法。其中，只有工薪所得是累進(jìn)稅率，其他都是比例稅，這對(duì)工薪階層并不公平。國(guó)際比較可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家基本上是按綜合所得納稅。發(fā)展中國(guó)家也已大部分實(shí)現(xiàn)按綜合所得納稅，金磚五國(guó)中只有中國(guó)是分項(xiàng)納稅，像越南這樣學(xué)習(xí)中國(guó)的國(guó)家也已實(shí)現(xiàn)綜合稅制。其中，俄羅斯綜合稅制改革影響很大，主要體現(xiàn)在它不僅實(shí)現(xiàn)了綜合稅制，而且是單一稅(flat tax)，即稅率設(shè)計(jì)放棄了累進(jìn)制。
這么多國(guó)家采取綜合稅制不是偶然的，主要是從公平和效率來(lái)考慮。相對(duì)于綜合稅制，分項(xiàng)稅制不公平，不能根據(jù)一個(gè)人真正的收入情況綜合征稅;復(fù)雜的分項(xiàng)稅制也可能扭曲人們的行為。因此，將來(lái)應(yīng)該轉(zhuǎn)型為綜合征收的個(gè)人所得稅制度。目前正式的提法叫分項(xiàng)和綜合征收相結(jié)合，而只要有綜合征收，就會(huì)涉及分專(zhuān)項(xiàng)預(yù)征最后做年度匯總算賬的問(wèn)題，實(shí)際上就是綜合稅制了。絕大部分國(guó)家在實(shí)施綜合征收時(shí)都有專(zhuān)項(xiàng)，比如說(shuō)對(duì)利息所得專(zhuān)項(xiàng)征收，最后匯總算賬就行了。
改革個(gè)人所得稅的稅制設(shè)計(jì)并不復(fù)雜，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是放寬稅基，設(shè)定三項(xiàng)扣除，即贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、基本生計(jì)(主要是購(gòu)房)等三項(xiàng)扣除，降低邊際稅率，減少稅收檔次，加入資本利得稅，個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅掛鉤的那部分不重復(fù)征收等。所以改革的難點(diǎn)不在于稅制設(shè)計(jì)，而是以下兩個(gè)問(wèn)題。
一是信息征集問(wèn)題。個(gè)人所得稅稅基控制要求交叉稽核，個(gè)人報(bào)稅之后，再將本年度所得累加起來(lái)，按累進(jìn)稅率計(jì)征所得稅，已繳納的分項(xiàng)稅從中扣除，以及對(duì)個(gè)人大額支出的信息比對(duì)。實(shí)際上，高收入人群的收入來(lái)源比較多元，多地點(diǎn)、多渠道獲得收入。在稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部信息要集中，然后還要非稅務(wù)部門(mén)的配合。在個(gè)人報(bào)稅之后，要進(jìn)行收支信息比對(duì)，主要針對(duì)大額支出(如買(mǎi)房、買(mǎi)車(chē))和個(gè)人所報(bào)收入等信息，這需要市場(chǎng)供應(yīng)方、銀行等把信息提供給稅務(wù)當(dāng)局。目前，世界上主要國(guó)家都制定了相關(guān)法律，要求公共部門(mén)信息、戶(hù)籍資料等必須共享，市場(chǎng)參與者也必須提供某些信息，等等。因此，今后國(guó)家必須在信息征集方面有相應(yīng)的立法。這些應(yīng)該是“十二五”重點(diǎn)解決的問(wèn)題。
二是征管體制。沒(méi)有一個(gè)主要國(guó)家個(gè)人所得稅不是中央征管的，而中國(guó)是地方稅務(wù)局征管的。在現(xiàn)行征管體制下，一個(gè)人出一本書(shū)，在廣州出版，廣州稅務(wù)局扣一筆，而這個(gè)人又在北京報(bào)稅，如果是綜合稅制，廣州稅務(wù)局和北京稅務(wù)局要統(tǒng)一匯算，收入歸屬問(wèn)題不容易確定，造成了征管的復(fù)雜性。個(gè)人所得稅應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來(lái)統(tǒng)一征管，地方分享部分，可按國(guó)稅局設(shè)定的稅基，地方稅務(wù)局依率征收，地方稅率各地可有差別。
第三，戶(hù)口制度改革。
把人分為城鄉(xiāng)、地域、不同城市，人口的自由流動(dòng)是受限制的。戶(hù)口又與社會(huì)保險(xiǎn)、住房購(gòu)買(mǎi)、教育機(jī)會(huì)相聯(lián)系，造成不公平、不公正。這是中國(guó)的特殊遺產(chǎn)。盡管中國(guó)和蘇東都脫胎于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但原蘇東國(guó)家在人口流動(dòng)上也沒(méi)有中國(guó)這么嚴(yán)重的限制。
這種中國(guó)的特殊遺產(chǎn)不值得保留。毫無(wú)疑問(wèn)，它不公平且不公正。在目前需要大力增加內(nèi)需的情況下，這種戶(hù)口制度阻礙了城市化進(jìn)程，也有很多效率的損失。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，目前關(guān)于這方面的改革共識(shí)是具備的，我就不細(xì)談。關(guān)鍵是如何實(shí)施，如何在注重平衡的基礎(chǔ)上保持平穩(wěn)過(guò)渡，逐步推進(jìn)。
第四，中央和地方財(cái)政管理體制改革。
中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系，在中國(guó)歷來(lái)是一個(gè)大問(wèn)題。當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)此也有很多討論。普遍的看法是地方政府財(cái)力緊張，中央政府財(cái)力雄厚，需要中央下放財(cái)權(quán)。但是，如果與其他大國(guó)相比較，我們可以從另外一個(gè)視角來(lái)認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題。我們可以舉幾個(gè)數(shù)字來(lái)說(shuō)明。
2010年，我國(guó)財(cái)政收入占GDP比重是20.2%。據(jù)財(cái)政部窄口徑統(tǒng)計(jì)，如果將預(yù)算外的收入算進(jìn)去，上述比例大概增加5.6個(gè)百分點(diǎn)，而據(jù)外界估計(jì)，增加10個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，我國(guó)財(cái)政收入占GDP比重應(yīng)該在26%～30%，這個(gè)比重按說(shuō)不算很高。以美國(guó)為例，它是權(quán)力比較分散的國(guó)家，聯(lián)邦稅占GDP的比重約為19%，州政府稅收占GDP的比重為10%左右，兩者合計(jì)為30%左右。相比來(lái)看，歐洲比較高，達(dá)到40%以上。當(dāng)然，歐洲國(guó)家在公共事業(yè)方面付出的多一點(diǎn)。
另一個(gè)數(shù)字是中央政府支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重：中國(guó)是20%左右。這還沒(méi)有將地方政府社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、來(lái)自土地出讓金發(fā)生的支出全部計(jì)算在內(nèi)。如果將這些計(jì)算在內(nèi)，中央政府的支出比重會(huì)更低。而2009年經(jīng)合組織(OECD)成員國(guó)非加權(quán)平均是46%，其中與中國(guó)可比的大國(guó)如美國(guó)是54%，英國(guó)是72%，日本是40%。各國(guó)這一數(shù)字雖然差異較大，但都遠(yuǎn)高于中國(guó)。
還有一個(gè)數(shù)字是中央政府公務(wù)員占比。我們?nèi)珖?guó)公務(wù)員(不包括義務(wù)教育的教師和軍隊(duì))共計(jì)800多萬(wàn)人，中央公務(wù)員只占6%;如果算上義務(wù)教育的教師，中央公務(wù)員占比還不到4%。而如圖1所示，各國(guó)中央政府公務(wù)員占比均在12%以上，很多國(guó)家都在30%以上，經(jīng)合組織成員國(guó)的平均值為41.41%?？晒┲袊?guó)參照的日本，在多年推行分權(quán)化為導(dǎo)向的改革之后，中央公務(wù)員占比在2008年也有15%，而在2000年更是高達(dá)25%。
這些數(shù)字差異背后顯示的事實(shí)是：大量應(yīng)由中央政府管理的事務(wù)，在中國(guó)基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。這從中央財(cái)政收入占比和支出占比中也可見(jiàn)一斑。目前我國(guó)中央財(cái)政收入占比52%，支出只占20%，而地方支出卻占到80%，現(xiàn)在的辦法是中央財(cái)政收入拿出30多個(gè)百分點(diǎn)轉(zhuǎn)移給地方，未來(lái)的方向是什么?現(xiàn)在紛紛提出希望給地方更多的財(cái)權(quán)，或者給更多的財(cái)力。按照正式文件的說(shuō)法，叫做建立健全各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)力相匹配的財(cái)政體制，這是十分準(zhǔn)確的，而不能說(shuō)職能或事權(quán)(政府支出責(zé)任)與財(cái)權(quán)相吻合，為什么呢?在劃分不同級(jí)別政府的收入(財(cái)權(quán))時(shí)，除了滿(mǎn)足各級(jí)政府的支出需要外，關(guān)鍵還要看稅種自身的屬性。
比如增值稅，世界上極少有國(guó)家和地方分享，在我國(guó)是中央拿75%、地方拿25%。巴西也是個(gè)特例，地方分了20%，相應(yīng)的出口退稅地方承擔(dān)20%。但是，這造成了一系列麻煩，由于退稅責(zé)任上的問(wèn)題造成了商品不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律流動(dòng)。所以原則上來(lái)說(shuō)，增值稅應(yīng)該是國(guó)家稅。
以出口退稅為例，在我國(guó)曾經(jīng)全部由中央承擔(dān)，后來(lái)是地方承擔(dān)20%，可不到一年就執(zhí)行不下去了，最后改成地方負(fù)擔(dān)7.5%。典型的例子就是奇瑞的總部安徽蕪湖，當(dāng)時(shí)奇瑞出口規(guī)模較大，由于出口退稅不僅是生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的稅，而且是全國(guó)采購(gòu)零部件進(jìn)行組裝，在出口的時(shí)候退報(bào)。如果要求當(dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)20%的出口退稅，將會(huì)把蕪湖的財(cái)政收入全部退掉。后來(lái)改成地方政府承擔(dān)7.5%，但還是不行，最后國(guó)家特別批準(zhǔn)對(duì)奇瑞的出口退稅全部由中央承擔(dān)。所以說(shuō)，不能單純考慮事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，有時(shí)候它們是不對(duì)應(yīng)的，還要考慮到稅有自己的屬性。
我們?cè)?jīng)實(shí)行企業(yè)所得稅按照隸屬關(guān)系劃分收入歸屬的體制，在企業(yè)兼并重組時(shí)涉及所得稅歸屬的轉(zhuǎn)移，馬上就會(huì)扯皮，干擾了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但是，房產(chǎn)稅天經(jīng)地義歸當(dāng)?shù)?，稅本身發(fā)生在某個(gè)地方，跟別的地方無(wú)關(guān)。稅收是按照經(jīng)濟(jì)屬性劃分收入歸屬，稅收按經(jīng)濟(jì)屬性分給各級(jí)政府之后，國(guó)家可以通過(guò)不同級(jí)別的轉(zhuǎn)移支付保證各級(jí)政府的財(cái)力，所以才提出來(lái)事權(quán)(支出責(zé)任)和財(cái)權(quán)相匹配，這個(gè)方向是對(duì)的。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，中央收了“大頭”、花了“小頭”，地方收了“小頭”，卻花了“大頭”。因而有兩個(gè)調(diào)整方向。一是中央集中太多了，應(yīng)該多分給地方。這是各地政府紛紛提出的方向。我覺(jué)得，能留給地方的稅種是很少的，只能增加共享比例。但現(xiàn)實(shí)情況是，從大的稅種看，所得稅已按照六、四開(kāi)共享，而新的房產(chǎn)稅還在試點(diǎn)階段，消費(fèi)稅和關(guān)稅等卻不能共享。對(duì)于增值稅，如果地方分享多了可能出問(wèn)題，出口退稅誰(shuí)負(fù)擔(dān)?我們不能像巴西那樣。對(duì)于兩個(gè)所得稅，個(gè)人所得稅沒(méi)有一個(gè)國(guó)家不是中央拿大頭，因?yàn)閭€(gè)人所得稅是一個(gè)地域公平性的稅，顯然是應(yīng)該國(guó)家多拿一點(diǎn)。其他我覺(jué)得沒(méi)有什么余地了。當(dāng)然，還可以增加中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移，這是合理的。另外一個(gè)方向是增加中央支出。現(xiàn)在我國(guó)中央支出占全部支出的20%，比大多數(shù)國(guó)家都低，可以說(shuō)是全世界唯一的。這種支出責(zé)任的體制安排是一個(gè)分裂的體制，今后應(yīng)該走常規(guī)國(guó)家的模式。
支出責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有三條：第一，要看外部性由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，如果外部性主要發(fā)生在當(dāng)?shù)?，職能就?yīng)給當(dāng)?shù)?。第二，要看信息?fù)雜程度，信息復(fù)雜程度越高的越適合于基層來(lái)管，信息復(fù)雜程度低一點(diǎn)，屬于全局性的問(wèn)題適合國(guó)家來(lái)管，屬于全局性信息的事情，其外部性往往也是全局性的。第三，激勵(lì)相容，即某種制度安排下，各級(jí)政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，如果可以使全局利益最大化，這種制度安排就是激勵(lì)相容的。所謂全局利益可以用全國(guó)GDP、就業(yè)、收入分配、環(huán)境友好等指標(biāo)綜合表達(dá)。從三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合衡量，我國(guó)政府間職能劃分過(guò)于分散。首先應(yīng)該集中上來(lái)的是社會(huì)保障，主要是前文論述的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。
一部分司法體系也要拿上來(lái)。像其他國(guó)家分成聯(lián)邦法院、地方法院等?？绲貐^(qū)糾紛、高級(jí)官員貪瀆等犯罪應(yīng)該歸國(guó)家法院管轄，同時(shí)必須建立中央地方分開(kāi)執(zhí)法的檢察、偵查體系?，F(xiàn)實(shí)逼迫國(guó)家不斷改變，目前死刑核準(zhǔn)已經(jīng)上收到最高法院了。還有兩件事情也是倒逼，不得不建立中央的隊(duì)伍，一是緝私警察，原來(lái)地方管緝私，后來(lái)公安部設(shè)立了緝私局;二是證券犯罪偵查，公安部也單獨(dú)設(shè)立了一個(gè)局。實(shí)際上，這些公共產(chǎn)品必須是全國(guó)性的，應(yīng)該有個(gè)幾萬(wàn)人的中央直屬隊(duì)伍。
邊境事務(wù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理;海域，也是九龍治水，也應(yīng)該由國(guó)家統(tǒng)一管。比如，這次墨西哥灣BP深海漏油就是由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，然后它去和有關(guān)方面協(xié)調(diào)。還有跨流域的河道，包括珠江、長(zhǎng)江、黃河、松花江以及淮河等，都應(yīng)該由國(guó)家管。歷史上，黃河歷朝歷代都是朝廷管。到目前為止，也只有黃河的管理相對(duì)集中，一直到鎮(zhèn)里都有中央的人，但是黃河水利委員會(huì)開(kāi)始變得越來(lái)越散。而長(zhǎng)江水利委員會(huì)不行，它是協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)。松花江、珠江等的管理，有的有協(xié)調(diào)，有的則沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的協(xié)調(diào)。這些涉及上下游關(guān)系的事情，應(yīng)該由國(guó)家管，包括航運(yùn)、水利調(diào)度、河道污染治理等都不應(yīng)該讓地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
食品藥品安全問(wèn)題，在現(xiàn)代國(guó)家一般是中央政府的職責(zé)，建立執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)立國(guó)家實(shí)驗(yàn)室制定標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)和發(fā)放許可。我國(guó)是中央定政策，地方從省到市、縣層層設(shè)機(jī)構(gòu)，做實(shí)質(zhì)管理，實(shí)驗(yàn)室成百上千，浪費(fèi)大量資源。更重要的是激勵(lì)不相容。食品、藥品全國(guó)流通，本地的標(biāo)準(zhǔn)高，執(zhí)法嚴(yán)，本地生產(chǎn)成本就高，就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，為保就業(yè)，保稅收，就可能不嚴(yán)格執(zhí)法。一些國(guó)家就是經(jīng)歷我國(guó)目前的慘痛教訓(xùn)后，才把職能上收的。
義務(wù)教育在各國(guó)不一樣，小國(guó)由中央直接管;大國(guó)則以地方為主管，中央提供幫助。像日本，義務(wù)教育地方事務(wù)，一直管到高中，但是中央向地方提供轉(zhuǎn)移支付，按人口測(cè)算實(shí)際教育需求。在美國(guó)，義務(wù)教育是州及州以下政府來(lái)管，而聯(lián)邦政府只補(bǔ)助一件事，即如果學(xué)校招收了少數(shù)族裔的學(xué)生，按人數(shù)提供補(bǔ)貼。但是，由于政府認(rèn)為亞裔學(xué)生英語(yǔ)好，不會(huì)增加教育成本，所以對(duì)招收他們并不提供補(bǔ)助，而只是管拉丁語(yǔ)的學(xué)生。由于義務(wù)教育具有一定地域外部性，不能算是純粹的地方事務(wù)。這次金融危機(jī)后，美國(guó)地方財(cái)政拮據(jù)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃安排了公立學(xué)校教師專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，也是因?yàn)榱x務(wù)教育是有一定的地域外部性。我上面講過(guò)，在劃分支出責(zé)任時(shí)還要看信息復(fù)雜程度，尤其是小學(xué)教育信息管理極度復(fù)雜，所以大國(guó)一般是地方政府管、中央政府提供幫助。
除了適當(dāng)上收事權(quán)，適度集中中央政府的支出責(zé)任外，還有一種思路，是加強(qiáng)人口的流動(dòng)。美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付很少，原因是其人口自由流動(dòng)，居民可以轉(zhuǎn)移到其他地方定居。由于人們教育程度普遍較高，而且必須說(shuō)英語(yǔ)，到其他地方后也可以生存，這是最經(jīng)濟(jì)的辦法。現(xiàn)在國(guó)家提出要讓人民體面地、有尊嚴(yán)地生活，但是對(duì)于難以提供基本公共服務(wù)的地方，如果國(guó)家讓人們居住，就要提供配套設(shè)施和條件，花費(fèi)是很多的。比如全國(guó)用電同網(wǎng)同價(jià)，有時(shí)候邊遠(yuǎn)山區(qū)一個(gè)村只有五戶(hù)人家也要把電送到，結(jié)果是按成本算每度電可能要10元才能送到，但是在城里只有0.5元，所以成本非常高。當(dāng)然，加大人口流動(dòng)的辦法需要不少條件。但是我國(guó)的制度安排阻礙了合理的人口流動(dòng)，形成所謂民工潮也是事實(shí)。
我在20世紀(jì)80年代曾撰文，認(rèn)為我國(guó)的政府管理體制是行政性分權(quán)，要改為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)?，F(xiàn)在這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越突出了。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，計(jì)劃任務(wù)層層分解，必然是行政性分權(quán)。現(xiàn)在商品的生產(chǎn)和流通已經(jīng)跨域充分流動(dòng)了。但政府管理體制并沒(méi)有按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。我認(rèn)為，如果依舊維持目前的事權(quán)劃分，而僅僅簡(jiǎn)單地增加對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，是不可能成功的。另外一個(gè)方向，應(yīng)該按照上面提出的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)劃分支出責(zé)任，把中央應(yīng)該管的事情拿上來(lái)，連人帶支出都由中央埋單。支出責(zé)任上走一般國(guó)家通常之路，現(xiàn)在中央相當(dāng)一部分專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼實(shí)際上補(bǔ)貼地方干這些事情，拿上來(lái)后專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼就會(huì)相應(yīng)少一大塊?，F(xiàn)在搞基層民主，搞直選，基層政權(quán)更加局部利益化，如果激勵(lì)不相容的話(huà)，局部行為可能損害整體利益。英國(guó)地方政府一段時(shí)期工黨控制為多，中央政府在工黨和保守黨之間轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，為什么不出事?因?yàn)橹贫劝才呕旧鲜羌?lì)相容的，可能對(duì)全局和其他地方造成損害的責(zé)任沒(méi)有安排給地方。如果支出責(zé)任弄不對(duì)，搞地方民主化，現(xiàn)在的說(shuō)法是民主化從地方做起，可能引起一大堆麻煩。比如某些企業(yè)排污把鄰近的其他地區(qū)全給污染了，怎么辦?還有，發(fā)生跨地區(qū)的司法糾紛問(wèn)題，怎么辦?按說(shuō)這種跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)或司法糾紛不應(yīng)該是地方管的事，而應(yīng)該由國(guó)家來(lái)管。這些要是不改的話(huà)，其他改革可能將體制弊端進(jìn)一步顯性化，政治矛盾加大，難于收拾。
因?yàn)橹贫壬嫌袉?wèn)題，所以才特別強(qiáng)調(diào)局部利益服從全局利益、地方服從中央等等這一套口號(hào)。我們?yōu)槭裁床桓母铿F(xiàn)有體制，使得地方做得越好，對(duì)整體越有利?
關(guān)鍵是分清中央與地方的支出責(zé)任，這是正確的方向。現(xiàn)在我們的做法是維持現(xiàn)有不合理的事權(quán)，多給地方政府資金讓它們辦本應(yīng)由中央政府辦的事項(xiàng)，這樣做沒(méi)有出路，這個(gè)問(wèn)題事關(guān)重大，如果沒(méi)搞清楚，就維持現(xiàn)狀，不宜壓縮中央收入比重。不然，會(huì)為今后的改革設(shè)置障礙。
第五，資本項(xiàng)目可兌換。
資本項(xiàng)目是否開(kāi)放，一直是困擾發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)重要政策問(wèn)題。從國(guó)際范圍來(lái)看，絕大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的資本項(xiàng)目是開(kāi)放的。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，早期的理論認(rèn)為，開(kāi)放資本項(xiàng)目可以為其帶來(lái)充足的資本，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，且可能促進(jìn)國(guó)內(nèi)金融體系以及相關(guān)制度的完善，因此有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)這一結(jié)果并不一定存在，而且資本項(xiàng)目開(kāi)放還可能帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。后來(lái)的理論認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)在發(fā)展到一定的水平，且滿(mǎn)足一定的前提條件時(shí)，才能從開(kāi)放資本項(xiàng)目上獲益。一般認(rèn)為，一定規(guī)模的金融體系、相對(duì)穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和健全的金融監(jiān)管都是重要的前提條件。現(xiàn)實(shí)中，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)在20世紀(jì)90年代大力推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家開(kāi)放資本項(xiàng)目，但在亞洲金融危機(jī)之后態(tài)度轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎，強(qiáng)調(diào)以綜合集成的方法推動(dòng)資本項(xiàng)目開(kāi)放。從現(xiàn)狀來(lái)看，包括俄羅斯在內(nèi)的其他金磚四國(guó)，都已實(shí)現(xiàn)了資本項(xiàng)目可兌換。
中國(guó)是否需要實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換呢?從現(xiàn)狀來(lái)看，實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換有非常重要的意義。首先，實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的建設(shè)和金融體系的發(fā)展。這也應(yīng)是其主要意義所在。中國(guó)過(guò)去改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)表明，在國(guó)內(nèi)改革存在較大制度慣性的時(shí)候，一定程度的開(kāi)放可以為推進(jìn)改革帶來(lái)壓力和動(dòng)力。在未來(lái)五年，通過(guò)穩(wěn)步、有序的資本項(xiàng)目開(kāi)放來(lái)推動(dòng)國(guó)內(nèi)金融業(yè)的發(fā)展，形成金融改革和資本項(xiàng)目開(kāi)放間的良性互動(dòng)，應(yīng)是我們的一項(xiàng)重要策略。實(shí)際上，新近發(fā)表的“十二五”規(guī)劃已經(jīng)提出了這一目標(biāo)。其次，實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換將有利于我們更有效地利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)和配置國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源，是實(shí)現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略的重要保證。第三，長(zhǎng)期來(lái)看，由于我們的大國(guó)優(yōu)勢(shì)，人民幣是美元和歐元之外有可能與它們競(jìng)爭(zhēng)成為主要儲(chǔ)備貨幣的貨幣。而要達(dá)到這一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換則是必要的前提條件。最后，由于經(jīng)濟(jì)全球化和金融自由化的發(fā)展，資本管制措施的有效性與二三十年前相比已大大降低。隨著國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際交流的規(guī)模越來(lái)越大，在經(jīng)常項(xiàng)目下規(guī)避資本管制措施已越來(lái)越容易。在這種背景下，名義上存在資本管制但實(shí)質(zhì)上卻無(wú)法做到有效管制，既不能獲得資本項(xiàng)目開(kāi)放所帶來(lái)的在制度建設(shè)上的益處，又需要承擔(dān)可能的合法和非法的大量資本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致較壞的經(jīng)濟(jì)后果。
經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在整體發(fā)展水平、金融體系建設(shè)和宏觀管理方面已經(jīng)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。例如，近年來(lái)通過(guò)一系列改革，主要國(guó)有商業(yè)銀行的公司治理不斷完善，資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)控制能力已經(jīng)明顯增強(qiáng);我國(guó)目前股票總市值已經(jīng)居全球第二位，市場(chǎng)成熟度不斷提高;近年來(lái)我國(guó)財(cái)政和貨幣政策也基本保持穩(wěn)健，經(jīng)濟(jì)保持在高增長(zhǎng)的軌道;目前外匯儲(chǔ)備已經(jīng)達(dá)到3萬(wàn)億美元的規(guī)模，為在極端情況下穩(wěn)定國(guó)際收支和匯率提供了重要保障。這些都為我們進(jìn)一步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換創(chuàng)造了良好條件。我們認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和金融體系已經(jīng)具備在一定程度上抵御國(guó)際資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，并將能夠從進(jìn)一步的資本項(xiàng)目開(kāi)放中獲得重要收益。
目前，進(jìn)一步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目開(kāi)放的主要障礙來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面。第一，我國(guó)的債券市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)規(guī)模小且人為分割，流動(dòng)性低，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不完善。由于缺乏深度和流動(dòng)性的國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)難以起到調(diào)節(jié)資金流動(dòng)的蓄水池的作用，國(guó)際資本流動(dòng)的變化將可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的較大波動(dòng)。此外，國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)發(fā)展滯后還可能導(dǎo)致資本項(xiàng)目開(kāi)放后國(guó)內(nèi)企業(yè)傾向于在海外發(fā)債融資，增加了債務(wù)的貨幣和期限錯(cuò)配的可能性。第二，我國(guó)的利率和匯率還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的配套改革安排。泰國(guó)、韓國(guó)等東亞國(guó)家在20世紀(jì)90年代初逐步開(kāi)放資本項(xiàng)目，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得益很大。但它們?cè)谫Y本項(xiàng)目開(kāi)放的同時(shí)仍維持固定匯率，導(dǎo)致資金流入時(shí)國(guó)內(nèi)通脹壓力增加，而資金大幅流出時(shí)，固定匯率則無(wú)法維持，并最終爆發(fā)貨幣和金融危機(jī)。因此，在資本項(xiàng)目開(kāi)放的同時(shí)，如果利率和匯率沒(méi)有由市場(chǎng)決定，則它們有可能大幅偏離市場(chǎng)均衡水平，最終誘發(fā)大規(guī)模的跨境資本流動(dòng)，沖擊經(jīng)濟(jì)與金融的穩(wěn)定。
我們認(rèn)為，資本項(xiàng)目開(kāi)放不必要等到所有前提條件都完全具備時(shí)才能推進(jìn)。如果我國(guó)的債券市場(chǎng)和利率、匯率形成機(jī)制在未來(lái)幾年維持現(xiàn)狀不作任何改進(jìn)，同時(shí)又單方面快速推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，這將帶來(lái)嚴(yán)重的隱患。但若我們明確了發(fā)展國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)和推進(jìn)利率、匯率市場(chǎng)化改革的方向，則資本項(xiàng)目開(kāi)放可在一定程度上相應(yīng)推進(jìn)，并與其他的國(guó)內(nèi)金融改革形成相互促進(jìn)、相互推動(dòng)的關(guān)系。因此，協(xié)調(diào)考慮未來(lái)五年國(guó)內(nèi)金融改革和資本項(xiàng)目開(kāi)放并作出相應(yīng)規(guī)劃可能是非常必要的。
第六，財(cái)政和央行賬戶(hù)的關(guān)系，主要是如何構(gòu)建開(kāi)放條件下的大國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。
與其他大國(guó)相比，中國(guó)外匯儲(chǔ)備的管理方式也比較獨(dú)特，這可以從央行的資產(chǎn)負(fù)債表中觀察得到。中國(guó)人民銀行的主要資產(chǎn)是外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)，2010年外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)占人民銀行總資產(chǎn)的比重為80%，近期已達(dá)84.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他大國(guó)。大國(guó)央行的資產(chǎn)基本是國(guó)內(nèi)債券，主要是國(guó)債。例如按最新數(shù)據(jù)，美、日兩家央行所持國(guó)債占本國(guó)央行資產(chǎn)的比重分別為57%、61.4%。而且要注意，受金融危機(jī)的影響，最近幾年各國(guó)央行采取了很多特殊的政策。在此之前各國(guó)央行持有本國(guó)國(guó)債的比重更高，如美國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定在80%以上。此外，美、日兩家央行還持有本國(guó)私人金融機(jī)構(gòu)的抵押品(如按揭證券)，外匯儲(chǔ)備所占比重都很低，美國(guó)近乎沒(méi)有，日本只有3.5%。歐洲央行情況特殊些，但外匯類(lèi)資產(chǎn)的比重也僅有12.1%。只有一些小型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體，央行資產(chǎn)才主要是外匯資產(chǎn)。
中國(guó)的這種外匯儲(chǔ)備管理方式，在外匯儲(chǔ)備規(guī)模不斷增加的情況下造成了很多問(wèn)題。當(dāng)前，中國(guó)央行的外匯資產(chǎn)大概是3萬(wàn)多億美元，央行為收回這么多外匯資產(chǎn)，大概要放出20萬(wàn)億人民幣，而且這些還屬于基礎(chǔ)貨幣。也就是說(shuō)，隨著巨額的外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)，央行不斷放出流動(dòng)性，然后要想辦法自己收回。但是要解決這么大規(guī)模的基礎(chǔ)貨幣流出，央行手中并沒(méi)有合適的工具。如果不能有效收回，造成社會(huì)上流動(dòng)性過(guò)剩，由此導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格泡沫、通貨膨脹等問(wèn)題。目前央行采取的措施主要是不斷地提高準(zhǔn)備金率，現(xiàn)在準(zhǔn)備金率已高達(dá)21.5%，這也是可比大國(guó)中的全球唯一。
造成中國(guó)目前這種狀況，一個(gè)原因是中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，卻有一個(gè)小國(guó)央行的特征。小型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體，依靠其貿(mào)易中心、金融中心，甚至避稅中心地位發(fā)展經(jīng)濟(jì)，超強(qiáng)度的商品和資本跨境流動(dòng)，貿(mào)易額和資本流動(dòng)額往往是其GDP的數(shù)倍，要求固定匯率，或者高穩(wěn)定匯率，但犧牲貨幣政策的獨(dú)立性。其貨幣當(dāng)局無(wú)需持有大規(guī)模、高流動(dòng)性國(guó)內(nèi)資產(chǎn)，如國(guó)債券，用于公開(kāi)市場(chǎng)操作，反而需要持有大規(guī)模外匯資產(chǎn)，保持匯率穩(wěn)定和應(yīng)對(duì)沖擊。大國(guó)恰恰相反，總需求管理是重點(diǎn)，貨幣政策獨(dú)立性是必須的。利率首先服從于國(guó)內(nèi)資金市場(chǎng)出清，而不是服從于國(guó)際市場(chǎng)便利資本流動(dòng)。匯率本質(zhì)上反映國(guó)內(nèi)商品和服務(wù)相對(duì)于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的變化，從而浮動(dòng)，而不是固定或者高穩(wěn)定匯率便利于資金和貿(mào)易結(jié)算。大國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的規(guī)模和深度也遠(yuǎn)非小型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體可比，因而抗沖擊力強(qiáng)，從而央行資產(chǎn)主要是高流動(dòng)性國(guó)內(nèi)資產(chǎn)，主要是國(guó)債，而不應(yīng)是外匯資產(chǎn)。
資本項(xiàng)目可兌換，以中國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，人民幣很快要成為貿(mào)易貨幣、交易貨幣甚至儲(chǔ)備貨幣，即所謂國(guó)際化。這就產(chǎn)生國(guó)際持有人對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的需求。則中國(guó)必須提供低風(fēng)險(xiǎn)、高流動(dòng)性的國(guó)內(nèi)資產(chǎn)，從而發(fā)達(dá)的足夠規(guī)模且高流動(dòng)性的債券市場(chǎng)就是必要條件，其中無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、高流動(dòng)性的國(guó)債資產(chǎn)要有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。在現(xiàn)行中國(guó)央行格局下，開(kāi)放資本賬戶(hù)，我們能提供的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖工具將是房地產(chǎn)、股票及央行票據(jù)，開(kāi)放會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和貨幣政策帶來(lái)過(guò)大的、不必要的沖擊。
改革的方向應(yīng)該是學(xué)習(xí)其他大國(guó)，用財(cái)政發(fā)債，把外匯儲(chǔ)備買(mǎi)下，自然對(duì)沖外匯儲(chǔ)備的增長(zhǎng)。這樣就可以更多地用公開(kāi)市場(chǎng)操作而不是用準(zhǔn)備金率，用利率而非匯率來(lái)調(diào)節(jié)總需求，使經(jīng)濟(jì)更加穩(wěn)定，也為國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)的發(fā)展提供基礎(chǔ)。
這方面值得中國(guó)借鑒的是日本。在日本，按照其1951年制定的《外匯資金特別會(huì)計(jì)法》，主要由財(cái)務(wù)省管理外匯資金，委托日本銀行(央行)做海外投資，一個(gè)主要方式即是通過(guò)發(fā)行短期債券的方式，籌集日元資金，在外匯市場(chǎng)上賣(mài)出日元買(mǎi)入外匯。通過(guò)這種管理模式，目前日本財(cái)務(wù)省持有大約90%的外匯，日本央行持有大約5%左右的外匯?？梢钥闯觯毡镜倪@種外匯儲(chǔ)備管理方式，使得央行的基礎(chǔ)貨幣發(fā)行不受外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)與否的影響;國(guó)債增加由于有外匯資產(chǎn)相對(duì)應(yīng)，在實(shí)質(zhì)上也不增加政府債務(wù)，壯大的國(guó)債市場(chǎng)還方便了公開(kāi)市場(chǎng)操作和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖。
除以上所提之外，還可以舉出一些中國(guó)與其他大國(guó)的不同或唯一性，但是這可能會(huì)涉及有關(guān)社會(huì)主義性質(zhì)的爭(zhēng)論。上文所分析的六個(gè)不同、唯一性與社會(huì)主義、資本主義無(wú)關(guān)，而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的趨同性有關(guān)。這些不同的東西就是中國(guó)政府所講到的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的制度性根源。我們需要經(jīng)過(guò)5～10年的時(shí)間實(shí)施改革才能解決掉。反過(guò)來(lái)說(shuō)，它們雖然屬于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架的主要部分，但不是最具決定性的部分。最具決定性的部分在過(guò)去已經(jīng)通過(guò)重大改革實(shí)現(xiàn)了。中國(guó)改革不可逆轉(zhuǎn)，體制不會(huì)倒退。通過(guò)持續(xù)的改革，中國(guó)將成為國(guó)際上更加穩(wěn)定、增長(zhǎng)沒(méi)有大波動(dòng)而且更富有全球責(zé)任的大國(guó)。
（ 樓繼偉： 中國(guó)投資有限責(zé)任公司董事長(zhǎng) ）
