【摘要】“健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系”是黨的二十屆三中全會首次系統(tǒng)闡釋的重要概念，這一以應(yīng)對少子化、老齡化為重點的政策布局為下一階段我國持續(xù)推進人口高質(zhì)量發(fā)展提供了明確的方向指針。從理論上看，“健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系”在現(xiàn)階段的目標(biāo)任務(wù)就是要在循序漸進地增進基本民生福祉質(zhì)量的基礎(chǔ)上向公平普惠方向進行進階式轉(zhuǎn)變，體系性優(yōu)化我國福利組合及其遞送形式，通過穩(wěn)步提升全人群、全生命周期的民生保障水平來促進人口數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的有益變化。未來我國應(yīng)當(dāng)做好人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的頂層設(shè)計，消除體系建設(shè)中的痛點堵點，夯實體系在實踐中的落地能力，以有效實現(xiàn)我國人口發(fā)展戰(zhàn)略從主要覆蓋困難人群向涵蓋全體國民、從供給導(dǎo)向向需要導(dǎo)向、從權(quán)責(zé)分散到“家國一體”、從差異碎片到公平普惠的轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】人口發(fā)展支持與服務(wù) 少子老齡化 基本民生福祉 公平普惠 【中圖分類號】F113.9 【文獻標(biāo)識碼】A

黨的二十屆三中全會將“在發(fā)展中保障和改善民生”視為中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)，并首次完整系統(tǒng)地提出“健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系”的概念。這一最新論述對原有的“生育支持政策體系”“積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”以及“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”等政策進行了深化聚焦與統(tǒng)籌協(xié)同，為我國下一階段通過民生福祉建設(shè)來實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。在以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時期，如此明確地提出人口發(fā)展議題，既彰顯出我國當(dāng)前人口發(fā)展面臨錯綜復(fù)雜的局面，也體現(xiàn)出國家對推動建設(shè)與現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的人口發(fā)展戰(zhàn)略的堅定決心。那么如何在理論上認(rèn)識“健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系”的時代意義，該體系具有哪些目標(biāo)任務(wù)，以及未來如何在實踐領(lǐng)域有效健全該體系就成為現(xiàn)階段必須認(rèn)真回答的三個關(guān)鍵議題。

健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的時代意義

人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題。“健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系”的提出與我國人口發(fā)展面臨少子、老齡化問題加劇的新形勢有關(guān)。一方面，人口再生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，我國總?cè)丝谠鏊倜黠@放緩，生育水平持續(xù)走低。另一方面，我國人口老齡化程度持續(xù)加深帶來的照顧赤字問題也不容忽視。隨著60周歲以上的老年人口占比從2010年的13.3%增長至2020年的18.7%，近年來我國老年人口尤其是失能失智老年人的照顧壓力與日俱增。據(jù)統(tǒng)計2020年我國60周歲以上和80周歲以上人口中不能自理者的比例分別攀升至2.3%和8.3%，經(jīng)預(yù)測2030年我國失能半失能老年人也將達到7611萬人。“一老一小”問題對我國經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展構(gòu)成了空前挑戰(zhàn)，并成為國家治理現(xiàn)代化過程中不可回避的重大問題。

突出的少子、老齡化問題既反映出現(xiàn)代化對我國人口變遷的深刻影響，也展現(xiàn)出原有的人口發(fā)展政策不能夠有效應(yīng)對這種重大轉(zhuǎn)變。具體而言，由于我國經(jīng)歷了同比已有現(xiàn)代化國家更快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，呈現(xiàn)出高度“時空壓縮”的現(xiàn)代化特征，這使得人口流動性的增強、家庭規(guī)模的縮小以及家庭形式的多樣化在我國更為劇烈，原有的以家庭為中心的照顧形式正在面臨贍養(yǎng)撫育成本激增的壓力。已有測算表明，我國撫育城鎮(zhèn)和農(nóng)村兒童的直接成本已分別達到27.3萬元和14.3萬元，這種高昂的家庭贍養(yǎng)撫育成本與家庭在現(xiàn)代公共生活空間中地位的下降形成了較為突出的矛盾。尤其考慮到當(dāng)前我國喪親、離異、留守等有功能障礙的家庭已經(jīng)占據(jù)全部家庭的34.1%，通過家庭內(nèi)生動力的提高來實現(xiàn)高質(zhì)量贍養(yǎng)撫育的可能性被持續(xù)削減。為了給家庭賦能，我國過去幾年連續(xù)做出了養(yǎng)老服務(wù)、生育支持、流動人口市民化等政策布局，各地在實踐層面也積極落實國家的決策部署，力圖通過個稅抵扣、高齡津貼、殘疾人兩項補貼、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)等一攬子社會政策綜合方案來扭轉(zhuǎn)這種人口發(fā)展的不利局面。

從實踐效果來看，我國的生育率降低及老齡化程度持續(xù)加深帶來的照顧赤字問題仍然未能得到根本性遏制。其深層原因有四個：一是過去相對獨立的生育支持政策與老齡服務(wù)政策往往針對兒童、老年人等特殊群體來部署，這樣的政策設(shè)計將國家支持與服務(wù)的范圍由具有社會權(quán)利的全體公民縮減到了特定困難群體，客觀上忽視了全球化背景下勞資雙方福利地位不均等帶來的家庭照顧者的福利缺失，因此不利于從家庭福利最大化的整體利益出發(fā)來協(xié)調(diào)多類人群的激勵保障。二是過去我國的政策安排多以解決國家面臨的突出人口問題為出發(fā)點來制訂方案，相關(guān)政策精細化較低、對民生福祉訴求回應(yīng)性較弱而難以滿足個性化訴求，也不易通過低財政投資的、特惠型為主的公共福利項目來改善民眾的福利獲得感。三是我國在市場經(jīng)濟下的“由國及家”福利傳輸渠道仍不夠通暢，即在計劃經(jīng)濟下由“單位制”構(gòu)造的“國家-單位-家庭”福利傳輸鏈斷裂后有何種替代方式可實現(xiàn)福利治理的“家國同構(gòu)”尚未完善，這使得我國以家庭為基礎(chǔ)的個體主義與國家為基礎(chǔ)的社群主義在福利建設(shè)中存在一定的文化沖突和結(jié)構(gòu)張力。四是由于區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間在資源稟賦及資源汲取能力上的顯著差異，我國社會保障及基本公共服務(wù)資源的配置呈現(xiàn)出不均衡且碎片化的分布態(tài)勢，這較嚴(yán)重制約了部分人群尤其是流動人口通過享有更高質(zhì)量的政策紅利來改變不良境況的努力。正是基于上述原因，黨的二十屆三中全會提出的“健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系”更深刻地把握現(xiàn)代化帶來的人口變遷規(guī)律，為我國人口數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)的改善尋找到一條全新道路，即通過統(tǒng)籌性好、獲得感強、可及性佳、公平性足的制度建設(shè)來有效促進人口高質(zhì)量發(fā)展。

健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的目標(biāo)任務(wù)

從理論上看，現(xiàn)階段我國人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的最終目標(biāo)是增進社會公平正義與人民福祉，核心任務(wù)是利用體系建設(shè)來削減家庭照顧赤字，重點難點為化解少子化和老齡化風(fēng)險。它同以往政策體系的典型區(qū)別在于這是一項瞄準(zhǔn)全體國民的以基本民生福祉需要滿足為實現(xiàn)要點的社會政策。

它展現(xiàn)出四個獨特屬性：一是“全人群”屬性，即它不僅是針對兒童、老年人等困難群體的專項支持計劃，也圍繞普通家庭福利提供者予以激勵保障，并形成一種梯次遞進、有序銜接的制度安排，以確保不同家庭成員的支持與服務(wù)可以匯集為家庭最優(yōu)的民生保障形態(tài)。二是“需要”屬性，即它依循不同群體的發(fā)展需要而建立，其破解國家層面“穩(wěn)人口、優(yōu)結(jié)構(gòu)”難題的前提是促進人的全面發(fā)展，它的落腳點是制度及附著其上的社會資源對人基本需要的滿足。三是“可及”屬性，即它是一套國家本位的支持與服務(wù)綜合體，是通過“資金-機構(gòu)/設(shè)施-服務(wù)”的連續(xù)性來穩(wěn)固“公-私”福利秩序的福利供給，是對原有“國-家”福利關(guān)聯(lián)和遞送形式的系統(tǒng)性重塑和整體性重構(gòu)。四是“公平普惠”屬性，即它不是涵蓋某個特定區(qū)域、城鄉(xiāng)與行業(yè)的碎片化福祉建設(shè)規(guī)劃，而是統(tǒng)籌推動現(xiàn)代化建設(shè)成果惠及全體人民的再分配方案。以上特征構(gòu)成了人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的核心要義，也是它在未來能夠改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵優(yōu)勢。

實踐領(lǐng)域，人類社會通常會采取三種社會政策工具或工具組合來破解人口發(fā)展難題，其一是慷慨的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，主要包括以資金形式提供的稅收抵扣、信托基金、年金、補貼與津貼；其二是完善的社會服務(wù)機構(gòu)與設(shè)施，主要包括康復(fù)養(yǎng)育機構(gòu)的營建、公共場所適老適兒化改造以及無障礙設(shè)施的建設(shè)；其三是普惠均等的社會服務(wù)，主要包括各類養(yǎng)老、育兒、助殘、教育、醫(yī)療、住房、社會融入以及家庭照料等基本公共服務(wù)。各國雖然在政策工具的選擇及其組合形式上依循國情而略有不同，但是以三種形式為基礎(chǔ)來形成的組合式制度安排卻多有類似之處。依照上述分類，我國當(dāng)前在資金上的支持形式主要有針對贍撫養(yǎng)家庭的個稅抵扣、高齡津貼、孤兒津貼、殘疾人兩項補貼以及社會保險、社會救助待遇享有等，在機構(gòu)/設(shè)施上的支持形式主要有養(yǎng)老機構(gòu)營建、兒童福利機構(gòu)營建、適老適兒化改造、無障礙設(shè)施建設(shè)、老年/兒童友好型城市建設(shè)等，而在服務(wù)領(lǐng)域的支持形式則主要為針對孤殘老年人、重病重殘者和困境兒童的機構(gòu)內(nèi)照顧以及普惠型較強的嬰幼兒免疫、義務(wù)教育、就業(yè)促進、居家社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)等。它們一道構(gòu)成了我國當(dāng)前人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的現(xiàn)實基礎(chǔ)，并因在資金、機構(gòu)/設(shè)施與服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒚闇?zhǔn)人群過度集中在特殊困難群體而呈現(xiàn)出了典型的“特惠”特征。

已有現(xiàn)代化國家的發(fā)展規(guī)律告訴我們，從特惠為主到普惠為主的民生福祉建設(shè)是工業(yè)社會治理范式到后工業(yè)社會治理范式轉(zhuǎn)型的必經(jīng)道路，是維系一國人口規(guī)模穩(wěn)定與結(jié)構(gòu)健康的關(guān)鍵舉措，是遏制“一老一小”家庭照顧赤字持續(xù)發(fā)酵為國家照顧危機的不二選擇，因此通過強有力的體系建設(shè)來維護我國人口高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

從具體建設(shè)內(nèi)容來看，該體系應(yīng)圍繞三方面來開展。一是減少以收入繳費為形式、以勞動關(guān)系為實質(zhì)的福利獲取方式，全面提升以公民資格為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的普惠型項目的種類與質(zhì)量，在基本生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房、精神文化、社會融入等八個具體領(lǐng)域提升國家本位的福利含金量，形成“資金-機構(gòu)/設(shè)施-服務(wù)”相嵌合的去商品化特征明顯的人口發(fā)展激勵與保障制度。二是滿足不同年齡階段群體的特定需要，這是因為人類除了普適性需要以外仍然在成長或衰老過程中表現(xiàn)出獨特的福利訴求。這些需要尤其以兒童階段的普惠型公共托育和防侵害服務(wù)、成人階段的家庭教育指導(dǎo)和就業(yè)促進、老齡階段的公職監(jiān)護和居家社區(qū)養(yǎng)老等普惠型服務(wù)最為迫切。三是增加流動、留守、殘障、喪親、離異等有功能障礙家庭的特惠型福利投入，為特定困難家庭提供關(guān)鍵節(jié)點的福利支持，重點建設(shè)好靈活就業(yè)人員的社會保險、分層分類社會救助、特殊家庭援助與轉(zhuǎn)介、流動人口社會融入、困境家庭社區(qū)巡訪、老年認(rèn)知障礙服務(wù)等家庭支持型項目。綜合上述三個要素，表1（見上頁）呈現(xiàn)出了我國未來人口發(fā)展支持與服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌建設(shè)的主要內(nèi)容，19項資金保障形式、11項機構(gòu)與設(shè)施保障形式和38項服務(wù)保障形式將成為下一階段健全該體系的重點部署方向。

健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的實現(xiàn)途徑

健全人口發(fā)展支持與服務(wù)體系就是要在新時期面向全體人民構(gòu)建以去商品化為主要制度特征、以公民資格為主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、以普惠型項目為主要實現(xiàn)形式的人口發(fā)展戰(zhàn)略，通過改善國民民生福祉需要滿足狀況來增進人的全面發(fā)展，從根本上紓解“一老一小”問題及其背后的家庭照顧赤字。在這一過程中，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)牢牢把握如下三項重點工作。

第一，做好人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的頂層設(shè)計。新時期人口發(fā)展支持與服務(wù)體系同比以往政策體系所覆蓋的人群更廣泛、形式更多樣、組織更復(fù)雜，支持與服務(wù)項目間既有交叉融合也有差異區(qū)隔，既涉及政策本身的守正創(chuàng)新也需要相關(guān)制度協(xié)同共進，這使得支持與服務(wù)體系的頂層設(shè)計必須做實做牢。具體有四點建議：

一是厘清新時期人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的使命任務(wù)。未來我國人口發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)在理念上堅持以增進國家福利責(zé)任回歸來解決家庭照顧危機的主線方針，走出高質(zhì)量民生福祉建設(shè)就是實行福利國家高福利的思維。二是在制度上向普惠公平進行進階式轉(zhuǎn)變?？紤]到人口規(guī)模巨大的國情和“盡力而為、量力而行”的民生建設(shè)原則，我國新時期的體系建設(shè)應(yīng)堅持普惠與特惠相結(jié)合、分步驟向普惠過渡的建設(shè)方針，形成成年人以特惠為主、兒童與老年人以普惠為主的福利分配格局，在嚴(yán)守“底線公平”的前提下通過再分配機制來解決分配環(huán)節(jié)的遺留問題。三是激發(fā)民生保障制度的綜合效益。新時期的體系建設(shè)應(yīng)建筑于和融入到既有民生制度框架中，充分考慮普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的宏觀格局，依據(jù)社會保障和基本公共服務(wù)資源配置的實踐基礎(chǔ)來開展項目建設(shè)，以社會保險和社會救助主要負責(zé)資金保障、社會福利和基本公共服務(wù)主要負責(zé)服務(wù)保障為重點來實現(xiàn)各項民生福祉制度的互嵌融合。四是堅守以立法來實現(xiàn)民生建設(shè)善治善為的理念。法律是維系民生建設(shè)有序開展和高效施行的堅定支撐，盡管當(dāng)前“四梁八柱”的基礎(chǔ)民生法律體系已然建立，但由于社會性立法同比經(jīng)濟性立法的滯后性，建議民生福祉領(lǐng)域盡快完成《社會救助法》《養(yǎng)老服務(wù)法》《兒童福利法》《行業(yè)協(xié)會商會法》等重點立法工作，以解決現(xiàn)階段民生福祉項目碎片化較嚴(yán)重以及協(xié)同困難等問題。

第二，消除人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的痛點堵點。當(dāng)前我國人口發(fā)展領(lǐng)域“一老一小”問題較為突出直接，其背后的解決之道在于妥善降低現(xiàn)代化對于家庭照顧的不利影響，因此緊抓這一牛鼻子問題來開展制度改革勢在必行。具體有四點建議：

一是克服現(xiàn)有民生保障制度的頑疾。建議優(yōu)先突破社會保障與基本公共服務(wù)領(lǐng)域一些固有的制度局限，重點解決養(yǎng)老保險待遇的公平享有、醫(yī)療保險的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移、長期護理保險的普及推廣、社會救助的銜接并軌、農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)供給、兒童福利的拓面提質(zhì)、失能失智人口的公職監(jiān)護等七項社會保障漏洞以及普惠型公共托育、家庭教育指導(dǎo)、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、老年認(rèn)知障礙服務(wù)、公益性殯葬服務(wù)等五類基本公共服務(wù)桎梏。二是重塑“家國一體”的福利遞送渠道。建議以社區(qū)為基本單元來構(gòu)建社會保障資源傳輸與基本公共服務(wù)供給的主渠道，公共部門、市場、社會組織應(yīng)協(xié)同支持“公-私”福利組合實現(xiàn)“再結(jié)構(gòu)化”，通過塑造新型“國家-社區(qū)-家庭”福利關(guān)聯(lián)來強化當(dāng)代家庭抵抗不確定風(fēng)險的韌性。三是利用標(biāo)準(zhǔn)化清單來實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。建議抓緊出臺國民基本公共服務(wù)清單，將民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)保、教育、人社、住房等部門各司其職的基本公共服務(wù)項目統(tǒng)籌規(guī)劃并制訂統(tǒng)一有序的評估標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先夯實普惠型公共托育、臨時/長期庇護、困境家庭監(jiān)護評估、家庭教育指導(dǎo)、成人監(jiān)護、農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、居家社區(qū)養(yǎng)老、臨終關(guān)懷等八類標(biāo)準(zhǔn)，從而使得基本公共服務(wù)在基層落地有標(biāo)準(zhǔn)可依。四是降低不同群體基本民生福祉的享有差距。未來需著力縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)與行業(yè)間在社會保障資源與基本公共服務(wù)配置上的實際差距，以夯實臨時/急難救助、提升醫(yī)療保險跨省轉(zhuǎn)移支付、以流入地為主拓展基本公共服務(wù)為重點來推動地域均衡，以補齊農(nóng)村兜底性養(yǎng)老服務(wù)與兜底性助殘服務(wù)短板、促進農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)推廣為重點來推進城鄉(xiāng)福利均衡，以縮小城鄉(xiāng)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的待遇差距及其與兩項居民保險的待遇差距為重點來實現(xiàn)行業(yè)平衡，努力實現(xiàn)不同人群在民生福祉領(lǐng)域“有公平的差距”。

最后，夯實人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的落地能力。未來人口發(fā)展支持與服務(wù)體系的成敗最終將由該體系的可及程度來決定，這使得我國必須高度重視福利遞送 “最后一公里”。具體有四點建議：

一是利用現(xiàn)代科技開展數(shù)智賦能。積極引領(lǐng)人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代科技力量在民生福祉建設(shè)領(lǐng)域的突破性變革，實現(xiàn)全域社會保障、公益慈善與基本公共服務(wù)等資源的信息共享，充分利用數(shù)智化系統(tǒng)的集成分析優(yōu)勢來打造支持服務(wù)領(lǐng)域的“信息神經(jīng)中樞”和“數(shù)字治理大腦”，增進數(shù)智系統(tǒng)的互聯(lián)互通、敏捷高效和協(xié)同聯(lián)動。二是夯實基層社會服務(wù)能力。建議高度重視基層社會服務(wù)力量尤其是農(nóng)村地區(qū)基層服務(wù)隊伍的建設(shè)，以中央社會工作部的成立為契機加大社區(qū)工作者的人員配備，健全“縣-鄉(xiāng)-村”三級社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以崗位激勵、業(yè)務(wù)培訓(xùn)為先導(dǎo)推動社區(qū)工作者服務(wù)意識、專業(yè)素養(yǎng)與實踐能力的提升，構(gòu)建以城鄉(xiāng)社會工作站為中樞、以一線社區(qū)工作者為支點的福利遞送鏈。三是增進多層級、多部門、多區(qū)域的協(xié)同治理。當(dāng)前跨層級協(xié)同難在缺乏標(biāo)準(zhǔn)，跨部門協(xié)同難在機制建設(shè)，跨區(qū)域協(xié)同難在利益協(xié)調(diào)，未來我國應(yīng)當(dāng)通過基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂、跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制的規(guī)范、流入地為主責(zé)的權(quán)責(zé)安排來推進支持與服務(wù)項目的協(xié)同治理。四是認(rèn)真做好人口發(fā)展議題的理論研究。我國應(yīng)當(dāng)針對快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對人口變遷所帶來的持續(xù)影響進行理論解析，對城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移、區(qū)域人口流動、婚姻形式變化、社會觀念變動等外在因素對未來民生保障制度帶來的重大影響開展前瞻性研判，將人口發(fā)展支持與服務(wù)體系“為何建”“建什么”“怎么建”等理論問題深度融入到中國式現(xiàn)代化建設(shè)的整體布局中，為該體系能夠真正服務(wù)大局、融通協(xié)同、守正創(chuàng)新提供關(guān)鍵的智力支持。

(作者為華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)，臨床社會工作研究中心主任)

【本文系國家社科基金一般項目“我國農(nóng)村兒童的虐待風(fēng)險及縣域為本的協(xié)同治理體系研究”（項目編號： 23BSH129）階段性成果】

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責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰

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