武平縣“兩項制度”有效銜接過程中存在的問題

扶貧對象識別仍存在失范的現(xiàn)象。盡管武平縣實行嚴格的扶貧對象識別程序，但在試點初期仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把上級下達的扶貧對象指標全部分配到村級，而是將一部分指標預(yù)留起來作為機動指標，以便給予以后有困難的農(nóng)戶；一些鄉(xiāng)、村在扶貧對象安排上，沒有以戶為單位，而是為了所謂的平衡，搞平均分配；還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是把扶貧對象戶數(shù)、人數(shù)簡單地分配到各村，村委沒有按照規(guī)定的程序來確定扶貧對象，只是由村干部或村民小組長討論決定，沒有對扶貧對象進行公示，有些村甚至采取抽簽的形式來確定扶貧對象。雖然這些失范現(xiàn)象在當(dāng)?shù)刂皇莻€別現(xiàn)象，但是廣大群眾反響強烈。

“兩項制度”有效銜接動態(tài)管理的缺失。實施“兩項制度”有效銜接的重要目的在于實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”，既能夠借助扶貧開發(fā)幫助貧困群體擺脫貧困，也能夠借助低保體系為困難群眾的生活起到一個兜底的作用，更能夠幫助那些新產(chǎn)生的貧困群體。但是在“兩項制度”有效銜接實施的過程中，武平存在著動態(tài)管理缺失的現(xiàn)象，其中既有扶貧部門有關(guān)農(nóng)村貧困信息采集滯后性的因素，更主要是跟原有的貧困戶不愿意退出國家扶貧和低保體系密切相關(guān)。

扶貧資金缺口大，各部門在扶貧上缺乏有效合作機制。根據(jù)福建省新的扶貧標準，武平縣共有扶貧對象近3萬人。如果對這些扶貧對象實施幫扶，必須投入大量資金。而武平縣是福建省經(jīng)濟欠發(fā)達縣，財政較為困難，扶貧面臨著較大的資金缺口。此外，武平縣各部門在扶貧上缺乏有效的配合，致使扶貧無法形成合力。表現(xiàn)之一就是金融部門考慮到自身的金融風(fēng)險，不愿意貸款給貧困戶，使得貧困很難從金融部門獲得生產(chǎn)貸款；勞動部門的培訓(xùn)機構(gòu)較少，培訓(xùn)形式和內(nèi)容單一，不能滿足貧困戶對勞動技能培訓(xùn)的需求。

福建省沒有在全省推廣“兩項制度”的有效銜接。福建省委省政府歷來高度重視本省的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，先后出臺一系列有關(guān)農(nóng)村扶貧開發(fā)的政策文件，但是對于“兩項制度”有效銜接本身則缺乏持續(xù)性的支持。國務(wù)院扶貧辦和民政部在2009年全國20個縣試點后，于2010年在中西部貧困地區(qū)擴大“兩項制度”有效銜接的試點，一些西部省份（包括山西、貴州等地）已在全省實施“兩項制度”有效銜接。然而，福建省還未在全省推廣“兩項制度”的有效銜接。這使得武平縣 “兩項制度”有效銜接試點所獲得的經(jīng)驗無法在福建省其他地方加以推廣。

完善“兩項制度”有效銜接的政策建議

繼續(xù)實施嚴格的扶貧對象識別程序。村一級的扶貧對象識別是最容易產(chǎn)生失范的環(huán)節(jié)，因此，在村一級扶貧對象識別過程中，要嚴格按照農(nóng)戶申請，村委會評議的環(huán)節(jié)來進行。在村級評議時，要組織群眾進行民主評議，防止村干部少數(shù)人把持扶貧對象識別。要堅持公平公開的原則，做到符合扶貧政策原則的扶貧對象實現(xiàn)“應(yīng)扶盡扶”，不符合扶貧政策的“關(guān)系戶”、“人情戶”一律排除在扶貧體系之外；嚴格按章辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得截留扶貧名額，不搞平均分配。

強化“兩項制度”銜接的動態(tài)管理。按照開發(fā)能力現(xiàn)狀，可以將貧困群體分為完全可開發(fā)的扶貧群體、不完全可開發(fā)的扶貧群體、完全可開發(fā)低保群體、不完全開發(fā)低保群體和完全不可開發(fā)低保群體等五種類型。⑤“兩項制度”有效銜接動態(tài)管理的重點之一就是這二者的交叉對象，即不完全可開發(fā)的扶貧群體、完全可開發(fā)低保群體、不完全開發(fā)低保群體。針對這三部分群體，民政部門和扶貧部門要實施聯(lián)合管理：對于不完全可開發(fā)的扶貧群體，將其有勞動能力家庭成員列為扶貧對象，享受國家相關(guān)扶持政策，沒有勞動能力的家庭成員則列為低保對象；對于完全可開發(fā)低保群體，在其享受低保的同時，積極幫助其擺脫貧困；對于不完全開發(fā)的低保群體，則與不完全可開發(fā)的扶貧群體類似，扶助其有勞動能力的家庭成員，使其擺脫貧困，沒有勞動能力的家庭成員則繼續(xù)享受農(nóng)村低保。另外，不完全可開發(fā)的扶貧戶和不完全開發(fā)低保戶中有勞動能力的家庭成員在享受國家扶貧優(yōu)惠政策后，使家庭擺脫貧困的，其家庭成員中沒有勞動能力的成員可以繼續(xù)享受低保政策，這樣可以提高這部分群體擺脫貧困的積極性。在“兩項制度”銜接的動態(tài)管理中，還要特別注意新產(chǎn)生的貧困人口，尤其是那些因病、因災(zāi)等突發(fā)事故而新產(chǎn)生的農(nóng)村貧困人口，要及時地將他們納入到扶貧和低保體系中來。為了能夠及時監(jiān)測農(nóng)村新產(chǎn)生的貧困人口，扶貧和民政部門可以和醫(yī)療部門（或醫(yī)保部門）、救災(zāi)部門合作，建立起農(nóng)村因病、因災(zāi)而陷入貧困的預(yù)警機制，這樣就能夠?qū)⑦@部分群體及時納入到扶貧和低保體系中來。

爭取國家財政資金支持并加強各部門在扶貧開發(fā)上的協(xié)調(diào)與合作。武平縣貧困發(fā)生率較高，扶貧對象較多，當(dāng)?shù)刎斦Y金較為緊張，筆者建議，為確保武平“兩項制度”有效銜接能夠持續(xù)的開展下去，國家和福建省應(yīng)適度安排財政專項資金給予支持。扶貧開發(fā)是個系統(tǒng)工程，需要其他相關(guān)部門的通力合作。民政部門要與扶貧部門聯(lián)合管理交叉對象，相互間及時提供扶助對象的信息，使得低保對象和扶貧對象實現(xiàn)有序流動；金融部門要勇于進行金融創(chuàng)新，開發(fā)出適合農(nóng)村貧困群體的金融產(chǎn)品，滿足他們對生產(chǎn)資金的渴求；勞動部門要適時的擴充勞動培訓(xùn)機構(gòu)，并提供與市場和農(nóng)民需求相一致的培訓(xùn)項目；殘聯(lián)要與扶貧部門合作，幫助那些具有勞動能力和勞動欲望的殘疾人實現(xiàn)再就業(yè)，或通過創(chuàng)業(yè)擺脫貧困。

推廣低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”有效銜接機制。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”的有效銜接是國家在新世紀新階段為推進農(nóng)村扶貧開發(fā)，實現(xiàn)農(nóng)村貧困群體“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”而實施的制度創(chuàng)新舉措。雖然中央并沒有要求每一個省份都建立起“兩項制度”有效銜接機制，但從全國試點地區(qū)和中西部已全面實施“兩項制度”相互銜接的省區(qū)來看，這是一項惠民的好政策。福建省應(yīng)在及時總結(jié)武平縣有效運作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒其他省區(qū)市操作模式，在全省范圍內(nèi)全面推廣農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度的有效銜接，為福建省農(nóng)村扶貧開發(fā)注入新動力。

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院；本文系福建省社科規(guī)劃項目“新的國家扶貧標準下福建省農(nóng)村相對貧困人口的變化與扶貧對策研究”的成果，項目編號：2013C101）

【注釋】

①武平縣統(tǒng)計局：“武平縣2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”，http://www.wp.gov.cn/cms/html/xzfwz/2013-04-28/1948823071.html，2012年4月28日。

②民政部網(wǎng)站：“2013年1月份全國縣以上農(nóng)村低保情況”，http://files2.mca.gov.cn/cws/201302/20130225142031937.htm，2013年8月28日。

③福建省武平縣人民政府：“武平縣實施‘兩項制度’有效銜接試點工作情況匯報”，2010年7月26日。

④范小建：“在農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項制度有效銜接試點工作總結(jié)會議上的講話”，http://www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/5791.htm，2010年2月24日。

⑤李鳳榮：“青海省澤庫縣藏區(qū)農(nóng)牧區(qū)扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障有效銜接的調(diào)查”，《社會保障研究》，2012年第2期。

責(zé)編/邊文鋒