中國經(jīng)濟(jì)是逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的，而且與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展互相促進(jìn)，任何力量都很難將中國同全球經(jīng)濟(jì)脫鉤?，F(xiàn)主要結(jié)合財(cái)政政策，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展談幾方面看法。

改革開放開啟了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段

1992年，我國確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。1994年，通過整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的配套改革，包括稅制、分稅制、市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融改革、人民幣經(jīng)常項(xiàng)下可兌換，并解除了價(jià)格行政管制，市場(chǎng)對(duì)資源配置開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。改革開放不斷推進(jìn)。2001年，我國加入世界貿(mào)易組織，成為主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展中國家?？梢哉f，改革開放是我國高速度、高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

支持中國高速度發(fā)展的另一個(gè)重要因素是人口紅利。上世紀(jì)五六十年代出生的大量人口到80年代進(jìn)入就業(yè)期，這時(shí)撫養(yǎng)比低，勞動(dòng)力充裕。在生產(chǎn)函數(shù)中表現(xiàn)為勞動(dòng)力要素收益低、資本要素收益高，延緩了資本報(bào)酬遞減效應(yīng)，提高了投資占GDP的比重，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口有巨大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

還有一個(gè)特殊原因是，改革開放以來，我國形成了各地相互競(jìng)爭(zhēng)保持高增長(zhǎng)的格局。這有利有弊，一段時(shí)期內(nèi)確實(shí)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但也出現(xiàn)了部分地方超出財(cái)力可能，違規(guī)舉債大搞基本建設(shè)的現(xiàn)象。

1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)沖擊，我國實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，主要是提高財(cái)政赤字，集中資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施處于十分薄弱的狀況，擴(kuò)張性財(cái)政政策給一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的現(xiàn)金流。更為重要的是，基礎(chǔ)設(shè)施有效改善，營商環(huán)境不斷優(yōu)化，支持了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

進(jìn)入新時(shí)代逐步向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型

之前出現(xiàn)的過多關(guān)注增長(zhǎng)速度、而不關(guān)注增長(zhǎng)質(zhì)量的負(fù)面效應(yīng)開始顯現(xiàn)。鋼鐵、水泥、化工等與大規(guī)?；ㄍ顿Y相關(guān)的產(chǎn)品出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。2008年，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊，有些地方又開始大規(guī)模舉債搞基建，地方政府債務(wù)快速攀升，房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲。大量金融資產(chǎn)進(jìn)入地方隱性債務(wù)和房地產(chǎn)領(lǐng)域，金融脫實(shí)向虛并蘊(yùn)含著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境惡化，水污染和空氣污染嚴(yán)重，2013年北京空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)只有176天。人口老齡化趨勢(shì)顯現(xiàn)，勞動(dòng)年齡人口出現(xiàn)下降，勞動(dòng)成本快速提高。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間居民收入差距擴(kuò)大。

2013年7月，黨中央提出我國經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”時(shí)期，即增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期。接下來，我國采取了一系列舉措，經(jīng)濟(jì)開始向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

在全國范圍內(nèi)治理空氣污染。通過改變?nèi)∨绞?，關(guān)停高污染企業(yè)，加強(qiáng)水污染處理等措施，生態(tài)環(huán)境逐步向好。2013年至2022年，重污染天數(shù)下降了92%，其中，2022年北京市空氣優(yōu)良天數(shù)提升到286天，重污染天數(shù)從58天降到3天。

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、加大專項(xiàng)扶貧資金投入、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口幫扶等措施，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧。

落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五個(gè)方面重點(diǎn)工作。黨中央提出“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位”“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”等針對(duì)性要求，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的幾個(gè)著力點(diǎn)

黨的十九大報(bào)告提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。這一重大判斷也是對(duì)前一階段轉(zhuǎn)型的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，徹底改變過去主要靠要素投入、規(guī)模擴(kuò)張、忽視質(zhì)量效益的粗放式增長(zhǎng)，以及由此產(chǎn)生的產(chǎn)能過剩、庫存積壓、杠桿增加、風(fēng)險(xiǎn)加大、效益低下、環(huán)境污染、公共服務(wù)不足等問題。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要采取適宜的政策，更需要體制機(jī)制性改革。

第一，保持適宜的增長(zhǎng)速度。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度以往在9%左右，逐步轉(zhuǎn)為6%至7%，今后5年潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率應(yīng)該在5%至6%。隨著人口老齡化加劇，再過5年可能會(huì)降到4%至5%。短期看，宏觀調(diào)控政策十分重要，在不產(chǎn)生通貨膨脹的前提下，應(yīng)盡量將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持在潛在增長(zhǎng)率水平。

如果不出現(xiàn)特殊情況，今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)超過5%，考慮到去年的低基數(shù)，仍低于潛在增長(zhǎng)率，不利于保持充分就業(yè)。疊加外部不利因素，總體評(píng)判有必要加大財(cái)政貨幣政策擴(kuò)張的力度。可適度降低利率，更重要的是及時(shí)調(diào)整預(yù)算，增加財(cái)政赤字，主要是增加中央赤字，大部分用于對(duì)中小微企業(yè)房租、水電、利息等階段性補(bǔ)貼，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營狀況，財(cái)政補(bǔ)貼可以直接到賬；小部分可以轉(zhuǎn)移給地方，緩解地方財(cái)政困難，同時(shí)要堅(jiān)決懲處亂收費(fèi)、亂罰款，營造良好營商環(huán)境。適當(dāng)增加地方財(cái)政赤字，主要不是用于新增建設(shè)項(xiàng)目，而是彌補(bǔ)現(xiàn)存項(xiàng)目的欠資。

按照國際通行流量計(jì)算方法，可以比較準(zhǔn)確評(píng)判財(cái)政政策擴(kuò)張或緊縮的力度。應(yīng)進(jìn)行科學(xué)分析，及時(shí)調(diào)整預(yù)算。疫情產(chǎn)生的疤痕效應(yīng)是比較嚴(yán)重的，企業(yè)、居民和地方政府都在修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，信心恢復(fù)也需要一個(gè)過程。只有資產(chǎn)負(fù)債表趨于正常，信心恢復(fù)，企業(yè)才敢投資。只有就業(yè)情況改善，對(duì)未來收入有信心，居民才敢消費(fèi)。相應(yīng)的，財(cái)政收入也會(huì)增加。

第二，從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)為主。相當(dāng)一段時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)靠政府投資撬動(dòng)民間投資。在資本積累到一定階段之后，效果會(huì)逐步減弱。目前最終消費(fèi)占GDP的比重約為54%，低于國際平均水平，今后這一比重應(yīng)當(dāng)在60%以上。

中國是全球第二大消費(fèi)市場(chǎng)，也是120多個(gè)國家和地區(qū)最大貿(mào)易伙伴，對(duì)全球投資有持續(xù)吸引力，要加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。消費(fèi)市場(chǎng)還有廣闊的上升空間。目前大部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)打工，暫住于城鎮(zhèn)。讓2.9億左右的農(nóng)民工真正在城鎮(zhèn)落戶，會(huì)大幅提高消費(fèi)，也會(huì)產(chǎn)生新的就業(yè)機(jī)會(huì)，還有助于提高收入分配公平性。

第三，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。高質(zhì)量發(fā)展要求是全方位的，更多地集中于供給側(cè)。要不斷提高勞動(dòng)效率、資本效率、土地效率、資源效率、環(huán)境效率，不斷提高全要素生產(chǎn)率，通過結(jié)構(gòu)性改革提高生產(chǎn)要素配置效率。目前影響配置效率最大的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，勞動(dòng)力和土地作為最基礎(chǔ)最重要的生產(chǎn)要素，在城鄉(xiāng)之間不能順暢流通。只有加快農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)才會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)產(chǎn)生足夠的市場(chǎng)需求，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步改革的重點(diǎn)方面。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。因此，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成全國統(tǒng)一大市場(chǎng)。同時(shí)，改革會(huì)涉及重大法律修改和相關(guān)利益調(diào)整，需要逐步探索。這些年來，確實(shí)進(jìn)行了大量的改革探索，取得了階段性進(jìn)展。習(xí)近平總書記在去年12月份召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上進(jìn)一步提出，要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

第四，解決影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的問題。首先要區(qū)分財(cái)政政策短期和長(zhǎng)期效應(yīng)。如果經(jīng)過科學(xué)分析認(rèn)為短期財(cái)政政策需要擴(kuò)張，就要及時(shí)增加財(cái)政赤字，使經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)，這種做法代價(jià)是最小的，不會(huì)影響財(cái)政的可持續(xù)性。如果認(rèn)為某些政策有制度性缺陷，就要通過結(jié)構(gòu)性改革彌補(bǔ)缺陷，以免對(duì)財(cái)政造成長(zhǎng)期的壓力，損害財(cái)政可持續(xù)性。

比如說我們的社會(huì)保險(xiǎn)體系的制度設(shè)計(jì)不夠完善，影響到社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營的平衡性。北歐國家在本世紀(jì)初曾出現(xiàn)過社會(huì)養(yǎng)老體系不可持續(xù)的問題，后及時(shí)修訂制度，每年做出國家精算，向社會(huì)公布結(jié)果，爭(zhēng)取全社會(huì)的共識(shí)，在此基礎(chǔ)上對(duì)退休年齡、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給付替代率進(jìn)行調(diào)整，這方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其中就包括保持財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性，這也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

（作者系中國財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、財(cái)政部原部長(zhǎng)）