（四）

在執(zhí)法資源既定條件下，有助于行政機關(guān)實現(xiàn)最佳威懾目的

最佳威懾一直是行政執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)所關(guān)注基本問題。它是指，在行政執(zhí)法資源既定條件下，行政機關(guān)實施行政執(zhí)法的強度和概率應(yīng)當與行為者的違法行為的危害性相匹配，既不威懾過度，也不威懾不足，從而實現(xiàn)最優(yōu)執(zhí)法 [36]。由于從性質(zhì)來看，食品安全風(fēng)險行政調(diào)查屬于行政執(zhí)法，并且，從功能考察，行政機關(guān)實施行政調(diào)查的目的主要是為其后續(xù)其他行政決定提供證據(jù)和信息，由此，對被調(diào)查的食品生產(chǎn)經(jīng)營者而言，行政調(diào)查也具有相應(yīng)的威懾作用——雖然行政調(diào)查沒有如同于行政處罰、強制等行政行為那樣強烈的威懾作用，因而需要符合執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)中的最佳威懾要求，即在執(zhí)法資源既定條件下，行政機關(guān)實施行政調(diào)查的頻率應(yīng)當與潛在的違反食品安全法律規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營者的危害行為相匹配。那么如何實現(xiàn)最佳威懾？這需要通過科學(xué)的制度設(shè)計來實現(xiàn)。顯然，“駐廠監(jiān)督制度”屬于威懾過度，而“食品質(zhì)量免檢制度”則是威懾不足，它們都無法實現(xiàn)最佳威懾，也沒有實現(xiàn)最優(yōu)執(zhí)法，因為威懾過度和威懾不足，揭示的實質(zhì)是行政機關(guān)實施行政調(diào)查的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)。而基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查則為實現(xiàn)最佳威懾提供了可行的制度選擇。這是因為，在該項制度中，行政機關(guān)對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的調(diào)查頻次（也就是威懾強度）是依據(jù)它們所生產(chǎn)或加工的食品的風(fēng)險等級及其防范該類風(fēng)險食品的能力等次來確定的。換言之，如果某一食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)所生產(chǎn)的食品的風(fēng)險等級越高，并且其防范該類風(fēng)險食品的能力越低，就意味著它們實施違法行為的危害性就越嚴重，于是，行政機關(guān)的調(diào)查頻次就應(yīng)當越高，威懾強度也應(yīng)當越劇烈，以便產(chǎn)生與嚴重的違法行為的危害性相匹配的威懾力，反之，調(diào)查頻次就應(yīng)當越低，威懾強度也就應(yīng)當越弱。由此可見，通過精巧的制度安排，基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查將行政機關(guān)實施調(diào)查的頻率與食品生產(chǎn)經(jīng)營者潛在違法行為的危害性相匹配，從而最大可能地實現(xiàn)最佳威懾效果。

四、基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查之行政法建構(gòu)

以上分析表明，面對當前我國種類繁多、數(shù)量巨大的食品生產(chǎn)經(jīng)營者以及形形色色的風(fēng)險食品，面對社會公眾日益增強的食品安全風(fēng)險意識，且行政機關(guān)的行政調(diào)查資源極其有限的多重困境，基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查不失為有效化解諸多兩難的科學(xué)方法?？墒牵绻獙⑦@樣一項制度在全國范圍內(nèi)推廣，成為行政機關(guān)和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為規(guī)范，并讓社會公眾知曉，從而能參與監(jiān)督，則需要通過行政法來規(guī)范化。換言之，行政法需要為該項制度中的各方主體配置相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)或者職權(quán)與職責(zé)。對此，既需要與現(xiàn)行的食品安全法律規(guī)范的規(guī)定保持一致，又需要創(chuàng)設(shè)一些新條款。

（一）國家行政機關(guān)的職權(quán)與職責(zé)之配置

如何科學(xué)配置國家行政機關(guān)在該項制度中的職權(quán)和職責(zé)，是該項制度得以有效運行的關(guān)鍵。根據(jù)2013年3月14日十二屆全國人大一次會議批準的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)都整合到新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局 [37]。這意味著，在我國，對食品安全風(fēng)險的調(diào)查，由原先的分環(huán)節(jié)、分部門調(diào)查的體制——衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門等國家行政機關(guān)分別對生產(chǎn)、加工、流通、銷售、消費等環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險加以調(diào)查，轉(zhuǎn)變?yōu)榧姓{(diào)查體制，即由國家食品藥品監(jiān)督管理總局對除農(nóng)產(chǎn)品以外的食品安, 全風(fēng)險實施集中式調(diào)查 [38]。顯然，立法者在設(shè)計基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查時需要以該方案的現(xiàn)行規(guī)定為基礎(chǔ)。換言之，國家食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部都負有在各自的行政調(diào)查職責(zé)范圍內(nèi)建立該項制度的義務(wù)。以下，以立法機關(guān)對國家食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)在對風(fēng)險食品的生產(chǎn)加工企業(yè)實施行政調(diào)查時的主要職權(quán)和職責(zé)的配置為例 [39]，分述如下。

1.履行建立風(fēng)險食品的生產(chǎn)加工企業(yè)信息庫以及風(fēng)險食品信息數(shù)據(jù)庫之職能。的確，正如美國著名行政法學(xué)者斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）所指出的，信息是行政機關(guān)制定規(guī)制政策的命脈或血液 [40]。立法者要求食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)履行對就其管轄范圍內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)以及風(fēng)險食品建立信息數(shù)據(jù)庫的職能是設(shè)計該項制度之重要前提。食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當依法調(diào)查清楚本轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的數(shù)量、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)或加工的食品的品種、生產(chǎn)與加工的條件、食品質(zhì)量安全狀況等基本情況，同時適時更新這兩個信息數(shù)據(jù)庫，以便為建立這兩個信息數(shù)據(jù)庫提供基礎(chǔ)性材料。需要強調(diào)的是，立法者在要求食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)建立這兩個信息數(shù)據(jù)庫的過程中，要確保其能及時獲得真實、可靠和充分的信息。這就需要賦予其相應(yīng)的職權(quán)并施與一定的職責(zé)，比如，對提供虛假信息的企業(yè)，它有權(quán)對其施加聲譽或財產(chǎn)方面的罰責(zé)；有如，對于行政機關(guān)沒有在法定期限之內(nèi)建立或更新數(shù)據(jù)庫的行為，則要承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

2．履行建構(gòu)科學(xué)的食品安全風(fēng)險衡量指標體系，對風(fēng)險食品予以分級之職能。立法者應(yīng)當規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當充分利用風(fēng)險食品信息數(shù)據(jù)庫，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《食品安全法》等法律規(guī)范的規(guī)定，以食品安全風(fēng)險性質(zhì)、食品安全風(fēng)險危害程度以及涉及范圍3項標準為一級指標，對本轄區(qū)內(nèi)的食品安全風(fēng)險建構(gòu)科學(xué)的衡量指標體系之職能。食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)在履行此項職能過程中，應(yīng)當充分聽取該轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)的意見，征求食品安全風(fēng)險管理方面的專家和學(xué)者的建議，同時，需要通過官方網(wǎng)站、新聞媒體等手段，向社會公眾公告，聽取社會公眾的意見和建議，對重要的異議，還需要履行解釋、說明和反饋之職責(zé)。以此為基礎(chǔ)，它應(yīng)當對各類風(fēng)險食品劃分等級，在劃分等級過程之中，同樣需要履行公告、征求意見、解釋、說理和反饋等程序性義務(wù)，從而在社會公眾、食品生產(chǎn)加工企業(yè)以及專家之間達成共識。

3．履行建立食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全風(fēng)險能力的指標體系，并對其予以分級之職能。立法者需要規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當充分利用風(fēng)險食品的生產(chǎn)加工企業(yè)信息庫，依據(jù)《食品安全法》及其實施條例所規(guī)定的行政調(diào)查的對象，從9方面建構(gòu)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險能力的指標體系之職能。由于這9方面僅僅是一級指標體系，為了更為精細和科學(xué)的劃分企業(yè)防范食品安全風(fēng)險能力的等級，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當在聽取企業(yè)意見，征求專家學(xué)者和其他行政機關(guān)意見基礎(chǔ)之上，進一步細化一級指標體系。對于完整的指標體系，它同樣需要遵循公開原則，并履行正當程序的基本要求。以此為基礎(chǔ)，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)對本轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)分級。由于對企業(yè)的分級直接涉及到后續(xù)的調(diào)查頻次，因而立法者需要特別強調(diào)食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當遵循公開、公平、公正的原則，對于持不同意見的企業(yè)，它需要履行說明理由的義務(wù)。

4．履行確立行政調(diào)查等級，規(guī)定調(diào)查頻次，并作動態(tài)調(diào)整之職能。立法者需要規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當依據(jù)對風(fēng)險食品以及企業(yè)防范風(fēng)險能力的分級，對本轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)確立行政調(diào)查等級，規(guī)定相應(yīng)的調(diào)查頻次以及作動態(tài)調(diào)整之職能。需要指出的是，對于風(fēng)險食品的分級類型、食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險能力的分級類型以及行政調(diào)查等級類型，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當保持一致，即4級。該項職能其實包括3個層次：對于對企業(yè)的行政調(diào)查等級，立法者依然需要規(guī)定食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)當履行信息公開、征求意見、公告、說明理由、反饋意見等程序性義務(wù)；對于調(diào)查頻次，立法機關(guān)應(yīng)當賦予其較大的裁量權(quán)，確保執(zhí)法成本、企業(yè)成本、公眾健康權(quán)益之間的有機平衡；對于動態(tài)調(diào)整，立法者應(yīng)當規(guī)定如果該類食品生產(chǎn)過程中出現(xiàn)新的情況、新的問題，引發(fā)風(fēng)險程度發(fā)生明顯變化，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)有權(quán)對其作調(diào)整，相應(yīng)的，對企業(yè)的防范風(fēng)險能力以及行政調(diào)查等級，它也有權(quán)調(diào)整，但需要履行相應(yīng)的程序性義務(wù)。

（二）食品生產(chǎn)加工企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)之配置

由于從本質(zhì)而言，基于風(fēng)險評估的行政調(diào)查是行政權(quán)力的行使過程，由此，如果通過行政法來規(guī)范和調(diào)整，則會形成多重行政法律關(guān)系。其中一重法律關(guān)系的主體是食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)與食品生產(chǎn)加工企業(yè)。由于在行政法律關(guān)系中，主體雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于對等地位，由此，與作為行政主體的食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)的職能（職權(quán)與指責(zé)）相對應(yīng)，作為行政相對人的食品生產(chǎn)加工企業(yè)也將享有相應(yīng)權(quán)利，并履行一定義務(wù)。從行政法上而言，它們的權(quán)利和義務(wù)主要包括如下內(nèi)容。

1．服從、配合以及如實提供相應(yīng)信息的義務(wù)。由于食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)履行建立風(fēng)險食品的生產(chǎn)加工企業(yè)信息庫以及風(fēng)險食品信息數(shù)據(jù)庫之職能時，需要調(diào)查清楚轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的相關(guān)情況。由此，立法者需要規(guī)定作為行政相對人的食品生產(chǎn)加工企業(yè)履行相應(yīng)的服從、配合義務(wù)，并負有向食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)如實提供相關(guān)的數(shù)據(jù)、材料和信息的義務(wù)，且無權(quán)行使拒絕權(quán)。當然，如果需要提供的信息依法涉及到該企業(yè)的商業(yè)秘密，則將受到法律保護。

2．知情權(quán)、評判權(quán)以及要求行政機關(guān)說明理由等權(quán)利。在該制度建設(shè)過程中，相對于食品生產(chǎn)加工企業(yè)所需要履行的3項主要義務(wù)，它們也將享有3種主要權(quán)利。

一是知情權(quán)或了解權(quán)。這項權(quán)利將貫徹于該項制度建設(shè)和運行的全過程。食品生產(chǎn)加工企業(yè)有權(quán)知悉和獲取食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)所建立的兩個信息數(shù)據(jù)庫中的資料，有權(quán)知道食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)所建構(gòu)的風(fēng)險食品指標體系以及企業(yè)防范風(fēng)險能力的指標體系的依據(jù)、理由，有權(quán)了解食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)所確立的行政調(diào)查等級的依據(jù)等等。

二是評判食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)的權(quán)利。這是指食品生產(chǎn)企業(yè)對食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)運用行政權(quán)力的過程提出意見和評價的權(quán)利。食品生產(chǎn)加工企業(yè)的意見和評價作為食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)設(shè)計科學(xué)的基于風(fēng)險評估的行政調(diào)查制度的參照系，具有衡量和比較單方?jīng)Q定是否正確、科學(xué)與合法的作用。食品生產(chǎn)加工企業(yè)行使的這項評判權(quán)利不同于司法審查等由有關(guān)國家機關(guān)在事后作出的審查。因為這種意見、評價是在行政決定作出過程中行使的，屬于一種事前或事中作出的權(quán)利。行政法應(yīng)當規(guī)定未經(jīng)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的參與評判則該項制度不能完成運行，也不能發(fā)生法律效力。對此，日本行政法學(xué)者曾明確指出，私人根據(jù)其所處的法律地位，有權(quán)站在國民或居民這種主權(quán)者的立場上，使自己的意見反映到行政體的決策中去 [41]。

三是要求食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)說明理由的權(quán)利。由于該項制度會影響到食品生產(chǎn)加工企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，因而從行政法上而言，應(yīng)當賦予其要求食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)說明理由的權(quán)利，即它們有權(quán)要求食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)說明建立基于風(fēng)險評估的行政調(diào)查制度中所涉及的合法性理由與正當性理由 [42]。前者如，建立該項制度的法律依據(jù)、事實材料、科學(xué)證據(jù)；后者如篩選事實的依據(jù)、所考慮的政策與形勢等。同樣需要指出的，食品生產(chǎn)加工企業(yè)的這項權(quán)利應(yīng)當貫徹于該項制度建設(shè)的全過程?？梢赃@樣認為，食品生產(chǎn)加工企業(yè)所享有的這三項主要權(quán)利對于制約食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)的裁量性權(quán)力，防止其專橫，從而確?；陲L(fēng)險評估的行政調(diào)查制度的設(shè)計更為科學(xué)具有重要作用。

3．獲得救濟的權(quán)利。的確，如果沒有相應(yīng)的救濟權(quán)利加以保障，法律即便賦予行政相對人再多的權(quán)利也類似于“畫中之餅”。這一簡單的道理同樣適用于基于風(fēng)險評估的行政調(diào)查制度之中。由此，立法者至少應(yīng)當賦予食品生產(chǎn)加工企業(yè)對食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)對其作出的防范風(fēng)險能力等級的決定不服，以及確立行政調(diào)查等級決定的不服而向特定的行政機關(guān)申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利。這是因為，食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)的這兩項決定直接涉及到食品生產(chǎn)加工企業(yè)的聲譽權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)以及公平競爭權(quán)。