【摘要】糧食安全是“國之大者”，是事關人類生存的根本性問題。加強糧食減損、制止餐飲浪費、促進食物節(jié)約是一項長期的任務。構建食物節(jié)約長效機制任重道遠，需要采取完善政策法規(guī)、構建供需平衡體系、強化治理機制、加強統(tǒng)計監(jiān)測，深化宣教機制等全方位多層次的復合措施，通過政府、企業(yè)、社會和個人等多方面的共同努力，使厲行節(jié)約、反對浪費在全社會蔚然成風。

【關鍵詞】糧食安全 食物節(jié)約 大食物觀

【中圖分類號】F326 【文獻標識碼】A

目前，國際國內糧食和食物浪費依然嚴重，減損增效，節(jié)約增產的任務仍然嚴峻。糧食減損和食物浪費問題備受關注。根據聯(lián)合國糧農組織的《糧食和農業(yè)狀況（2019年）》報告，全球約14%的糧食（價值每年4000億美元）在收獲之后和進入商店之前繼續(xù)損失；聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《食物浪費指數報告》顯示，還有17%的食物最終被浪費在零售和消費者手中，尤其是在家庭中。據糧農組織估計，每年損失和浪費的糧食可養(yǎng)活12.6億饑餓人口。2024年3月聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布了《2024 年食物浪費指數報告》（Food Waste Index Report 2024），報告數據顯示2022年，全球浪費了10.5億噸糧食。這相當于消費者在零售、餐飲服務和家庭層面浪費了五分之一（19%）的糧食。此外，據糧農組織估計，從收獲后到零售（不包括零售）的供應鏈中，世界糧食損失了13%。在2022年浪費的食物總量中，家庭浪費了6.31億噸，占60%，餐飲服務業(yè)浪費了2.90億噸，占27.6%，零售業(yè)浪費了1.31億噸，占12.4%。家庭每天至少浪費10億份食物，平均每人每年浪費79公斤食物。

而在我國，食物浪費現(xiàn)象也較為嚴重。據國家統(tǒng)計局重慶調查總隊課題組2015年《我國糧食供求及“十三五”時期趨勢預測》一文的估算，在消費環(huán)節(jié)，全國每年浪費食物總量折合糧食約1000億斤，可供約3.5億人吃一年。根據2019年發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示，我國僅餐飲業(yè)餐桌的糧食浪費每年就高達1800萬噸，相當于5000萬人一年的食物量，這其中人均浪費量為96克每餐，浪費率高達11.3%。另據中國農科院發(fā)布的《2023年中國食物與營養(yǎng)發(fā)展報告》顯示，我國食物損耗浪費率約為22.7%，按2021年產量計，共損耗浪費4.6億噸食物，可滿足1.9億人一年的營養(yǎng)需求。2024年11月16日，根據中國農業(yè)大學全球食物經濟與政策研究院（AGFEP）公布《北京市高校食堂食物浪費現(xiàn)狀及轉型策略報告》顯示，基于北京市四所高校食堂的調研數據顯示北京高校學生人均每餐食物剩余可食用部分重量為74.83g，其中蔬菜和主食是浪費量最多的兩類食物，分別占可食用浪費的44%和39%。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視糧食安全和厲行節(jié)約問題。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上強調要：“高度重視節(jié)約糧食，節(jié)約糧食要從娃娃抓起，從餐桌抓起，讓節(jié)約糧食在全社會蔚然成風。”2022年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“要樹立節(jié)約減損就是增產的理念，推進全鏈條節(jié)約減損，健全常態(tài)化、長效化工作機制。”近年來，我國高度重視反對食物浪費、加強糧食減損和食物節(jié)約工作，采取了一系列行動并取得了一定成效。但當前我國食物浪費問題仍較為嚴重，提高糧食安全保障水平仍特別需要耕耘好“減損節(jié)約”這一塊隱形良田。實現(xiàn)糧食減損和食物節(jié)約需要著力構建一系列長效機制。

優(yōu)化食物節(jié)約的相關立法、普法和執(zhí)法機制

為推動節(jié)糧減損制度建設，我國已出臺了一系列政策文件、法律法規(guī)、部門及地方政府規(guī)章、規(guī)劃等，將提倡節(jié)約、反對浪費上升到國家精神文明建設的高度?！吨腥A人民共和國憲法》第14條對“厲行節(jié)約，反對浪費”做出了原則性規(guī)定。2013年11月18日中共中央、國務院印發(fā)了《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》。2014年3月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》。2020年《中華人民共和國民法典》總則編第9條規(guī)定了民事主體節(jié)約資源、保護環(huán)境的義務?！吨腥A人民共和國食品安全法》（2018年）等法律相關規(guī)定也體現(xiàn)了“節(jié)約資源、反對浪費”的精神。為推動糧食減損形成長效機制，2021年4月，我國頒布實施《中華人民共和國反食品浪費法》。2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《糧食節(jié)約行動方案》。2023年12月29日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》專設了“第八章糧食節(jié)約”，明確提出了“國家厲行節(jié)約，反對浪費”。為加快形成切實管用的糧食和食物節(jié)約長效機制，著力解決糧食損失和食品浪費問題，中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2024年11月25日印發(fā)了《糧食節(jié)約和反食品浪費行動方案》。該方案明確到2027年底構建更加健全的糧食和食物節(jié)約長效機制。

可見，我國在反對食物浪費立法和政策保障方面，已經做了大量工作。同時，我國現(xiàn)階段有關食物浪費立法規(guī)定較為原則、分散，缺乏系統(tǒng)性、可操作性，規(guī)范性效力較低，規(guī)制范圍有限；針對性約束、引導措施及系統(tǒng)性治理機制缺位。我國當前對食物浪費的立法規(guī)定多為鼓勵、倡導性質的法律條文。國家和各地陸續(xù)發(fā)布的一些與食物浪費和節(jié)約相關的規(guī)范性文件，多為宣示性、指導性文件，實效性有待提升。未來還需要進一步從如何反對浪費有效實現(xiàn)節(jié)約的角度，進行一些更加系統(tǒng)、更為細致、更具針對性的綜合性立法，建議出臺一部《節(jié)約食物法》，作為綜合治理餐飲浪費問題的專項立法，明確食物節(jié)約的法律地位和責任主體。通過加強責任保護、稅收優(yōu)惠、日期標簽、有機廢物禁令等方面的多角度立法來有效遏制食物浪費，激勵食物節(jié)約。

加強執(zhí)法，細化實施細則，確保政策法規(guī)的落地執(zhí)行。需要把更多的政策要點上升為更細化更有效力且更具可行性和操作性的法律條文。日本和韓國在這方面的一些可持續(xù)立法理念和立法模式、專門性法律的制定經驗和食品廢棄物的治理經驗可以為我國反食物浪費促進食物節(jié)約立法工作所借鑒。同時進一步強化違法懲治，對不遵守反食物浪費有關規(guī)定的餐飲服務經營者按規(guī)定提醒約談、督促整改。

加強普法，提升公眾的法律認知和法律意識，讓從事與食物生產經營管理相關的行為主體和公眾在識法懂法的基礎上更好地守法和執(zhí)法。此外，還要加強相關立法的執(zhí)法工作，現(xiàn)行一些相關立法的執(zhí)法成本和執(zhí)法監(jiān)督成本較高，當前需要借鑒數智技術和大數據平臺，進一步優(yōu)化執(zhí)法體系，確保政策文件貫徹落地，加強食物浪費行為嚴格監(jiān)管，對觸犯法律的食物浪費行為進行懲戒，建立食物節(jié)約行為的正向激勵機制。在對待遏制食物浪費方面，構建社會普遍認同的行為準則及道德規(guī)范。

構建食物供需平衡及銜接機制

隨著社會進步和人民生活水平的提高，人們越來越關注健康飲食、營養(yǎng)均衡和綠色消費。中國人民的飲食結構發(fā)生了變化，主食消費量下降，副食消費量逐漸增加。2024年6月7日發(fā)布的《中國農業(yè)產業(yè)發(fā)展報告2024》顯示，隨著人均GDP提高，居民膳食持續(xù)升級，未來，中國將大幅增加動物性食品和油脂類需求，主食需求明顯下降，肉類食用需求總量或將突破1億噸。如果供給端沒有關注到這種變化將會導致不合理的食物供給而帶來的食物浪費問題。因此，需要與時俱進地完善食物合理供給調節(jié)體系，實現(xiàn)精準供給、適度供給和綠色供給。

當前，我國還廣泛存在過度食物消費而帶來的隱性浪費問題。以肉類消費為例，《中國居民膳食指南（2024）》推薦的肉類消費標準為43.8公斤至73公斤。2024年我國人均肉類消費量為74公斤，遠超出了指南所規(guī)定的最低標準，存在因過度消費和需求超額而帶來的食物浪費，需要引起關注。在食物消費方面，外賣平臺也成為了食物浪費的高發(fā)區(qū)域。不少外賣平臺餐食份量可選擇余地少，缺少合理的餐食供給選擇，餐食的分量往往超過實際需求，導致吃一半、扔一半的浪費現(xiàn)象。因此，需要因地制宜地引導健康需求和合理消費，建立科學的食物需求認知體系、測度體系和服務體系，引導適時適量適配的需求消費體系。

在“大食物觀”的指引下，食物供給體系更具多元化。2023年的中央一號文件明確提出“樹立大食物觀，加快構建糧經飼統(tǒng)籌、農林牧漁結合、植物動物微生物并舉的多元化食物供給體系”。食物供給體系多元化了，人們的食物需求也多元化了，食物供給的豐富，營養(yǎng)攝入的增加，并不意味著居民健康水平更高。膳食結構的不合理，是多種慢病高發(fā)的重要原因之一。

因此，我們需要考慮構建多元復合的食物供需平衡體系，不只是在供給端拓展更多的食物來源，還要在需求端強調以健康為導向的營養(yǎng)需求數量與質量，要基于大數據和信息平臺，在生產商和供應商之間、消費者與餐飲平臺之間，在區(qū)域內、區(qū)域間和國內國際市場間建立多主體多部門參與的多層次食物供需統(tǒng)籌協(xié)調平衡機制，減少供需不匹配導致過度供給帶來的食物損失，也避免過度需求帶來的食物浪費。例如，在市場供需環(huán)節(jié)，一些地方由于種植養(yǎng)殖結構問題導致供需不匹配，也會造成一定程度的浪費。如學校食堂需要加強采購、儲存、加工、烹飪、分餐、供餐管理，對學校用餐人員數量、結構進行監(jiān)測、分析和評估，做到精準烹飪、按需供餐、物盡其用。

同時，還需要進一步綜合運用大數據、人工智能等技術手段實時掌握糧食產品和食物消費市場需求情況，開發(fā)生產適銷對路的食品，實現(xiàn)產供銷協(xié)同發(fā)展，在更好滿足消費者需求的同時，促進供需精準銜接。就食物供給而言，未來還要加大全谷物、蔬菜、水果和堅果的有效供給，多食用魚肉、大豆及其制品、奶類及其制品，補充足夠飲水或飲茶。同時減少畜肉、煙熏肉、鹽、煙酒、含糖飲料和油脂等食品的攝入。

此外，還需要推進餐飲改革，鼓勵餐飲服務經營者提供小份餐、半份餐等多樣化選擇，引導消費者按需點餐、合理消費。通過科學合理安排飯菜數量、優(yōu)化供餐方式等措施，減少單位食堂的食物浪費。并引導家庭按需采買、適當儲存食材，避免過度購買和過多儲存導致的食物浪費，引導個人按需飲食，避免過多飲食而帶來的健康問題和食物浪費。

強化全鏈條食物節(jié)約治理機制

當前，我國糧食損耗和食物浪費現(xiàn)象仍較為嚴重。食物損失主要是由于技術、設施、設備、機械等客觀因素帶來的食物數量的損耗。國際上特別是聯(lián)合國糧農組織一般認為食物損失主要發(fā)生在收獲、運輸、儲藏、加工等中間環(huán)節(jié)。食物浪費主要包括在食物零售和消費環(huán)節(jié)因廢棄或不合理利用導致食品數量減少或者質量下降等。據有關機構估算，我國每年損失浪費食物約9200億斤，挽回一半損失，也夠1.9億人吃一年。因此，我國食物損耗與浪費約有一半的減損空間。

收獲環(huán)節(jié)，是糧食產后損失和浪費最為嚴重的環(huán)節(jié)之一。根據中國農業(yè)大學武拉平教授團隊自2015年起對小麥、水稻和玉米等八種主要糧油作物田間收獲損失環(huán)節(jié)的研究數據顯示，農戶糧食產后損失和浪費情況較為嚴重，收獲、儲備和消費環(huán)節(jié)的總損失率為11.39%。其中，三種主糧作物（水稻、玉米和小麥）的收獲平均損失率為4.09%，其中水稻損失占3.55%、小麥損失占4.41%、玉米損失占2.58%。有數據顯示，2021年我國機收糧食損失率降低了1個百分點，相當于挽回了100億斤糧食。

在加工環(huán)節(jié)，糧食收獲后處理不當等因素會致使損耗。例如，對于谷物而言，其在生產環(huán)節(jié)面臨機械損傷、收割撒漏導致的損耗，在儲存環(huán)節(jié)面臨霉變或鼠害導致的損耗。以加工環(huán)節(jié)為例，我國糧食加工出品率僅為65%左右。在運輸環(huán)節(jié)，受距離和成本等因素影響，水果生鮮在運輸途中容易發(fā)生腐敗變質，加之后期人為過度挑揀，也會導致?lián)p耗問題發(fā)生。在消費環(huán)節(jié)，與過去相比，餐飲消費中講排場、比闊氣、大手大腳、奢侈浪費的現(xiàn)象雖有明顯改觀，但在點外賣、搞聚餐中仍然存在不少食物浪費問題。需要加強對外賣平臺的監(jiān)管，實現(xiàn)精準物流配送，減少外賣環(huán)節(jié)所帶來的食物浪費。

因此，我們需要基于系統(tǒng)性和整體性治理理念，下大力氣從生產、儲存、運輸、加工、消費等各環(huán)節(jié)上查漏補缺。需要堅持全產業(yè)鏈、系統(tǒng)化治理糧食損失，加強糧食生產、收購、儲存、運輸、加工、銷售、消費等全鏈條的管理，多措并舉做到精細收獲、綠色倉儲、現(xiàn)代物流、精準加工，推動全鏈條減損，實現(xiàn)有效的糧食與食物節(jié)約減損。此外，還需要進一步加強浪費食物的回收利用，建立健全廚余垃圾分類收集、投放、運輸、處理體系，推動廚余垃圾資源化利用和無害化處理。進一步探索通過捐贈、動物喂養(yǎng)、工業(yè)用途、堆肥等途徑加強浪費食物的再回收、再加工和再利用，在減少浪費食物環(huán)境影響的同時，提升廢棄食物的資源化利用水平和資源價值化水平。

食物節(jié)約治理的關鍵在于強化科技創(chuàng)新應用體系，以技術創(chuàng)新為食物節(jié)約賦能。堅持科技創(chuàng)新驅動，大力推進糧食減損設施設備研發(fā)和應用，著力提高主要糧食產品生產地區(qū)的冷藏保鮮設施建設水平。借助有力技術支持，有效管控糧庫儲糧損失風險，降低儲藏周期內糧食綜合損耗率。強化標準規(guī)范，系統(tǒng)化減少糧食損失浪費更需要標準引導，科學合理地編制和發(fā)布一系列促進糧食精準綠色加工和食物生產運營消費的相關技術標準體系，通過標準引導持續(xù)降低糧食損耗和食物浪費。完善糧食和食物的生產、儲存、運輸、加工標準，推廣使用新技術、新工藝、新設備，降低糧食和食物在各個環(huán)節(jié)中的損耗。提升加工技術，通過適度加工、柔性加工、精準分類等技術手段，減少不必要的損耗，提高成品糧出品率。同時推廣先進技術，積極推廣高效低損的收獲機械、產地烘干等實用技術，以及綠色儲糧、現(xiàn)代物流等先進技術，降低食物在采收、儲運、加工等環(huán)節(jié)的損失。還要加強科技研發(fā)，加大食物節(jié)約領域的科技研發(fā)投入，鼓勵科研機構和企業(yè)開展技術創(chuàng)新，提升食物節(jié)約的科技支撐能力。

此外，還需要進一步完善政府主導、企業(yè)實施、全民參與的全社會節(jié)糧減損行動長效機制，進一步明確和落實農業(yè)、發(fā)改、糧食、商務、市場等部門聯(lián)動分工負責的工作機制，提升涉糧企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研院所、新聞媒體和社會公眾等共同參與的社會共治機制。同時還要構建科學的食物節(jié)約治理平臺，提升數字化治理手段，推進食物節(jié)約領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

完善糧食損失和食物浪費統(tǒng)計調查與監(jiān)測評估機制

做好調查統(tǒng)計是做好糧食節(jié)約和反食物浪費工作的基礎和前提。精準的數據搜集、統(tǒng)計調查和監(jiān)測評估可以為促進食物節(jié)約政策出臺提供有力的決策支撐。一方面，只有基于科學的基礎數據和信息，才能找到導致?lián)p失浪費的關鍵因素和責任主體，從而有針對性做好節(jié)約減損工作。另一方面，為了科學準確反映我國食物節(jié)約行動進展，確保相關政策法規(guī)所確定的食物減損目標得到世界公認，也迫切需要有效開展我國糧食損失和食物浪費狀況的統(tǒng)計、監(jiān)測和評估工作。

中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《糧食節(jié)約和反食品浪費行動方案》明確提出要不斷完善糧食損失和食品浪費統(tǒng)計調查制度。要建立食物損失和浪費統(tǒng)計調查制度，首先要建立明確的食物浪費的標準規(guī)范、統(tǒng)計范疇、指標體系和調查方案。統(tǒng)計體系的設計要考慮指標及數據的科學性、可比性、連續(xù)性、有效性和可獲得性。不僅要針對糧食、肉類、蔬菜、水果、堅果、水產品等主要食物種類全口徑損失浪費基礎數據進行調查研究，在全國建立1200多個國家級糧食市場信息監(jiān)測點工作基礎上，持續(xù)加強糧食監(jiān)測預警體系建設。同時，還要分領域開展專項統(tǒng)計調查。如相關主管部門常態(tài)化開展糧食生產、儲存、運輸、加工等損失統(tǒng)計調查，常態(tài)化開展餐飲行業(yè)、機關食堂、學校食堂、國有企業(yè)食堂等食品浪費統(tǒng)計調查，鼓勵研究機構和社會團體開展食物浪費抽樣調查及相關統(tǒng)計監(jiān)測評估研究，如探索開展家庭及零售環(huán)節(jié)食物浪費評估，鼓勵支持餐飲服務網絡平臺開展外賣食品浪費評估。

構建食物消費統(tǒng)計監(jiān)測體系并開展常態(tài)化的統(tǒng)計調查，需要在政府部門主導下，在專業(yè)部門的指導下，科教機構、經營主體、社會公眾等多主體共同參與，借助現(xiàn)代大數據、云計算等手段，構建專門的數據中心和信息平臺，協(xié)調社會多方收集、匯集、核實數據。并定期發(fā)布食物損失和浪費的統(tǒng)計數據，引起社會各界對食物節(jié)約問題的關注，強化相關主體對食物浪費問題和食物節(jié)約工作的重視。全面推行機關食堂、學校食堂、企業(yè)食堂等反食物浪費工作成效評估和通報制度，強化評估結果應用將反食品浪費情況作為機構節(jié)約能源資源考核等的重要內容，并建立責任主體追究機制及綜合性治理機制。

在統(tǒng)計調查監(jiān)測評估的基礎上進一步完善相關的激勵約束體系。一方面，強化監(jiān)管力度，建立健全食物節(jié)約的監(jiān)管體系，加大對餐廳、食堂、外賣平臺等相關主體的監(jiān)管力度，確保減少食物浪費的政策法規(guī)得到有效執(zhí)行。另一方面，建立獎懲機制，對于積極履行食物節(jié)約責任的企業(yè)和個人給予獎勵，如稅收減免、榮譽表彰等；對于違反食物節(jié)約規(guī)定的行為進行處罰，形成有效的獎懲機制。

深化食物節(jié)約宣傳教育機制

宣教改變觀念，觀念決定行動，行動決定效果。持續(xù)的宣傳教育引導必將促進食物節(jié)約取得長效進展。近年來，我國采取多項措施減少糧食浪費，努力推動形成厲行節(jié)約、反對浪費的社會風尚和食物消費文化。各地各部門以制止餐飲浪費為重點，充分運用廣播電視、報紙等傳統(tǒng)媒體和網絡等新興媒體以及群眾喜聞樂見的宣傳方式，倡導勤儉節(jié)約、 反對鋪張浪費，營造珍惜糧食、反對浪費的社會氛圍，食物節(jié)約宣教取得的良好效應不斷顯現(xiàn)。

未來還需要繼續(xù)倡導和弘揚食物節(jié)約精神，塑造和提升食物消費文化。要大力宣傳綠色文明，推行簡約適度、綠色低碳的生活方式，通過媒體宣傳、公益廣告、專題講座等多種形式，普及食物節(jié)約的重要理論知識、實踐舉措和行動方法，提高全社會的節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識和行為能力。大力弘揚中華民族勤儉節(jié)約的優(yōu)秀傳統(tǒng)和優(yōu)良家風，提升全社會適度飲食綠色消費意識，持續(xù)推進移風易俗，倡導文明節(jié)儉操辦婚喪事宜，遏制大操大辦、鋪張浪費等行為，力戒講排場、比闊氣、愛面子等不良風氣。既要制止“舌尖上的浪費”，也要提倡綠色健康飲食，持續(xù)加強食學學科建設，強化幼兒園、小學、中學和大學的食學教育，鼓勵開展食物消費、浪費和節(jié)約的相關研究，深化中國居民健康膳食研究，持續(xù)發(fā)布科學合理的膳食指南，加強公眾營養(yǎng)膳食科普知識宣傳，提升社會民眾對合理健康飲食的認知，養(yǎng)成營養(yǎng)均衡、科學適量和厲行節(jié)約的行為準則和餐飲習慣。

充分運用多渠道多舉措培育全社會厲行節(jié)約、反對浪費的文化習俗。推進食物節(jié)約宣傳教育進機關、進學校、進企業(yè)、進社區(qū)、進農村、進家庭，增強全社會反食物浪費意識。在市民公約、村規(guī)民約、行業(yè)標準、行為規(guī)范中充分融入食物節(jié)約的內容要求，將“光盤行動”、文明餐桌、綠色餐飲等要求納入各種文明創(chuàng)建內容，切實發(fā)揮各類創(chuàng)建的導向和示范作用。

定期舉辦“光盤行動”“節(jié)約食物周”等主題活動，并鼓勵創(chuàng)新制作食物節(jié)約的相關電視節(jié)目欄目和影視作品，引導和營造食物節(jié)約的良好氛圍。建立一系列激勵約束措施，促進社會公眾的節(jié)約意識轉化為日常行動準則，使厲行節(jié)約、反對浪費在全社會蔚然成風，食物節(jié)約工作取得實際成效。

（作者為中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授）

【參考文獻】

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④武拉平：《節(jié)糧減損的國際視野》，《中國糧食經濟》， 2023年第1期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲

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