【摘要】從秦漢開(kāi)始，古代中國(guó)建立了以職業(yè)文官充任的官僚隊(duì)伍，考課作為整肅吏治的基本手段為歷代王朝所重視。上計(jì)、巡行、監(jiān)察乃至“聽(tīng)采”構(gòu)成了完備的考課體制，各級(jí)各類主官和屬吏的政績(jī)、品行、年勞等都納入考績(jī)事項(xiàng)?？颊n結(jié)果以檔案形式存入丞相、御史兩府，成為官員職任升遷或貶黜的依據(jù)。歷代考課雖各有特點(diǎn)，然其基本的運(yùn)行機(jī)制大同小異。同時(shí)，中國(guó)古代考課制度仍然存在其歷史局限性，考課制度在形成初期的兩漢就受到權(quán)臣的侵蝕。

【關(guān)鍵詞】考課  吏治  上計(jì)  巡行    

【中圖分類號(hào)】K23    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)古代考課制度的形成

考課，又稱考績(jī)或考功，是封建王朝對(duì)各級(jí)官僚的德行、才能、政績(jī)、年勞定期考察的基本制度?！渡袝?middot;舜典》云：“三載考績(jī)，三考黜陟幽明。”這說(shuō)明遠(yuǎn)在堯舜時(shí)代就已經(jīng)有了對(duì)官員的考績(jī)之法，然其細(xì)節(jié)無(wú)從稽考。古文獻(xiàn)中對(duì)夏商時(shí)代官員的選任和考課標(biāo)準(zhǔn)也有只言片語(yǔ)的記載。西周時(shí)期的天官冢宰“三歲大計(jì)群吏之治”，當(dāng)是考課制度的雛形。此后，春秋有“書勞”之制，戰(zhàn)國(guó)有“上計(jì)”之法，是我國(guó)古代對(duì)官吏進(jìn)行考課的制度淵藪。但應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，先秦時(shí)期對(duì)官員的考課尚未形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度體系。這是因?yàn)?，西周以?lái)的禮樂(lè)文明是以宗法和分封為其核心的，國(guó)家的行政權(quán)力掌握在各級(jí)大小貴族手中，在家國(guó)同構(gòu)的政治體制中，吏制實(shí)行“世卿世祿”，爵位和官職都可世襲。

進(jìn)入秦漢之世，國(guó)家政體發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。盡管以嫡長(zhǎng)子繼承為核心的宗法制得以保存和延續(xù)，但秦以郡縣規(guī)制天下，漢雖皇子封王、功臣封侯，不過(guò)都衣食租稅而已，真正掌控各級(jí)行政權(quán)力的都是職業(yè)文官。中國(guó)這種官僚體制最早可以上溯至戰(zhàn)國(guó)，在風(fēng)起云涌的變法浪潮中，舊貴族的勢(shì)力在各國(guó)不同程度地得以清洗，其中尤以商鞅在秦的變法最為徹底。在這樣一種社會(huì)基礎(chǔ)之上，新興的秦漢帝國(guó)以嶄新的面貌登上歷史舞臺(tái)，法制化進(jìn)程快速推進(jìn)。從20世紀(jì)70年代出土的睡虎地秦簡(jiǎn)《秦律十八種》來(lái)看，秦代的成文法已非常規(guī)范和成熟，這也得到了近年面世的岳麓書院秦簡(jiǎn)《律令雜抄》等新材料的證實(shí)。而在出土簡(jiǎn)帛中見(jiàn)到的漢代法律更加豐富，這不僅因?yàn)閮蓾h時(shí)間更長(zhǎng)，更為重要的是，這一時(shí)期的法令體系日趨豐富完善。

這些具體而微的法律條文需要專業(yè)的官吏去實(shí)施和執(zhí)行，在司法和行政不相區(qū)分的封建時(shí)代，官僚作為行政行為的運(yùn)作主體，便是各類法律和政令的執(zhí)行者和實(shí)踐者，其能力、德行和事功直接關(guān)乎國(guó)家政策的落實(shí)和社會(huì)的繁榮穩(wěn)定。為此，封建最高統(tǒng)治者針對(duì)各級(jí)官員的考課進(jìn)行了一系列的頂層設(shè)計(jì)，形成了上計(jì)、巡察、選舉等制度，這些制度彼此有效銜接、相互制約，共同構(gòu)成了對(duì)各級(jí)各類長(zhǎng)官屬吏之德才功勞的全面考課?？v觀漫長(zhǎng)的中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，上起秦漢，下訖明清，盡管職官制度屢有變更，但對(duì)官吏的考課卻從未中斷，形成了古代東亞社會(huì)特色鮮明的制度體系。

中國(guó)古代考課制度的內(nèi)容與特點(diǎn)

一是考課范圍廣泛，幾乎涵蓋了各級(jí)各類衙門機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官和屬吏。秦漢時(shí)期考課最基本的方式有兩種，一種是自上而下的巡察，一種是自下而上的上計(jì)。其中，常規(guī)化的巡察由刺史和督郵負(fù)責(zé)，刺史在西漢初置的時(shí)候以“六條問(wèn)事”，即按照中央授權(quán)的六種事項(xiàng)巡察郡國(guó)守相。刺史為六百石，而守相為二千石，這樣設(shè)置的目的是想收以輕治重之效。但隨著時(shí)間的推移，刺史對(duì)地方刺舉已不限于“六條”，《后漢書·百官志五》本注已認(rèn)為“州刺史”的職責(zé)是“以八月巡行所都郡國(guó)，錄囚徒，考殿最”。所謂“考殿最”就是考課官員，以評(píng)定優(yōu)劣之意。督郵亦稱都吏，是郡國(guó)巡察縣令（長(zhǎng)）丞尉的吏掾。

如果說(shuō)巡察尚具有監(jiān)督色彩，那么上計(jì)則是系統(tǒng)考課地方官吏的一項(xiàng)基本制度。以秦漢為例，上計(jì)有中央課郡國(guó)和郡國(guó)課屬縣兩個(gè)層次。一般說(shuō)來(lái)，各郡國(guó)秋冬課吏，中央年底考課郡國(guó)守相?？たh設(shè)有專門的計(jì)曹、計(jì)掾和上計(jì)佐史，負(fù)責(zé)上計(jì)事務(wù)。上計(jì)的內(nèi)容包括戶口、墾田、賦稅、盜賊、獄政、治安、災(zāi)情等量化后的數(shù)據(jù)。尹灣漢墓竹簡(jiǎn)《集簿》是西漢東海郡在成帝年間的一份上計(jì)簿，其內(nèi)容涉及到東?？さ目h邑侯國(guó)及鄉(xiāng)亭的數(shù)量、全郡主官和屬吏的總數(shù)、戶口（并按性別、年齡段作了統(tǒng)計(jì)）、提封田、主要農(nóng)作物的種植面積、府庫(kù)錢糧出入。這一材料真實(shí)的反映了當(dāng)時(shí)郡一級(jí)上計(jì)的具體內(nèi)容?？h一級(jí)上計(jì)的完整集簿雖未發(fā)現(xiàn)，但有關(guān)情況在簡(jiǎn)牘中也能見(jiàn)到，推想和郡一級(jí)的上計(jì)事項(xiàng)大體一致。上計(jì)資料構(gòu)成了國(guó)家考課地方主吏的基本依據(jù)。在西漢時(shí)期，中央王朝由丞相府和御史府負(fù)責(zé)受計(jì)，有時(shí)候皇帝本人甚至親自接見(jiàn)上計(jì)吏員。對(duì)官吏的考課結(jié)果會(huì)有等次區(qū)別，史書所謂的“課殿最”正是指此，其中“最”為高第，自然會(huì)得到嘉獎(jiǎng)，而課“殿”者則要受到懲罰。當(dāng)然，大多數(shù)人會(huì)介于兩者之間，《漢書·蕭育傳》記載蕭育曾經(jīng)“課第六”。由此看來(lái)，早在西漢時(shí)期，官吏的考課就已經(jīng)采用了九等定級(jí)，魏晉的九品官人法或?yàn)E觴于此，這種考課九等之法一直沿用至后世。而郡國(guó)對(duì)縣令（長(zhǎng)）丞尉的考課則由太守國(guó)相直接負(fù)責(zé)。

主吏之外，郡縣兩級(jí)的屬吏也有專人負(fù)責(zé)考課。郡功曹“選署功勞”，負(fù)責(zé)郡吏的賞罰考課，縣級(jí)屬吏則由縣庭負(fù)責(zé)考課。即便是丞相府的吏員，也由相府的西曹主管其刑罰任免事宜。封建時(shí)代，職事官之外尚有大量的散官，如郎官、大夫等。散官雖無(wú)具體職掌，但也并非無(wú)事可做，因此北魏就以立法的形式明確了對(duì)散官的考課辦法。后代的散官單純作為一種榮譽(yù)被授予，方免于考課。而在漢代，只有三公九卿、大將軍等高級(jí)官僚的考課沒(méi)有常規(guī)化的程序，其黜陟往往取決于皇帝的態(tài)度。

二是考課內(nèi)容全面，不僅涉及官員的政績(jī)，也包括其品行和年勞。政績(jī)始終是官吏考課的主要內(nèi)容，上計(jì)集簿中對(duì)轄區(qū)內(nèi)錢糧戶口等項(xiàng)纖毫無(wú)遺地加以統(tǒng)計(jì)，正是為了全面掌握官吏的政績(jī)。由此也出現(xiàn)了各級(jí)官吏虛報(bào)上計(jì)數(shù)據(jù)、夸大政績(jī)的案例，這一事實(shí)也從反面說(shuō)明了政績(jī)?cè)诳颊n中的主干地位。

注重官員的道德素養(yǎng)，把品行作為考課內(nèi)容是傳統(tǒng)中國(guó)的特色?！吨芏Y·天官·小宰》就提出官員的考課標(biāo)準(zhǔn)有“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨”六條，其中的“善、敬、正”正是對(duì)官吏品行的要求。云夢(mèng)睡虎地秦簡(jiǎn)中的《語(yǔ)書》以南郡守的口氣指出了“良吏”和“惡吏”的標(biāo)準(zhǔn)，即是否廉潔、明法律。同出的《為吏之道》相當(dāng)于當(dāng)時(shí)的一部官員行為準(zhǔn)則，其中的吏有“五善”和“五失”，就是對(duì)官吏品行的官方要求。兩漢對(duì)官員的考課，仍然沿用了“善”“惡”這樣的品行評(píng)判用語(yǔ)。不過(guò)，秦漢時(shí)期的品行標(biāo)準(zhǔn)往往是與政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)結(jié)合在一起的，直到東漢后期，隨著月旦評(píng)的出現(xiàn)，品評(píng)人物成為風(fēng)氣。流風(fēng)所及，在魏晉出現(xiàn)了九品中正之制，對(duì)仕人和在職官員的品評(píng)進(jìn)一步制度化，這對(duì)當(dāng)時(shí)的考課標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了很大的影響。

在政績(jī)和品行之外，年勞也是考課的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。用今天的眼光來(lái)看，年勞主要指任職年限、資歷、貢獻(xiàn)和勤恪等方面的內(nèi)容。《史記·高祖功臣侯者表》載：“古者人臣功有五品，以德立宗廟定社稷曰勛，以言曰勞，用力曰功，明其等曰伐，積日曰閱。”漢代人講“累日積勞”，方能取“尊官厚祿”。居延漢簡(jiǎn)中就有許多官吏功勞的記載。一般說(shuō)來(lái)，“勞”是任職時(shí)間長(zhǎng)短積累的，也可以因?yàn)楸憩F(xiàn)優(yōu)異而被上級(jí)“賜勞”“贈(zèng)勞”，而“功”則是從軍出征達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后得到的。漢簡(jiǎn)中也能見(jiàn)到基層官吏的“伐閱簿”。功、勞、伐、閱這四等年勞在取得渠道和依據(jù)事功上雖有不同，但考課時(shí)或可互相補(bǔ)充，綜合考量年勞。魏晉南北朝以后，按照年勞資品考課官員的傾向不斷加強(qiáng)。

三是考課體制日趨完備，形成了上計(jì)、巡行、監(jiān)察等一系列制度，共同構(gòu)成了官員的考察黜陟體制?？颊n作為整肅吏治的基本手段，其目的就是對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行考察，并依據(jù)考績(jī)的結(jié)果，黜陟幽明，提拔德才兼?zhèn)涞哪艹剂?，同時(shí)懲處和淘汰不稱職的官員。從這個(gè)意義上講，中國(guó)古代的考課有著一套完備的體制，上計(jì)、巡行和監(jiān)察制度也與之密切相關(guān)，成為這一體制的有機(jī)組成部分。上計(jì)已如前文所述，是地方向中央?yún)R報(bào)全年政績(jī)的基本制度。而巡行則是皇帝親自或派遣使者在全國(guó)或特定地域視察的一項(xiàng)制度，相傳堯舜時(shí)代就有天子定期巡狩之禮，秦和兩漢皇帝也熱衷于巡行天下。而皇帝派遣御史、繡衣使者巡行某些特定地域更是史不絕書。這種巡行的直接目的就是實(shí)地考察地方官員對(duì)轄區(qū)的治理效能。這一制度在兩晉時(shí)期有過(guò)中斷，此后南朝宋武帝恢復(fù)了巡狩古禮。歷代皇帝巡狩時(shí)黜陟官員也屢見(jiàn)不鮮。兩漢形成了刺史監(jiān)察郡國(guó)守相之制，由于刺史本無(wú)官署，其職責(zé)便是“周行郡國(guó)，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”?？?guó)長(zhǎng)吏或者督郵也定期巡行轄區(qū)各縣，其道理是一樣的。除過(guò)上計(jì)、巡行和監(jiān)察制度以外，兩漢時(shí)期還以地方歌謠來(lái)了解官吏的政績(jī)，東漢王朝還曾以詔令的形式要求地方以風(fēng)謠奏事，舉劾地方官員。這一傳統(tǒng)來(lái)自先秦時(shí)的采風(fēng)古禮，主要根據(jù)民間歌謠了解社會(huì)輿論對(duì)官員的看法，又叫“聽(tīng)采”。當(dāng)然，風(fēng)謠由于其自身的隨意性和非官方性，東漢王朝對(duì)采風(fēng)的過(guò)程和歌謠信息的核實(shí)有一定的程序。

早在西漢時(shí)期，官員在上計(jì)簿籍中“偽自增加，以蒙顯賞”“務(wù)為欺謾，以避其課”，弄虛作假就已存在。漢宣帝就曾下令御史審查上計(jì)簿，對(duì)有造假嫌疑的按驗(yàn)復(fù)核。在上計(jì)簿籍中嚴(yán)重造假的官員，往往會(huì)被免官甚至處死。根據(jù)兩漢書所載，有多位守相因?yàn)樯嫌?jì)材料造假而被懲處。這說(shuō)明中央御史府有專職人員負(fù)責(zé)計(jì)簿的校核。

考課后會(huì)對(duì)受考官員有一個(gè)鑒定意見(jiàn)，就是古人所講的“考殿最”?？颊n結(jié)果會(huì)被記錄在個(gè)人人事檔案中，漢代稱為“伐閱簿”。經(jīng)過(guò)審核的上計(jì)簿籍和伐閱簿會(huì)一起作為檔案存入丞相和御史兩府。根據(jù)考課結(jié)果，優(yōu)等官員會(huì)受到褒獎(jiǎng)，如升遷、增秩、賜爵和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等，而課殿者往往會(huì)被降低俸祿、降職甚至免官。介乎兩者之間的則會(huì)受到勉勵(lì)或者訓(xùn)導(dǎo)。

中國(guó)古代考課制度的歷史局限性

從秦漢形成的官吏考課制度綿延兩千多年，是古代封建國(guó)家監(jiān)督地方官吏、維持官僚體制高效運(yùn)行的必要手段，在歷代王朝的吏治建設(shè)中有著重要作用。由于中國(guó)文官制度在秦漢時(shí)期已經(jīng)形成，與之相應(yīng)的考課之制也較為成熟，此后的歷代統(tǒng)治者雖有損益，但大體框架沒(méi)有根本性的變化。

不過(guò)，也應(yīng)該看到，古代的考課制度難以克服其歷史局限性，從維護(hù)清廉高效的官僚隊(duì)伍這一目的來(lái)看，仍然存在一定的缺陷。秦漢時(shí)期正是皇帝制度形成的早期階段，皇族和外戚在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有特殊地位，西漢九卿之一的宗正專門負(fù)責(zé)皇族與外戚的事務(wù)亦可見(jiàn)一斑。沒(méi)有繼承帝位的皇子會(huì)被封為諸侯王，而皇后的兄弟最終會(huì)成為下一代皇帝的舅父，往往也會(huì)被封侯。

外戚弄權(quán)在西漢已顯露端倪。這種與皇帝有著血緣或姻親關(guān)系的顯貴往往也會(huì)成為高官，或者拜相，或者擔(dān)任大將軍。東漢明章以后，皇帝多幼弱即承大統(tǒng)，外戚借助皇太后的力量以舅氏身份輔政，權(quán)傾朝野，目無(wú)法紀(jì)。上文已經(jīng)說(shuō)過(guò)，三公和大將軍等高級(jí)官僚的考課并無(wú)定制，取決于皇帝的喜好。但在年幼的皇帝面前，這些飛揚(yáng)跋扈的權(quán)臣自然不受考課“黜陟幽明”的約束，更為甚者，他們的舉動(dòng)會(huì)嚴(yán)重破壞考課制度。而年幼的皇帝成人之后，為了對(duì)付外戚，又不得不借助宦官的力量，這就形成了外戚與宦官輪流專權(quán)的局面。由此使得東漢政治黑暗，吏治腐敗，所謂考課大都流于形式。

（作者為陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①[漢]班固：《漢書》，北京：中華書局，2012年。

②[宋]范曄：《后漢書》，北京：中華書局，2012年。

③甘肅省文物考古研究所等編：《居延新簡(jiǎn)：甲渠候官與第四燧》，北京：文物出版社，1990年。

④王東洋：《魏晉南北朝考課制度研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年。

責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲

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