【摘要】行政案件管轄制度改革關(guān)系著法治政府建設(shè)與司法公正高效，是提升人民群眾司法獲得感的必要舉措。近年來(lái)，各地圍繞級(jí)別管轄與地域管轄兩個(gè)改革方向積累了大量行之有效的經(jīng)驗(yàn)成果。進(jìn)一步全面深化改革要求統(tǒng)籌兼顧司法公正與高效，全方位推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解。應(yīng)加快行政案件管轄制度的立法和修法工作，以法治保障改革成果。同時(shí)，要處理好行政案件管轄制度與相關(guān)制度的關(guān)系，發(fā)揮配套制度的促進(jìn)作用，充分利用先進(jìn)的科技手段，打造公正、高效、便民的司法生態(tài)。

【關(guān)鍵詞】行政案件  管轄制度  司法公正    

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》將“深化行政案件級(jí)別管轄、集中管轄、異地管轄改革”作為健全公正執(zhí)法司法體制機(jī)制的任務(wù)之一，進(jìn)而提出了深化行政案件管轄制度改革的主要內(nèi)容。進(jìn)一步全面深化改革，不僅體現(xiàn)在具體機(jī)制的健全完善，更是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行政訴訟各項(xiàng)制度、促進(jìn)司法公正高效的系統(tǒng)性工程。因此，應(yīng)探索深化行政案件管轄制度改革的方向，在此基礎(chǔ)上制定切實(shí)可行的措施。

深化行政案件管轄制度改革的必要性

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)。不同的糾紛類(lèi)型訴諸法院后被不同的審判業(yè)務(wù)部門(mén)分流，所遵循的審判程序也存在差異。行政案件是公民、法人和其他組織不服行政機(jī)關(guān)的行政行為所提起的訴訟，由法院行政審判庭負(fù)責(zé)審理。向法院提起訴訟是公民、法人和其他組織啟動(dòng)行政訴訟時(shí)首先需要解決的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題延伸到法律層面就是行政案件的管轄制度?？梢哉f(shuō)，行政案件管轄制度是行政訴訟制度的前端，對(duì)行政案件審判工作的公正性與高效性產(chǎn)生重要影響。

我國(guó)的行政訴訟制度脫胎于民事訴訟制度，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布之初就選擇了“原告就被告”的管轄?wèi)T例，即以被告行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別與所在區(qū)域確定行政案件的管轄法院。如A縣公安局為被告的行政案件，由A縣基層人民法院管轄；A縣人民政府及其上一級(jí)人民政府為被告的行政案件，由A縣人民法院上一級(jí)的中級(jí)人民法院管轄。

為了避免行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審判的干預(yù)，全國(guó)各地進(jìn)行了行政案件管轄制度改革的探索。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。關(guān)于級(jí)別管轄，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2014年修正）明確將以縣級(jí)人民政府為被告的行政案件提級(jí)由中級(jí)人民法院管轄，避免了“縣法院審縣政府”所引發(fā)的行政干預(yù)。關(guān)于地域管轄，河南省高級(jí)人民法院創(chuàng)設(shè)了“推磨式”異地管轄模式，以本地行政機(jī)關(guān)為被告的一審行政案件由省內(nèi)其他市域內(nèi)的基層法院審理，省內(nèi)18個(gè)中級(jí)人民法院分成6組，每組3個(gè)，采用“推磨”的方式，每2年調(diào)整一次。同時(shí)推行行政案件集中管轄，將部分行政案件集中交由鄭州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院和洛陽(yáng)鐵路運(yùn)輸法院審理。河南省實(shí)施異地管轄與集中管轄改革第一年，一審行政案件原告勝訴率提升了18個(gè)百分點(diǎn)，彰顯了改革成效。

深化行政案件管轄制度改革的方向

習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話(huà)指出：“要堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，以改革之力完善法治，進(jìn)一步深化法治領(lǐng)域改革，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。”進(jìn)一步全面深化改革，必須處理好司法獨(dú)立與行政效率之間的關(guān)系，確保司法機(jī)關(guān)能夠高效、公正地審理案件。同時(shí)，還應(yīng)考慮到司法資源的合理配置，優(yōu)化司法管轄結(jié)構(gòu)，從而滿(mǎn)足人民群眾不斷增長(zhǎng)的司法需求?；诖耍罨姓讣茌犞贫雀母飸?yīng)把握好以下幾個(gè)方面。

首先，在改革方式方面，堅(jiān)持破立并舉、先立后破，加快立法修法進(jìn)程，“在破立統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)改革蹄疾步穩(wěn)”。所謂改革，必然要適度突破既有制度進(jìn)行創(chuàng)新性試驗(yàn)，因此應(yīng)處理好既有制度之“破”與待建制度之“立”的關(guān)系。改革進(jìn)入全面深化階段后，改革工作已經(jīng)從長(zhǎng)期量變的過(guò)程發(fā)展到質(zhì)變階段，關(guān)鍵要在破除體制機(jī)制弊端上下功夫。深化行政案件管轄制度改革，亟需破解深層次體制機(jī)制障礙，完善現(xiàn)行行政訴訟法以行政機(jī)關(guān)行政區(qū)劃與級(jí)別確定管轄法院的規(guī)定。

其次，在改革目標(biāo)方面，從防止行政干預(yù)的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的綜合目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)司法公正與效率的雙重提升。改革不僅要防止行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)，還要通過(guò)優(yōu)化司法管轄結(jié)構(gòu)，提高審判效率，確保案件能夠得到及時(shí)、公正地處理。這要求在設(shè)計(jì)制度時(shí)，既要考慮如何避免行政干預(yù)，又要考慮如何簡(jiǎn)化程序、縮短審理周期，以及如何通過(guò)司法手段有效解決行政爭(zhēng)議，從而實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。

再次，在改革內(nèi)容方面，以地域管轄改革為主線(xiàn)，審慎啟動(dòng)級(jí)別管轄改革。級(jí)別管轄與地域管轄是管轄制度的兩個(gè)主要內(nèi)容，以往的改革主要圍繞地域管轄的調(diào)整展開(kāi)，改革成效顯著。關(guān)于級(jí)別管轄，管轄法院的級(jí)別越高，與地方政府的關(guān)聯(lián)度越低，更易于擺脫行政干預(yù)。因此，提升行政案件管轄級(jí)別是保障司法獨(dú)立、提高審判質(zhì)量的重要舉措。但是從我國(guó)四級(jí)法院審級(jí)職能的功能定位可以看出：最高人民法院重在指導(dǎo)全國(guó)司法工作、進(jìn)行法律解釋?zhuān)桓呒?jí)人民法院重在再審糾錯(cuò)、統(tǒng)一裁判尺度；中級(jí)人民法院重在有效終審二審案件、精準(zhǔn)定分止?fàn)帲换鶎尤嗣穹ㄔ菏秦?fù)責(zé)查明案件事實(shí)、化解行政爭(zhēng)議的第一責(zé)任單位。級(jí)別管轄改革往往伴隨著司法資源的調(diào)整，如果未經(jīng)充分論證、調(diào)研、試驗(yàn)，應(yīng)盡量避免進(jìn)行級(jí)別管轄改革。

最后，在改革保障方面，注重與相關(guān)制度的銜接協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取與配套制度同時(shí)推進(jìn)，確保改革措施能夠落到實(shí)處。改革不僅僅是法律條文的更新，更是整個(gè)司法體系運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變。因此，要與司法體制、行政體制、財(cái)政體制等相關(guān)制度的改革相協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。例如，司法人員的選拔、培訓(xùn)、考核機(jī)制需要與改革目標(biāo)相適應(yīng)，確保司法人員能夠勝任改革后的新要求。同時(shí)，財(cái)政保障機(jī)制的改革也應(yīng)同步進(jìn)行，確保司法機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，避免產(chǎn)生干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

深化行政案件管轄制度改革，不僅體現(xiàn)在對(duì)司法獨(dú)立性的強(qiáng)化，還體現(xiàn)在對(duì)司法效率和公正性的全面提升。在深化行政案件管轄制度改革的過(guò)程中，應(yīng)深入分析司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，如案件處理的時(shí)效性、司法資源的合理分配以及司法人員的專(zhuān)業(yè)能力等，從而制定出切實(shí)可行的改革措施。此外，還應(yīng)關(guān)注司法與社會(huì)的互動(dòng)，通過(guò)提高司法透明度和公眾參與度，提升司法公信力，確保司法改革成果能夠得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同和支持。只有這樣，才能確保司法改革不僅在法律文本上得到體現(xiàn)，更在司法實(shí)踐中得到落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)司法公正和效率。

深化行政案件管轄制度改革的有效舉措

一是推進(jìn)法院系統(tǒng)的財(cái)政體制改革，探索設(shè)立行政法院。法院系統(tǒng)的改革可以分為兩步，一是法院系統(tǒng)的財(cái)政改革，將法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家統(tǒng)一保障，分別列入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政，避免省級(jí)以下地方政府對(duì)司法的行政干預(yù)。二是法院審判機(jī)構(gòu)改革，在主管民事審判與刑事審判的普通法院系統(tǒng)外部設(shè)立行政法院，專(zhuān)門(mén)審理行政案件。設(shè)立行政法院，不僅可以排除行政干預(yù)，還有助于集中專(zhuān)業(yè)審判力量，提高行政案件的審理質(zhì)量和效率。行政法院的設(shè)置應(yīng)考慮地域分布的合理性，便于減少當(dāng)事人的訴訟成本。

二是完善管轄法院確定標(biāo)準(zhǔn)，賦予當(dāng)事人更多的選擇空間。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的地域管轄法院確定標(biāo)準(zhǔn)比較單一，原則上只能由被告所在地法院管轄。單一的管轄法院確定標(biāo)準(zhǔn)一方面加深了行政機(jī)關(guān)與法院的捆綁關(guān)系，同時(shí)在法院處理新型的行政協(xié)議糾紛、行政允諾糾紛、行政給付糾紛等案件中暴露出難以滿(mǎn)足案件具體需求的弊端。為此，可以進(jìn)一步完善管轄法院確定標(biāo)準(zhǔn)，把原告住所地、行政行為地、被告所在地等與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系地點(diǎn)的法院納入可供原告自由選擇的管轄法院范圍。

三是健全最高人民法院案例指導(dǎo)制度，統(tǒng)一裁判規(guī)則，減小行政干預(yù)的空間。案例指導(dǎo)制度是強(qiáng)化司法統(tǒng)一性和權(quán)威性的重要手段，最高人民法院通過(guò)發(fā)布具有指導(dǎo)意義的案例，可以為各級(jí)法院在審理類(lèi)似案件時(shí)提供參考，減少裁判差異，確保法律適用的一致性。同時(shí)，案例指導(dǎo)制度的完善也有助于彌補(bǔ)成文法的不足，對(duì)法律條文進(jìn)行細(xì)化，使司法裁判更加貼近社會(huì)實(shí)際，增強(qiáng)司法的適應(yīng)性和靈活性。通過(guò)案例指導(dǎo)制度的實(shí)施，可以逐步形成一套科學(xué)、合理的裁判規(guī)則體系，為行政案件的審理提供更加明確的指引，從而提升司法公信力和權(quán)威性。法官在審理行政案件時(shí)，應(yīng)對(duì)類(lèi)案進(jìn)行檢索并形成類(lèi)案裁判報(bào)告，并在裁判文書(shū)說(shuō)理部分充分說(shuō)明具體的裁判理由，以此減少行政干預(yù)司法裁判的空間。

四是依托先進(jìn)的科技手段，提高司法透明度與公開(kāi)性，以公眾監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)參與司法審判活動(dòng)。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多先進(jìn)的技術(shù)手段被應(yīng)用到司法審判活動(dòng)中，改變了傳統(tǒng)的司法活動(dòng)方式，為公眾參與司法活動(dòng)提供了便利條件。網(wǎng)絡(luò)直播庭審過(guò)程、公開(kāi)裁判文書(shū)等方式為公眾實(shí)時(shí)了解案件進(jìn)展、監(jiān)督司法活動(dòng)提供了渠道?？梢岳么髷?shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對(duì)司法數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，為司法決策提供參考，統(tǒng)一裁判規(guī)則，避免“同案不同判”。此外，通過(guò)開(kāi)展司法公開(kāi)日、公眾開(kāi)放日、普法宣傳欄目等活動(dòng)，公眾可以更直觀地了解司法工作，增強(qiáng)對(duì)司法公正的信任，讓人民群眾在司法改革中有更多獲得感。

深化行政案件管轄制度改革，不僅對(duì)于提升司法體系的獨(dú)立性和高效性產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，而且對(duì)于社會(huì)公正和法治建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用。通過(guò)深化行政案件管轄制度改革，可以進(jìn)一步明確司法機(jī)關(guān)的職能定位，強(qiáng)化司法獨(dú)立，減少行政干預(yù)，從而為公民、法人和其他組織提供更加公正、高效的司法服務(wù)。深化行政案件管轄制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程，需要司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)以及社會(huì)各界的共同努力。只有這樣，才能確保改革取得實(shí)效，實(shí)現(xiàn)司法公正和效率，為建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（作者分別為鄭州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生；鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

【參考文獻(xiàn)】

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③楊登峰：《行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革試點(diǎn)中的選擇管轄》，《法學(xué)論壇》，2020年第3期。

④楊奕：《型塑雙重組織格局：跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革的反思與構(gòu)造》，《中外法學(xué)》，2024年第5期。

責(zé)編/銀冰瑤    美編/楊玲玲