這種通過賦予行政部門較大裁量權(quán)來實現(xiàn)政府或領(lǐng)導(dǎo)人目標(biāo)的做法要想取得成功,必須滿足兩個條件:第一,行政部門負責(zé)人的能力足夠高,能夠?qū)μ幱诓粩嘧兓械恼繕?biāo)做出正確判斷;第二,在正確判斷政府目標(biāo)后,行政部門負責(zé)人有動力選擇符合政府利益的行為。如果這兩個條件不滿足,將裁量權(quán)授予行政部門,就可能出現(xiàn)高能力行政官僚故意偏離政府利益,或者低能力官僚“好心辦壞事”的情況。就中國的政治經(jīng)濟體制而言,這兩個條件在1949年以來的相當(dāng)長時期內(nèi)都是大致滿足的。
一方面,在1949~1978年這段以階級斗爭為綱的時期內(nèi),政府強調(diào)干部選拔中的“才德兼?zhèn)?rdquo;和“又紅又專”,旨在選擇那些既有專業(yè)知識,又具備政治敏銳性和政治忠誠的干部。這樣,絕大多數(shù)革命老干部都在政府部門擔(dān)任各種職位,保證了政治領(lǐng)導(dǎo)人的各項意圖能夠為干部所正確領(lǐng)會并加以實施。1978年改革開放以后,政府鼓勵行政部門積極探索改革路徑,同時盡力避免在轉(zhuǎn)型過程中由于行政官僚缺乏專業(yè)知識而出現(xiàn)的裁量權(quán)誤用情況,對專業(yè)知識的要求也日益提高。隨著1981年開始實行領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的年輕化、知識化和專業(yè)化,大量優(yōu)秀人才源源不斷地進入了黨政系統(tǒng)。
另一方面,社會各界在新中國成立初期普遍處于革命和建設(shè)熱情之中,各級政府行政工作人員作為國家干部,獲得了較高的非貨幣收益,并且可能通過對各項政治運動的積極響應(yīng)所表現(xiàn)出來的政治忠誠而得到巨大的政治收益。同時,直到20世紀(jì)90年代中期的城市社會經(jīng)濟改革以前,社會各領(lǐng)域采用的是統(tǒng)一的工資序列,不論個人在政府還是企業(yè)工作,都能獲得與其資歷和級別相對應(yīng)的工資。最后,政府對行政人員的政治過錯和違背計劃經(jīng)濟體系的經(jīng)濟過錯的制裁力度也較大(后者如投機倒把罪等)。這樣,行政部門在行使裁量權(quán)時,主觀上不會輕易偏離政府利益。
如何貫徹依法行政
“依法行政”包含兩個層次:第一,為政府部門的行政行為限定范圍;第二,為政府部門的各項行政行為制訂相應(yīng)的規(guī)章制度。這十余年來對“依法行政”的討論主要集中在第一個層次上,試圖限制政府的干預(yù)范圍,甚至要求政府減少行政審批的種類,從一些領(lǐng)域中退出。但是,不管如何限制行政部門的行動范圍,上級政府仍然可以依照法律在某些領(lǐng)域正式授予行政部門一定的裁量權(quán)。同時,對于那些行政規(guī)章存在空白和模糊的領(lǐng)域,行政部門還可以通過“條例”、“意見”、“通知”以及“辦法”等具有法律效力的形式對已有法律進行解釋乃至修正,為自己取得較大的裁量空間。這樣,只要裁量權(quán)的行使沒有超出法律法規(guī)所允許的范圍,行政部門具體的行動選擇就都是合法的,即便某項具體行動在事實上造成了不利后果,也不能追究行政部門的法律責(zé)任??梢哉f,這讓行政部門在事實上擁有了歷史學(xué)者吳思所稱的對私人領(lǐng)域的“合法侵害權(quán)”。
近年來發(fā)生的諸多案例證實了這一點。在這些案例中,行政部門被普遍詬病的很多行為都是合乎法律的。從強拆、打擊黑社會、數(shù)罪并罰重判,到對民營企業(yè)家名下財產(chǎn)的剝奪沒收,都是在既有法律框架下“依法”進行的。
行政部門侵犯私人部門利益的案例頻繁出現(xiàn),也反映了數(shù)十年來在政府精英化趨勢下,政府部門低能激勵體系與市場高能激勵體系的矛盾日益嚴(yán)重。在市場經(jīng)濟體系下,優(yōu)秀人才在外部勞動力市場上能夠獲得較高的收入。要將他們吸引到政府部門工作并且合理行使裁量權(quán),就需要讓他們能夠獲得較高滿足感。然而,作為公共部門的政府既無法向這些優(yōu)秀人才提供與其能力水平相稱的貨幣收入,也無法提供足夠多的晉升機會對其進行補償。這樣,當(dāng)受到較少約束的公權(quán)力遇到誘人的經(jīng)濟利益時,行政腐敗和部門利益化的問題就日益突出。
從政府的角度來看,保證擁有較大裁量權(quán)的行政部門不偏離政府利益的條件已經(jīng)越來越難以滿足了。因此,要有效限制行政部門依據(jù)裁量權(quán)對私人領(lǐng)域可能產(chǎn)生的侵害,還必須強調(diào)對其各項行政行為進行按規(guī)則治理。通過為行政部門各事項的處理制訂詳細而明確的規(guī)章制度,可以大大降低對各種行政行為的監(jiān)督和考核難度。只要嚴(yán)格照章辦事,行政工作人員就變得程序性和非人格化,不再擁有任何行政裁量權(quán)。這種按規(guī)則治理雖然會導(dǎo)致政府部門行為在某種程度上顯得僵化和低效率,卻可以顯著增強私人部門對政府行政行為的預(yù)見性。隨著中國改革開放的日益深入,政府的目標(biāo)逐漸穩(wěn)定,按規(guī)則治理的優(yōu)越性也就日益體現(xiàn)出來。
中國各級行政部門長期握有巨大的行政裁量權(quán),這是其當(dāng)下頻繁侵害私人部門利益的根基。要從根本上解決這一問題,除了逐步限制行政部門的行動范圍以外,還需要為行政部門的各種行政行為確立清晰明確的規(guī)則體系,嚴(yán)格按程序和規(guī)則辦事,有效限制乃至取消行政部門的裁量權(quán)。
(作者分別為中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟系教授;中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟系講師。本文系國家社會科學(xué)基金項目“最優(yōu)授權(quán)理論及其在中國政府治理中的應(yīng)用研究”階段性成果,項目編號:12CJL029)