【摘要】暢通教育、科技、人才良性循環(huán)是培育壯大新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵，需要處理好這三個(gè)領(lǐng)域各自內(nèi)部發(fā)展、相互兼顧與資源統(tǒng)籌的關(guān)系，處理好這三個(gè)領(lǐng)域財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)與事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，處理好人口結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)與這三個(gè)領(lǐng)域事業(yè)不同發(fā)展階段的關(guān)系。基于此，財(cái)政政策的突破點(diǎn)在于建立財(cái)稅激勵(lì)、人才吸引和人才發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；統(tǒng)籌教育、科技、人才投入，加強(qiáng)政策配套協(xié)同形成創(chuàng)新合力；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為科技自主創(chuàng)新奠定制度基礎(chǔ)；應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化，調(diào)整教育、科技、人才資源配置。
【關(guān)鍵詞】教育 科技 人才 融合發(fā)展 財(cái)政政策 【中圖分類號(hào)】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的二十大報(bào)告提出：“深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道，不斷塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)。”2024年1月31日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要按照發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力要求，暢通教育、科技、人才的良性循環(huán)，完善人才培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、合理流動(dòng)的工作機(jī)制。”新質(zhì)生產(chǎn)力涵蓋新領(lǐng)域、高技術(shù)、顛覆性和前沿性強(qiáng)，作為驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力的三駕馬車，暢通教育、科技、人才（下文簡(jiǎn)稱三領(lǐng)域）良性循環(huán)是培育壯大新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵。
教育、科技、人才良性循環(huán)的重要性體現(xiàn)在三者相互促進(jìn)、相互支撐，三者成為有機(jī)整體，只有辯證地看待三者關(guān)系，財(cái)政政策協(xié)同推進(jìn)教育、科技、人才融合發(fā)展，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，激發(fā)各類要素發(fā)展活力，才能深入實(shí)施科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，扎實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
暢通教育、科技、人才良性循環(huán)面臨的挑戰(zhàn)
伴隨著科技與產(chǎn)業(yè)革命的深刻變革，學(xué)科之間的深度交融，科學(xué)研究范式的迅猛發(fā)展，科學(xué)技術(shù)形成的先進(jìn)生產(chǎn)力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速相互滲透，對(duì)創(chuàng)新型人才需求帶來(lái)巨大沖擊。當(dāng)前我國(guó)面對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，各國(guó)在科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)尤為突出，科技競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)是人才，高水平科技自立自強(qiáng)，歸根結(jié)底要靠高水平創(chuàng)新人才。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越聚焦于尖端科技競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的情況下，“全面提高人才自主培養(yǎng)質(zhì)量，著力造就拔尖創(chuàng)新人才”對(duì)各級(jí)教育系統(tǒng)、各類科研體系開(kāi)展拔尖創(chuàng)新人才的識(shí)別、選拔和培養(yǎng)提出了更高的要求。
第一，適應(yīng)科學(xué)進(jìn)步的教育和人才培養(yǎng)體系面臨不確定性。從科技大國(guó)走到創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)，關(guān)鍵還是在人才的自主培養(yǎng)上，跨學(xué)科、交叉學(xué)科的創(chuàng)新和突破點(diǎn)非常重要，而國(guó)內(nèi)科研人才的培養(yǎng)渠道、學(xué)科背景相對(duì)比較單一，教育體系中學(xué)科方向逐漸細(xì)化，學(xué)生培養(yǎng)專業(yè)方向較窄，對(duì)于通識(shí)教育領(lǐng)域重視不足；在科研崗位和工作階段，科研人才在工作和團(tuán)隊(duì)中的培養(yǎng)存在重使用輕培養(yǎng)的情況，青年人才一般30-40歲左右是最具有創(chuàng)新活力的階段，然而這個(gè)階段科研人員的整體收入不高，一些非科研任務(wù)擠占了大量科研人員的科學(xué)創(chuàng)新時(shí)間。
第二，以往固有教育培養(yǎng)模式難以匹配企業(yè)人才變化性需求。《2023中國(guó)制造強(qiáng)國(guó)發(fā)展指數(shù)報(bào)告》顯示，2022年，中國(guó)制造強(qiáng)國(guó)發(fā)展指數(shù)達(dá)124.64，在世界主要國(guó)家中居于較高水平，但是制造業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)仍存在諸多不確定因素，創(chuàng)新效能、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、裝備制造等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距。首先，中國(guó)制造業(yè)要解決“大而不強(qiáng)”，且高端環(huán)節(jié)與基礎(chǔ)能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，未來(lái)智能制造業(yè)發(fā)展，制造業(yè)要實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在生產(chǎn)、研發(fā)、服務(wù)和管理各個(gè)領(lǐng)域都需要提高智能化水平，需要能夠駕馭和利用AI等智能信息化技術(shù)的高端人才，這對(duì)當(dāng)前的教育培養(yǎng)機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。其次，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不僅需要一些從事“顛覆性技術(shù)和前沿技術(shù)”研發(fā)創(chuàng)新的科技杰出人才和領(lǐng)軍人才，還需要一大批將這些科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的高素質(zhì)技術(shù)技能人才、大國(guó)工匠和能工巧匠，然而我國(guó)職業(yè)教育還無(wú)法滿足這類人才需求，特別是一些涉及精密儀器等領(lǐng)域仍存在人才短缺的情況。技術(shù)進(jìn)步下勢(shì)必會(huì)促使未來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸分化，這就使得制造業(yè)企業(yè)中大量不具備駕馭智能技術(shù)的勞動(dòng)力用工將被勞動(dòng)力市場(chǎng)淘汰，這類被淘汰的人需要再培訓(xùn)再就業(yè)，這也對(duì)人才培訓(xùn)和繼續(xù)教育提出了新要求。最后，在制造業(yè)領(lǐng)域資本市場(chǎng)投入、科研領(lǐng)域研發(fā)及產(chǎn)業(yè)制造之間還存在分割，同時(shí)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)人才需求、教育領(lǐng)域技能人才供給與科研領(lǐng)域創(chuàng)新人才培養(yǎng)之間缺乏有效融合。中國(guó)制造業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展亟需打通人才、產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新之間的隔膜。
第三，難以平衡科學(xué)創(chuàng)新的不確定性與經(jīng)費(fèi)績(jī)效目標(biāo)的確定性?？蒲惺且粋€(gè)需要系統(tǒng)性探索和發(fā)散性思維的實(shí)踐過(guò)程，同時(shí)也是人力、物力和財(cái)力大規(guī)模投入的活動(dòng)。這就需要科研人員將大量跨學(xué)科知識(shí)和技能融會(huì)貫通。科研成果既有國(guó)家戰(zhàn)略科技力量為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展所需有確定研究成果的績(jī)效目標(biāo)，也有一些突破性的科研成果是不在績(jī)效目標(biāo)范圍內(nèi)考慮的副產(chǎn)品。這也使得科學(xué)素養(yǎng)和思維創(chuàng)造的重要性日益凸顯，特別是需要構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新和探索。在政策層面，科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效導(dǎo)向明顯，特別是隨著預(yù)算一體化系統(tǒng)推廣后，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的約束更加有力，但是創(chuàng)新性的科研項(xiàng)目不確定性太大，很多科研成果難以用績(jī)效指標(biāo)來(lái)準(zhǔn)確衡量，科研經(jīng)費(fèi)投入對(duì)自由探索的支持還不足，削弱了財(cái)政資金使用效能。在單位層面，科研主體落實(shí)到科研人員層面，依然以競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目制的科研組織方式與基礎(chǔ)研究產(chǎn)出規(guī)律不匹配，不利于基礎(chǔ)研究整體創(chuàng)新水平的提升。在組織層面，多元化組織模式和學(xué)科交叉布局還有待加強(qiáng)，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)調(diào)配國(guó)家科技資源能力有待提升。在項(xiàng)目層面，項(xiàng)目周期長(zhǎng)、過(guò)程龐雜，經(jīng)費(fèi)投入碎片化，績(jī)效目標(biāo)精細(xì)化，導(dǎo)致單個(gè)科研項(xiàng)目分別推進(jìn)，科研項(xiàng)目的整合和發(fā)揮系統(tǒng)集成的協(xié)同作用不足。這也使得科研投入目的與經(jīng)費(fèi)管理制度存在脫節(jié)，經(jīng)費(fèi)投入模式并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，經(jīng)費(fèi)使用效果還有待提升。
第四，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為我國(guó)科技創(chuàng)新突破帶來(lái)不確定性。首先，世界地緣政治危機(jī)與多極化發(fā)展，后疫情時(shí)代全球范圍內(nèi)公共服務(wù)的短缺，這恰好為我國(guó)人才引進(jìn)提供了重要契機(jī)。其次，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，更應(yīng)乘勢(shì)而上加快吸引積聚人才的平臺(tái)建設(shè)和構(gòu)建高水平人才高地，形成我國(guó)諸領(lǐng)域人才競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)。再次，由于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)激烈，各國(guó)對(duì)高端人才打響搶奪戰(zhàn)，較為典型的如英國(guó)宣布HPI（高潛力人才簽證）后，輻射多國(guó)涉及人才引進(jìn)的部門。一時(shí)間，北歐、新加坡、加拿大等國(guó)也出臺(tái)了相關(guān)人才引進(jìn)政策效仿英國(guó)。如荷蘭更新了高端人才簽證要求、瑞典為高素質(zhì)人才提供工作創(chuàng)業(yè)簽、加拿大的勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響評(píng)估計(jì)劃、新加坡政府建立了互補(bǔ)專才評(píng)估框架，世界各國(guó)對(duì)高端人才的吸納政策也為我國(guó)吸引高端人才帶來(lái)挑戰(zhàn)。
融合發(fā)展教育、科技、人才需要處理好四大關(guān)系
第一，處理好攻克“卡脖子”難題與戰(zhàn)略性突破之間的政策銜接。我國(guó)在處理教育、科技和人才協(xié)調(diào)發(fā)展中首先要明確不同時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)存在差異，需要解決和攻關(guān)的科技創(chuàng)新難題緊迫性也不同。因此，在處理三者關(guān)系時(shí)，明確當(dāng)下科技領(lǐng)域急需突破的重點(diǎn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在不同階段財(cái)政投入應(yīng)有不同的側(cè)重點(diǎn)。
一是短期內(nèi)依靠教育領(lǐng)域人才培養(yǎng)解決“卡脖子”工程有一定滯后性和實(shí)施難度。雖然高等教育特別是研究生教育質(zhì)量的提升在很大程度上對(duì)改善科研產(chǎn)出有重要推動(dòng)作用，然而短期內(nèi)依靠教育推動(dòng)人才自主培養(yǎng)對(duì)盡快緩解“卡脖子”科研問(wèn)題較難產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。因此，從出國(guó)留學(xué)人員和國(guó)外高端人才“引進(jìn)來(lái)”到我國(guó)服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)現(xiàn)有的科研人員“走出去”提升技能是當(dāng)前一條比較可取的道路。研究者對(duì)北美科研人員的調(diào)研顯示，國(guó)際名校畢業(yè)的高科技人才到中國(guó)發(fā)展面臨的問(wèn)題主要集中在就業(yè)創(chuàng)業(yè)薪酬與環(huán)境、子女教育和住房保障三個(gè)方面。同時(shí)在科研管理體制、科研評(píng)價(jià)、科研條件等方面國(guó)內(nèi)與國(guó)外也存在差異，導(dǎo)致一些高水平留學(xué)人員對(duì)于回國(guó)發(fā)展持有審慎觀望態(tài)度。
二是需要長(zhǎng)期重視拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和教育質(zhì)量提升。從國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)看，只有提升人才培養(yǎng)的質(zhì)量和數(shù)量才能從根本上為未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供高質(zhì)量的人力資源，為適應(yīng)未來(lái)科技發(fā)展提供條件。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信息技術(shù)的應(yīng)用極大提高了知識(shí)的儲(chǔ)存、組織、搜索和分析效率，以往學(xué)校教育注重教授知識(shí)，現(xiàn)在這些知識(shí)變得隨處可獲得，還有大量的分析、預(yù)測(cè)、模擬的工具和軟件可以支持輔助。未來(lái)腦機(jī)接口技術(shù)、多元智能教育技術(shù)的推廣都能在一定程度上提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的技術(shù)手段。
第二，處理好三領(lǐng)域各自內(nèi)部發(fā)展、相互兼顧與資源統(tǒng)籌的關(guān)系。首先，教育領(lǐng)域從學(xué)前教育到高等教育，跨越了人才在人力資本形成最初階段的關(guān)鍵時(shí)期，在各個(gè)學(xué)習(xí)階段的人才培養(yǎng)上需要解決好人才培養(yǎng)的整體一致性與個(gè)體差異性，解決好創(chuàng)新人才需要包容性強(qiáng)、較為寬松的成才環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求問(wèn)題。其次，科技領(lǐng)域要處理好資本市場(chǎng)、學(xué)術(shù)圈和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間的有效銜接，構(gòu)建全流程的產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新體系。目前，我國(guó)高校的科技成果轉(zhuǎn)化率為3.9%，這說(shuō)明我國(guó)大量原始創(chuàng)新“躺”在學(xué)校，并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，更沒(méi)有形成市場(chǎng)上能出售的商品，這就需要處理好科研專利與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。在科研管理改革中需要處理好經(jīng)費(fèi)投入中人才激勵(lì)與受到財(cái)政約束的矛盾。預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束與創(chuàng)新性科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用不靈活之間的矛盾。面對(duì)不同類型、不同定位的科研主體差異資助方面，依然存在競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目與穩(wěn)定撥款資助定位不清的問(wèn)題。
第三，處理好三領(lǐng)域財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)與事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。三領(lǐng)域發(fā)展均面臨著需要擴(kuò)大資金支持規(guī)模與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。教育、科技和人才發(fā)展領(lǐng)域作為重要民生領(lǐng)域，需要大量的資金支持，然而當(dāng)前一些地方財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，這種情況并不利于同時(shí)增加三領(lǐng)域投入，而應(yīng)有所側(cè)重和做結(jié)構(gòu)優(yōu)化。雖然中央加大了對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度，增加了國(guó)債和專項(xiàng)債的發(fā)行額度，但在各級(jí)政府過(guò)“緊日子”的情況下，一方面，原有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化的因素需要與當(dāng)前事業(yè)發(fā)展的需求之間更好地權(quán)衡，打破支出結(jié)構(gòu)固化的僵局，圍繞三個(gè)領(lǐng)域當(dāng)前階段的重點(diǎn)在領(lǐng)域內(nèi)部先做出結(jié)構(gòu)性調(diào)整。另一方面，財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理模式也需要相應(yīng)變革。比如，在科技領(lǐng)域，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重已經(jīng)從2012年的1.91%持續(xù)提高到2023年的2.64%，雖然與OECD國(guó)家平均2.71%的水平相比還有一定的差距，但經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足的矛盾已經(jīng)得以緩解，而支撐高質(zhì)量發(fā)展與科技投入效能不高的矛盾日益突出，科研經(jīng)費(fèi)資金投入分散，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域相對(duì)不足，產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性支撐性有待提高，科技管理職能還滯后于國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)的需要。在基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占比、研發(fā)投入強(qiáng)度等方面與美國(guó)等其他科技強(qiáng)國(guó)相比也仍有一定差距。同時(shí)，我國(guó)一些科研重大項(xiàng)目預(yù)算資金管理還不夠靈活，形成了部分科研單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、科研經(jīng)費(fèi)不好花與人才引進(jìn)、培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足、科研項(xiàng)目投入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求不匹配等關(guān)聯(lián)性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，不利于創(chuàng)新突破。
第四，處理好人口變化趨勢(shì)與三領(lǐng)域事業(yè)不同發(fā)展階段的關(guān)系。促進(jìn)三個(gè)領(lǐng)域事業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展，任何一個(gè)領(lǐng)域財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款中“人”的因素都是重要的考量。隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化與事業(yè)發(fā)展需求的變化，經(jīng)費(fèi)與事業(yè)發(fā)展之間的矛盾也在轉(zhuǎn)變。三領(lǐng)域內(nèi)部和各領(lǐng)域之間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)亟需調(diào)整。我國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)教育和人才領(lǐng)域的沖擊最為明顯，我國(guó)適齡學(xué)生人數(shù)從學(xué)前教育階段至義務(wù)教育階段均呈減少趨勢(shì)，從學(xué)前教育階段開(kāi)始，一些原本短缺的教育資源出現(xiàn)了過(guò)剩，而農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育稀缺依然無(wú)法滿足需求，結(jié)構(gòu)性過(guò)剩與結(jié)構(gòu)性不足同時(shí)存在。與此同時(shí)，0-3歲是兒童智力發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期也是人才智力提升的關(guān)鍵階段，然而此階段我國(guó)的托育服務(wù)難以匹配需求，《中國(guó)教育和人口報(bào)告2022版》顯示，我國(guó)3歲以下嬰幼兒約4200萬(wàn)，其中三分之一家庭有較強(qiáng)烈托育服務(wù)需求，但我國(guó)目前的入托比僅約5.5%，還有著較大的差距。
處理好四方面關(guān)系的財(cái)政政策突破點(diǎn)
第一，建立財(cái)稅激勵(lì)、人才吸引和人才發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)我國(guó)依然存在一些亟待突破的科研領(lǐng)域，建議當(dāng)前的財(cái)稅激勵(lì)舉措發(fā)揮“人才”引領(lǐng)發(fā)展的關(guān)鍵作用，加快建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略人才力量，構(gòu)建大人才觀，從國(guó)內(nèi)國(guó)際吸引人才。
一是重視對(duì)現(xiàn)有科研人員能力的提升和人力資源開(kāi)發(fā)。突出企業(yè)創(chuàng)新主體地位，加大對(duì)企業(yè)重大科技項(xiàng)目的激勵(lì)力度，擴(kuò)大人才計(jì)劃向企業(yè)特別是向非公有制企業(yè)開(kāi)放的規(guī)模和范疇。為科研人員走出去開(kāi)展國(guó)際交流和學(xué)習(xí)創(chuàng)造良好的條件，提高科研人員績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)和薪酬水平，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。建議開(kāi)征棄籍稅，限制國(guó)內(nèi)高水平科技人才和高凈值人士放棄中國(guó)國(guó)籍，減少科技人才流失。二是將海外高水平人才作為引才的重點(diǎn)。建議盡快制定引進(jìn)高層次人才和全球各類人才的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制和管理制度。加快頂層設(shè)計(jì)，明確將吸引海外人才回流作為當(dāng)前財(cái)政支持的一個(gè)重點(diǎn)，盡快出臺(tái)提升海外頂尖和高水平科研人才吸引力度的改革。首先，從多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展人才引進(jìn)政策，針對(duì)不同類型海外人才分類施策，完善引才機(jī)制，營(yíng)造科技創(chuàng)新環(huán)境，健全公共服務(wù)體系。比如，在北京、上海、深圳、香港、澳門等地開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)中科院、雙一流院校和高科技企業(yè)建立多元化的人才引進(jìn)渠道，打造專屬海外人才發(fā)展平臺(tái)，對(duì)各類人才給與經(jīng)費(fèi)、住房和個(gè)人子女教育等配套支持政策，提供創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠、個(gè)人所得稅和辦公用房租金減免。其次，建議加快高等教育人才編制改革，推廣企業(yè)編，緩解個(gè)別高校“非升即走”政策給高?？蒲腥藛T帶來(lái)的壓力，對(duì)海外科研成果突出的高科技人才放寬引入條件，幫助他們?cè)趪?guó)內(nèi)盡快組建科研團(tuán)隊(duì)并搭建事業(yè)發(fā)展的平臺(tái)。三是營(yíng)造有利于科技創(chuàng)新的制度環(huán)境和社會(huì)氛圍。我國(guó)應(yīng)為國(guó)際高水平科研人才參與到我國(guó)科研創(chuàng)新項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)保障條件和便利，不斷充實(shí)我國(guó)各類人才增量，還應(yīng)在國(guó)際科技治理方面積極作為，推動(dòng)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地建設(shè)，構(gòu)建國(guó)內(nèi)良好科技創(chuàng)新生態(tài)。
第二，統(tǒng)籌教育、科技、人才投入，加強(qiáng)政策配套協(xié)同形成創(chuàng)新合力。由于三者的緊密聯(lián)系，未來(lái)一體化配置國(guó)家科技投入、教育投入、人才培養(yǎng)和發(fā)展投入，需要政策協(xié)調(diào)配合，形成財(cái)政資金投入合力。
一是建議財(cái)政政策以推動(dòng)教育領(lǐng)域改革為切入點(diǎn)。教育財(cái)政是教育事業(yè)發(fā)展的重要支撐，財(cái)政政策是最有力的教育干預(yù)手段和政策工具。支撐教育體系長(zhǎng)期發(fā)展的財(cái)政投入，要與國(guó)家科技戰(zhàn)略發(fā)展緊密相關(guān)為導(dǎo)向。財(cái)政改革要推動(dòng)教育人才培養(yǎng)的專業(yè)布局調(diào)整，考慮未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)，建議教育體系開(kāi)展系統(tǒng)配套改革，將創(chuàng)新能力、合作能力等科研創(chuàng)新所必須具備的能力作為教育培養(yǎng)的重點(diǎn)。
二是培養(yǎng)一批掌握科技、市場(chǎng)、金融知識(shí)且具有防風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略思維的企業(yè)家。我國(guó)現(xiàn)在不少企業(yè)家某一方面可能具有專長(zhǎng)，但是不具備復(fù)合型戰(zhàn)略企業(yè)家的條件，導(dǎo)致一些“獨(dú)角獸”企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中由于短視而破產(chǎn)。政府在培養(yǎng)復(fù)合型戰(zhàn)略企業(yè)家方面大有可為，特別是財(cái)政資金可以支持為企業(yè)家成長(zhǎng)提供實(shí)戰(zhàn)型的學(xué)習(xí)交流平臺(tái)。
三是形成產(chǎn)教學(xué)研用深度融合的發(fā)展格局。建議將人才培養(yǎng)、特色學(xué)科、前沿科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)相結(jié)合，將科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、教育教學(xué)、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)協(xié)同推進(jìn)。財(cái)政重點(diǎn)支持或獎(jiǎng)補(bǔ)科教融合、產(chǎn)教融合領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措，暢通科研人員兼職參與學(xué)術(shù)創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)界參與教育培養(yǎng)的渠道，打破學(xué)校人才培養(yǎng)的邊界。比如，加大對(duì)產(chǎn)教融合綜合實(shí)踐平臺(tái)、雙創(chuàng)復(fù)合型課程開(kāi)發(fā)、企業(yè)與學(xué)校搭建互補(bǔ)型特色教學(xué)團(tuán)隊(duì)和協(xié)同育人共同體等的支持和獎(jiǎng)補(bǔ)力度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)科技、產(chǎn)業(yè)和人才培養(yǎng)的一體化。今后還需要有效提升科研成果轉(zhuǎn)化率，加強(qiáng)高校、企業(yè)、金融和市場(chǎng)的銜接聯(lián)動(dòng)形成發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)。
第三，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為科技自主創(chuàng)新奠定制度基礎(chǔ)。三個(gè)領(lǐng)域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需要在用好有限增量資金的基礎(chǔ)上，盤活資金存量，通過(guò)績(jī)效評(píng)估將經(jīng)費(fèi)從使用效果不好的領(lǐng)域和項(xiàng)目中退出來(lái)保障重點(diǎn)支出項(xiàng)目，防止支出結(jié)構(gòu)固化。
一是細(xì)化教育政策評(píng)價(jià)，避免教育和人才培養(yǎng)的同質(zhì)化。對(duì)教育政策進(jìn)行成本和效益的比較，除了成本的測(cè)算，還需要對(duì)政策的目標(biāo)有清晰的描述。比如，在義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的可操作化路徑選擇，如何更好識(shí)別教育的投入與教育結(jié)果的因果關(guān)系。從基礎(chǔ)教育階段開(kāi)始就要為不同類型的創(chuàng)新人才提供選拔和發(fā)展土壤。在高等教育階段，深化教育領(lǐng)域的分類改革，避免高校教育同質(zhì)化，區(qū)分不同類型高校的考核重點(diǎn)和分類標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)高校由于專業(yè)和方向劃分較細(xì)，專業(yè)性人力資本的積累多于通用性人力資本的培養(yǎng)，容易導(dǎo)致人力資本損失，建議今后加大通用性人力資本的提升。
二是強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，提升國(guó)家戰(zhàn)略科技體系整體效能。在國(guó)家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)中，各類型創(chuàng)新主體和機(jī)構(gòu)如何統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，這些主體內(nèi)部和機(jī)構(gòu)之間均涉及教育、科技與人才如何統(tǒng)籌。面向國(guó)家戰(zhàn)略需求是它們的共同點(diǎn)，差異化的使命定位與創(chuàng)新路徑則是它們的不同點(diǎn)，這就需要在國(guó)家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)中，依據(jù)以往經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)估結(jié)果對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的重點(diǎn)保障領(lǐng)域和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，注重體系化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與協(xié)同創(chuàng)新，進(jìn)而提升國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的整體效能。開(kāi)展“有組織的科研”，確定大學(xué)、科研院所和企業(yè)在發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)中各自的作用，確定重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)，通盤考慮、集中力量，重點(diǎn)突破一些“卡脖子”難題。要處理好“有組織的科研”與自由探索的關(guān)系，在經(jīng)費(fèi)上，更多體現(xiàn)對(duì)自由探索的支持；在文化上，鼓勵(lì)具有原創(chuàng)性意義的“奇思妙想”和“異想天開(kāi)”。
三是加強(qiáng)科技創(chuàng)新特別是原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新動(dòng)能。對(duì)接國(guó)家重大需求，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力取得技術(shù)革命突破，將人才培養(yǎng)與重大科技項(xiàng)目和重大技術(shù)攻關(guān)實(shí)施相結(jié)合，以重大科技項(xiàng)目為牽引，聚焦戰(zhàn)略產(chǎn)品研發(fā)，生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置，產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)為突破口，構(gòu)筑我國(guó)新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在解決重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域“卡脖子”難題的同時(shí)，與行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)、研究院所研究制定人才培養(yǎng)方案，體現(xiàn)鑄魂育人目標(biāo)和科技項(xiàng)目特色。以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者、科技創(chuàng)新生產(chǎn)資料、科技創(chuàng)新對(duì)象及其優(yōu)化組合實(shí)現(xiàn)質(zhì)的跨越，實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提升。各地方政府要依據(jù)自身的資源條件稟賦和科技創(chuàng)新基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，因地制宜的發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
四是應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化調(diào)整教育、科技、人才三領(lǐng)域資源配置。我國(guó)財(cái)政支出不能因?qū)W齡人口減少而減少教育財(cái)政支出總量，不能因?qū)W前教育、義務(wù)教育階段學(xué)齡人口減少而將保障學(xué)前教育、義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)騰挪到其他教育階段，更不能因人口老齡化產(chǎn)生的擠出效應(yīng)而不提供充足的教育財(cái)政支出。當(dāng)前更應(yīng)實(shí)現(xiàn)人口紅利向人才紅利的轉(zhuǎn)變，一定程度上保障和提高教育財(cái)政支出水平。首先，適當(dāng)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限?；诋?dāng)前我國(guó)人口存在的少子化將在一定程度上使得學(xué)齡人口減少，提高平均勞動(dòng)力受教育年限可以作為提升我國(guó)人力資本總量的重要舉措。其次，人口結(jié)構(gòu)變化意味著科技創(chuàng)新的人力資源減少，這就更需重視單位人力資源的開(kāi)發(fā)，切實(shí)提高各級(jí)各類教育質(zhì)量，并不斷縮小基礎(chǔ)教育階段因區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間產(chǎn)生的教育質(zhì)量差距，教育財(cái)政支出保障的重點(diǎn)要向促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展傾斜。最后，構(gòu)建終身教育體系的保障機(jī)制和學(xué)生資助制度，加大終身教育實(shí)施與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)將成為未來(lái)財(cái)政支出的重要考量。
（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）
【注：本文系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院招標(biāo)課題“財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論、實(shí)踐與反思”（項(xiàng)目編號(hào)：20190001）研究成果；本文得到習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心課題研究項(xiàng)目“暢通教育、科技、人才良性循環(huán)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AZ2024009）資助】
【參考文獻(xiàn)】
①賴德勝：《堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生》，《北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第1期。
②洪銀新、高培勇：《新質(zhì)生產(chǎn)力：發(fā)展新動(dòng)能》，南京：江蘇人民出版社，2024年。
責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲
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