【摘要】戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源問題關(guān)乎當(dāng)今世界主要大國的經(jīng)濟(jì)命脈，關(guān)乎全球產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定和市場(chǎng)平衡，是國際政治經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)高地之一。在世界百年未有之大變局的背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)的大國競(jìng)爭(zhēng)格局更加錯(cuò)綜復(fù)雜。當(dāng)前全球關(guān)鍵礦產(chǎn)資源領(lǐng)域大國競(jìng)合態(tài)勢(shì)分化，呈現(xiàn)零和競(jìng)爭(zhēng)加劇、國際合作“俱樂部化”、供應(yīng)鏈管理向“全生命周期”擴(kuò)展、博弈焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向治理規(guī)范領(lǐng)域等態(tài)勢(shì)，旨在解決既有問題的關(guān)鍵礦產(chǎn)全球治理機(jī)制也面臨著戰(zhàn)略性供應(yīng)鏈斷裂、資源民族主義抬頭、治理體系碎片化、陣營(yíng)化的困境。針對(duì)目前該領(lǐng)域呈現(xiàn)的復(fù)雜態(tài)勢(shì)，中國可通過采取差異化國際合作策略、維系大國共識(shí)、強(qiáng)化供應(yīng)鏈國內(nèi)外雙向延伸、提升規(guī)范性話語權(quán)、謹(jǐn)慎處理國際礦產(chǎn)開發(fā)問題等方式加以應(yīng)對(duì)。
【關(guān)鍵詞】關(guān)鍵礦產(chǎn) 大國競(jìng)合 全球治理
【中圖分類號(hào)】TD98 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.15.009
【作者簡(jiǎn)介】于宏源，上海國際問題研究院公共政策與創(chuàng)新研究所所長(zhǎng)、研究員，上海市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特聘研究員。研究方向?yàn)槿蛑卫砗湍茉唇?jīng)濟(jì)學(xué)。主要著作有《戰(zhàn)略資源政治與中國的應(yīng)對(duì)策略》、《全球能源-糧食-水的系統(tǒng)治理與綜合應(yīng)對(duì)》等。
戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是全球政治經(jīng)濟(jì)的重要議程，關(guān)乎全球產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定和市場(chǎng)平衡。黨的二十大報(bào)告指出，“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平”，“確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)，要“保障能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全”。在大國博弈和地緣沖突背景下，緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源國際競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。2040年對(duì)關(guān)鍵礦物的需求可能會(huì)增加400%至600%，電動(dòng)汽車所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)投入將是傳統(tǒng)汽車的6倍，陸上風(fēng)力發(fā)電廠所需的礦產(chǎn)資源也將是燃?xì)獍l(fā)電廠的9倍。關(guān)鍵礦產(chǎn)資源產(chǎn)量的迅速提高并不現(xiàn)實(shí)，通常來看，從發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源到實(shí)現(xiàn)量產(chǎn)的平均時(shí)限為16.5年。[1]我國緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源面臨需求總量大、國內(nèi)供應(yīng)不足、對(duì)外依存度高、進(jìn)口來源國與國際通道相對(duì)集中等巨大風(fēng)險(xiǎn)，在清潔能源轉(zhuǎn)型和能源安全并舉的大國競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，關(guān)鍵礦產(chǎn)成為事關(guān)中國高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)要素，戰(zhàn)略屬性不斷凸顯。
關(guān)鍵礦產(chǎn)的大國競(jìng)合態(tài)勢(shì)分化
基于資源分布不均勻?qū)е碌拇髧鴽_突是產(chǎn)生地緣政治理論的重要原因，這使得主要大國圍繞全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全展開競(jìng)爭(zhēng)，積極謀求礦產(chǎn)資源主導(dǎo)權(quán)。沖突論從地緣政治角度出發(fā)，認(rèn)為國家之間的資源爭(zhēng)逐無可避免會(huì)導(dǎo)致武裝沖突，礦產(chǎn)資源更會(huì)導(dǎo)致工業(yè)國經(jīng)濟(jì)沖突和大國政治分裂。融合論則指出全球治理應(yīng)建設(shè)資源共享的管理機(jī)制，丹尼爾·耶金指出世界各國將不得不共同面臨資源挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)可獲得性和合理的價(jià)格是資源安全的重要內(nèi)涵。[2]礦產(chǎn)資源空間分布受地質(zhì)條件局限，任何一個(gè)國家都無法壟斷資源開發(fā)全過程，都需要通過國際貿(mào)易進(jìn)行資源配置。[3]然而當(dāng)前，全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的零和爭(zhēng)奪態(tài)勢(shì)加劇，未來全球礦產(chǎn)能源的主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)分布的不均衡性以及主要大國的地緣政治因素，推動(dòng)大國之間的全球性博弈，并導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)國際合作模式的“俱樂部式”轉(zhuǎn)變。隨著大國地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇和經(jīng)濟(jì)全球化持續(xù)受阻，全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應(yīng)鏈可能出現(xiàn)斷鏈風(fēng)險(xiǎn)。
全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的零和爭(zhēng)奪態(tài)勢(shì)加劇。由國家安全和未來產(chǎn)業(yè)布局驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源需求推動(dòng)各主要大國不斷參與到全球礦產(chǎn)資源的零和爭(zhēng)奪之中。首先，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)決定未來全球能源和經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)。伴隨著新能源和新科技革命，主要大國相繼修訂戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的定義和相關(guān)政策，把全球環(huán)境和氣候變化、低碳發(fā)展相關(guān)新材料的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)等內(nèi)容融入其中，進(jìn)而加劇了對(duì)新興戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和材料的競(jìng)爭(zhēng)。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，成為大國資源博弈的焦點(diǎn)。國際能源署指出，全球能源系統(tǒng)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的總體需求到2040年可能增加6倍，到2050年，全球能源需求將比今天所生產(chǎn)的能源多出50%，其中大部分增長(zhǎng)將來自于可再生能源和清潔能源技術(shù)，全球?qū)︺~、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求將呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。其次，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)分布的非均勻性推動(dòng)大國展開全球性博弈。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源在地理位置上聚集于幾個(gè)特定國家和區(qū)域。全球約一半的鈷供應(yīng)來自剛果民主共和國（DRC）；三分之二的鋰儲(chǔ)量位于拉美“鋰三角地區(qū)”，其中，玻利維亞的鋰礦儲(chǔ)量雖然豐富，但在經(jīng)濟(jì)上尚不具備可采性；全球80%以上的鋰供應(yīng)來自澳大利亞、智利和阿根廷三國；全球60%的錳供應(yīng)來自南非、巴西和澳大利亞，且戰(zhàn)略性礦產(chǎn)多數(shù)分布集中度較高，并呈現(xiàn)寡頭壟斷特征。[4]除了中國富集的稀土礦產(chǎn)以外，中國和全球主要大國都在競(jìng)爭(zhēng)的鎳、鋰、鈷等礦產(chǎn)的進(jìn)口來源地主要集中于智利、澳大利亞、剛果（金）、菲律賓、南非、秘魯、印尼等國家。[5]因此，未來大國地緣資源競(jìng)合也將圍繞爭(zhēng)取戰(zhàn)略性礦產(chǎn)展開。最后，主要國家重視持續(xù)評(píng)估關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)，定期調(diào)整、發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)資源清單。2022年2月，美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）發(fā)布了50種關(guān)鍵礦產(chǎn)新清單，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了稀土元素和鉑族元素、鎳和鋅對(duì)美國經(jīng)濟(jì)和國家安全的至關(guān)重要性；歐盟關(guān)鍵礦產(chǎn)的種類不斷增加，從2011年的14種，到2014年的20種、2017年的27種，再到2020年的30種；2022年12月，加拿大政府發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，提出支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)氣候行動(dòng)和環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)與原住民的和解、培養(yǎng)多元化和包容性的工作場(chǎng)所與社區(qū)、加強(qiáng)全球安全和與盟國的伙伴關(guān)系五個(gè)核心戰(zhàn)略目標(biāo)。[6]
關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的全生命周期管理重要性凸顯。環(huán)境和社會(huì)治理規(guī)范博弈成為大國競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。在大國競(jìng)爭(zhēng)背景下，歐美及資源豐富的東道國開始重視轉(zhuǎn)型礦產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展問題，并紛紛制定戰(zhàn)略和法律法規(guī)。首先，礦產(chǎn)資源開采和加工帶來一系列的環(huán)境和社會(huì)影響，包括土地生態(tài)退化、水污染、大氣污染、生物多樣性喪失以及噪聲污染等。而致力于清潔能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采同樣會(huì)帶來環(huán)境和社會(huì)問題，從而呈現(xiàn)為新能源發(fā)展過程中的“綠色悖論”。采礦業(yè)是溫室氣體排放的最大主體之一。2018年，采礦業(yè)在全球排放的二氧化碳多達(dá)36億噸，約為人為溫室氣體排放總額的10%。美國拜登政府的清潔能源政策所依賴的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開采與國內(nèi)環(huán)境保護(hù)主流相抵觸。其次，地球上有限的礦物供應(yīng)也因?yàn)椴皇芄?jié)制的開采而品質(zhì)下降，從而加劇了礦產(chǎn)開采帶來的環(huán)境問題。當(dāng)前，全球人口僅僅翻了一番，但礦產(chǎn)資源的開采速度卻比50年前快了3倍。同樣，1995年至2013年間全球生產(chǎn)總值每增加1%，金屬礦石開采量就會(huì)增加1.9%；而2011年至2019年，全球鋰儲(chǔ)量增加了40%，但產(chǎn)量則增長(zhǎng)了近3倍。由需求增長(zhǎng)引發(fā)的勘探活動(dòng)補(bǔ)充了儲(chǔ)量，但隨著長(zhǎng)期開采，許多優(yōu)質(zhì)礦床面臨礦產(chǎn)資源質(zhì)量逐步下降乃至資源枯竭等問題。例如，智利的平均銅礦石品位在過去15年中下降了30%。此外，從低品位礦產(chǎn)品中提取金屬需要更多的能源，為生產(chǎn)成本、溫室氣體和廢物排放等帶來更多上行壓力。美西方國家重視對(duì)全供應(yīng)鏈的自主可控，推動(dòng)下游制造企業(yè)采取策略促進(jìn)供應(yīng)鏈多元化。歐美國家在電動(dòng)汽車制造上積極尋求新的市場(chǎng)，延伸并拓展供應(yīng)鏈，以確保原材料的長(zhǎng)期供應(yīng)，減少對(duì)中國的依賴。2022年3月，通用汽車公司和韓國浦項(xiàng)制鐵公司表示，雙方將在加拿大建造一個(gè)價(jià)值4億美元的工廠，用于生產(chǎn)電池材料。此外，電動(dòng)汽車制造商還制定了直接采購協(xié)議和聯(lián)合戰(zhàn)略。例如，澳大利亞鋰礦商Liontown Resources最近同意與特斯拉、福特和LG新能源簽訂直接采購協(xié)議；美國積極打造周邊國家供應(yīng)鏈體系，確保供應(yīng)鏈安全。
美西方國家采取措施打造本土負(fù)責(zé)任的可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈計(jì)劃，對(duì)我國展開限制和打壓。2020年9月3日，歐盟委員會(huì)發(fā)布《2020年關(guān)鍵原材料（CRM）通訊》更新了其關(guān)鍵原材料清單，將稀土等30種具有重大經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略價(jià)值的原材料納入清單。2022年7月，英國也啟動(dòng)了《英國關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略》，提出支持提升全球環(huán)境、社會(huì)和治理績(jī)效（ESG）。2022年8月，美國國務(wù)卿布林肯對(duì)剛果（金）進(jìn)行外交訪問，將采礦業(yè)改革列為重要議題，希望幫助剛果（金）政府促進(jìn)負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的采礦實(shí)踐。美西方國家的政策注重環(huán)境保護(hù)，將關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目的環(huán)境、社會(huì)與治理（ESG）部分視為與中國項(xiàng)目的關(guān)鍵區(qū)別。美國的政策側(cè)重于促進(jìn)“清潔”或“負(fù)責(zé)任”的開采和加工，以及考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求以對(duì)中國展開競(jìng)爭(zhēng)。美國為關(guān)鍵礦產(chǎn)開采制定了共同的環(huán)境和投資標(biāo)準(zhǔn)，采納“可持續(xù)”及“更高的環(huán)境、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)中國施加壓力，迫使中國被動(dòng)地采取或接受相同或類似的做法和要求，造成競(jìng)爭(zhēng)成本不斷提高。
關(guān)鍵礦產(chǎn)全球治理的困境
全球只有一個(gè)復(fù)雜的礦產(chǎn)資源體系，對(duì)于所有參與者來說，安全就在于對(duì)這個(gè)一體化大系統(tǒng)的穩(wěn)定認(rèn)識(shí)。不同國家的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全存在相互依存性，需要依據(jù)國際規(guī)則對(duì)該體系中國家之間的利益和行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。當(dāng)前全球資源治理主要面臨以下幾方面挑戰(zhàn)。
全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈存在地緣集中性和市場(chǎng)分散性之間的固有矛盾，導(dǎo)致供應(yīng)鏈的全球化配置易遭受突發(fā)性緊急事件的沖擊而斷裂?，F(xiàn)階段，由于新冠疫情對(duì)全球化的供應(yīng)鏈布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，加劇了各國供應(yīng)鏈的斷裂風(fēng)險(xiǎn)。在2020年至2021年間，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，先后有36個(gè)國家或地區(qū)一度關(guān)停276座礦山，受疫情影響的采礦業(yè)項(xiàng)目超過1600個(gè)。2020年，全球主要礦產(chǎn)品總產(chǎn)量較2019年下降3.7%。其中，能源、金屬和非金屬礦產(chǎn)品產(chǎn)量同比分別下降5.1%、1.4%和0.5%，能源和礦產(chǎn)品生產(chǎn)下降幅度高于消費(fèi)下降幅度。同時(shí)，礦產(chǎn)品正常國際貿(mào)易受到影響，從而嚴(yán)重影響全球礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。秘魯?shù)你~礦開采活動(dòng)占全球產(chǎn)量的12%，由于該國的一系列限制措施導(dǎo)致開采和出口一度陷入停頓。南非在疫情期間的封鎖政策中斷了全球75%的鉑金產(chǎn)量，而鉑金是許多清潔能源技術(shù)和排放控制設(shè)備的關(guān)鍵材料，盡管該國后來允許礦山以50%的產(chǎn)能運(yùn)營(yíng)，但仍對(duì)全球供應(yīng)造成重大沖擊。[7]新冠疫情后的全球復(fù)工潮帶動(dòng)了短時(shí)間的下游需求激增，進(jìn)一步引發(fā)全球生產(chǎn)材料短缺和價(jià)格高漲。除上述因素外，大國競(jìng)爭(zhēng)加速回歸是全球資源治理面臨的主要挑戰(zhàn)。大國之間的競(jìng)爭(zhēng)人為地加劇了供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)全球供應(yīng)鏈的穩(wěn)定造成了最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對(duì)中美等主要大國來說，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需分離現(xiàn)象尤為突出。中美競(jìng)爭(zhēng)背景下，從特朗普時(shí)代開啟的中美之間的制裁與反制，到美國國會(huì)不斷通過渲染所謂的“中國威脅”的涉華法案，進(jìn)一步加劇了資源市場(chǎng)的恐慌情緒和供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。美國作為全球資源體系的主導(dǎo)國，具有強(qiáng)大的資源掌控能力以及干預(yù)全球市場(chǎng)的政策工具。隨著當(dāng)前地緣政治競(jìng)爭(zhēng)趨向激烈，美國將中國界定為關(guān)鍵競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，將相當(dāng)部分資源投入全球資源的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)之中，以犧牲一部分經(jīng)濟(jì)收益，來打擊地緣政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在此情況下，全球資源治理進(jìn)程有可能偏離其原有軌道。而國際政治驅(qū)動(dòng)下的區(qū)域化和小多邊盟友關(guān)系將漸成主流，這將導(dǎo)致全球資源治理體系在大國競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)下進(jìn)一步割裂的風(fēng)險(xiǎn)。
全球治理逐漸讓位于美西方主導(dǎo)的俱樂部治理。關(guān)鍵礦產(chǎn)國際合作模式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵礦產(chǎn)國際合作的俱樂部化特點(diǎn)明顯。首先，關(guān)鍵礦產(chǎn)成為重要多邊會(huì)議議題，美國拜登政府不斷將礦產(chǎn)供應(yīng)鏈合作議題嵌入雙多邊合作體系中，并將其打造為獨(dú)立議題，突出安全自主的緊迫性和重要性。2022年3月24日，美加聯(lián)合聲明提到，雙方將建立能源轉(zhuǎn)型特別工作組，致力于打造強(qiáng)大的、具有韌性的北美關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，注重雙方產(chǎn)業(yè)政策的紅利共享。美國不斷組建關(guān)鍵礦產(chǎn)合作俱樂部，強(qiáng)化盟友間的綠色供應(yīng)鏈安全和穩(wěn)定。如通過《美國-加拿大伙伴關(guān)系更新路線圖》、《美加墨協(xié)定》（USMCA）等打造近岸綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟；通過美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）協(xié)議、美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）、四方安全對(duì)話（QUAD）等機(jī)制打造技術(shù)創(chuàng)新和資源合作平臺(tái)；將“重建更好世界”（B3W）與英國的“清潔綠色倡議”和歐盟“全球門戶”計(jì)劃對(duì)接，打造發(fā)展援助聯(lián)盟；與英國、歐盟、南非等共建公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系；2022年5月12日在美國-東盟峰會(huì)上提出投資清潔能源和氣候基礎(chǔ)設(shè)施；提出印太能源安全和脫碳（Clean EDGE Asia）計(jì)劃，建設(shè)印太清潔能源生產(chǎn)鏈、推動(dòng)美印清潔能源和資源合作（FRI）；美國還與中亞發(fā)布了《美國中亞戰(zhàn)略（2019-2025）：促進(jìn)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)繁榮》。歐美布局全球新能源合作市場(chǎng)，主導(dǎo)推進(jìn)凈零倡議。同時(shí)，美國借助烏克蘭危機(jī)競(jìng)逐傳統(tǒng)化石燃料的最后市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)歐盟的能源控制，最大限度地壓縮俄羅斯基礎(chǔ)歐洲能源市場(chǎng)，并推進(jìn)美歐油氣供需一體化，建立美國主導(dǎo)的政府-企業(yè)綠色工業(yè)鏈的網(wǎng)絡(luò)體系。美國倡議并主導(dǎo)全球能源轉(zhuǎn)型倡議、先行者聯(lián)盟、凈零世界倡議、清潔能源需求倡議、全球電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型聯(lián)盟。例如，美國主導(dǎo)的能源資源治理倡議（ERGI），已經(jīng)有加拿大和澳大利亞，以及博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、剛果民主共和國、納米比亞、菲律賓和贊比亞等成員國。其次，歐美國家制定了減少脆弱性、提高礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性的計(jì)劃。一是強(qiáng)化國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性。美國2021年發(fā)布行政令，對(duì)國內(nèi)供應(yīng)鏈的脆弱性進(jìn)行審查，并通過援引《國防生產(chǎn)法》，為鋰、鎳、鈷、石墨和錳的開采、加工和回收提供資金。美國《2022年通脹削減法案》則激勵(lì)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的投資，該法案將要求一定比例的電池組件（按價(jià)值計(jì)算）在美國國內(nèi)組裝，一定比例的電池礦產(chǎn)資源來自與美國有自由貿(mào)易協(xié)定的國家或在北美回收，到2027年，這一比例將逐漸升高；增加了對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的中游投資資金，為關(guān)鍵礦產(chǎn)加工基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供5億美元，為參與關(guān)鍵礦產(chǎn)加工的公司提供額外稅收抵免，為新的清潔能源汽車制造提供贈(zèng)款和貸款。歐盟則將其政策重點(diǎn)聚焦在提升礦產(chǎn)品加工能力和電池產(chǎn)能以減少對(duì)中國的依賴方面。二是加強(qiáng)與盟友在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的多邊合作。2022年6月，美國與澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國和歐盟建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP），該伙伴關(guān)系亦被稱為“金屬北約”，旨在鼓勵(lì)“盟友間”部署關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，防止戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不公平地利用關(guān)鍵礦產(chǎn)資源市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)擾亂美國及其“盟友”經(jīng)濟(jì)。其中日本和韓國是除中國以外擁有巨大電池組件產(chǎn)能的國家。
關(guān)鍵礦產(chǎn)資源國的資源民族主義上升。隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)資源稀缺性日益凸顯，全球主要資源國的資源民族主義上升。具體來看，資源富集發(fā)展中國家的資源民族主義上升成為中國海外資源合作的主要挑戰(zhàn)，拉美地區(qū)左翼領(lǐng)導(dǎo)人的政策傾向于推動(dòng)資源國有化、加強(qiáng)投資審查、提高稅率、強(qiáng)化監(jiān)管力度等。此外，在一些資源生產(chǎn)國，政府企業(yè)間合作早已滲透到社會(huì)的方方面面，激進(jìn)的國有化政策將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，增加經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性。2022年，阿根廷外交部提出，阿根廷、玻利維亞、智利正起草文件尋求建立類似于OPEC的“鋰佩克”，該地區(qū)國家正尋求通過集體力量整合區(qū)域價(jià)值鏈，提升產(chǎn)業(yè)附加值和定價(jià)話語權(quán)。全球最大的鎳生產(chǎn)國印度尼西亞也正尋求建立一個(gè)“歐佩克”式的鎳出口國聯(lián)盟。清潔能源時(shí)代，資源生產(chǎn)國的資源民族主義抬頭，“鋰佩克”將主要發(fā)揮集體議價(jià)效果。美西方可以通過加拿大、澳大利亞繼續(xù)獲取資源，中國與其既有合作項(xiàng)目很多，因此將會(huì)受到一定沖擊，但鋰礦分布集中度不比石油資源，缺乏事關(guān)國家安全的戰(zhàn)略屬性，即使建成發(fā)揮作用也相當(dāng)有限。中國企業(yè)的海外礦產(chǎn)資源收購以高溢價(jià)為主要特征，還面臨東道國較高的政治和治理風(fēng)險(xiǎn)，2018年，天齊鋰業(yè)擬收購智利鋰業(yè)巨頭SQM32%股權(quán)，收購過程一波三折；2022年9月，中國鋰礦企業(yè)在津巴布韋受到了社區(qū)勢(shì)力的阻礙；2022年10月，墨西哥加強(qiáng)國家對(duì)鋰礦的控制，贛鋒鋰業(yè)在當(dāng)?shù)氐匿嚨V項(xiàng)目受到波及；2022年1月，智利政府宣布，比亞迪參與的鋰礦招標(biāo)活動(dòng)在中標(biāo)后被叫停。我國面臨著海外礦業(yè)合作能力弱、缺少具備世界競(jìng)爭(zhēng)力的跨國礦業(yè)企業(yè)、缺乏話語權(quán)和定價(jià)權(quán)等問題，國際礦業(yè)合作仍面臨“政策風(fēng)險(xiǎn)、文化融合風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保約束”等挑戰(zhàn)。
全球關(guān)鍵礦產(chǎn)治理體系的碎片化和陣營(yíng)化。烏克蘭危機(jī)加速全球能源合作的陣營(yíng)化和區(qū)域化，礦產(chǎn)資源安全問題受其影響，供應(yīng)鏈布局將面臨分散化、區(qū)域化和大國競(jìng)爭(zhēng)陣營(yíng)化的挑戰(zhàn)?？傮w看是美西方挑起了對(duì)華競(jìng)贏姿態(tài)的陣營(yíng)化競(jìng)爭(zhēng)，美西方渲染中國海外資源合作的環(huán)境問題以及炒作當(dāng)?shù)毓I(yè)化帶來的文化流失問題和土著人民權(quán)利來對(duì)中國當(dāng)?shù)睾献鳂?gòu)成掣肘。美歐通過俱樂部伙伴合作，不斷架空基于聯(lián)合國和世貿(mào)組織的全球政治經(jīng)濟(jì)規(guī)范體系，推動(dòng)全球化在能源資源供應(yīng)鏈層面加速條塊化、陣營(yíng)化演進(jìn)。美歐作為多元多層俱樂部的核心驅(qū)動(dòng)，還將不斷向四周輻射，企圖容納更多資源國和發(fā)展中國家融入西方體系，分化發(fā)展中國家陣營(yíng)，進(jìn)一步強(qiáng)化國家間競(jìng)爭(zhēng)、惡化中國的對(duì)外合作形勢(shì)，中國將面臨一定程度的資源合作和供應(yīng)鏈延伸壓力。同時(shí)，俱樂部導(dǎo)向下的美歐制度性和規(guī)范性權(quán)力的不斷上升進(jìn)而塑造全球規(guī)范，將導(dǎo)致全球治理結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位發(fā)展，從傳統(tǒng)油氣到新能源供應(yīng)鏈也將受到規(guī)范沖擊，中國企業(yè)參與國際分工合作的壓力同步上升。
中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全治理路徑
中國海外資源投資發(fā)展迅速，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》將“加大煤炭、油氣、金屬礦產(chǎn)等傳統(tǒng)能源資源勘探開發(fā)合作”列為合作重點(diǎn)，進(jìn)一步加快中國與“一帶一路”沿線國家在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的合作步伐。但我國面臨著地緣政治風(fēng)險(xiǎn)高、海外礦業(yè)合作能力弱、缺少具備世界競(jìng)爭(zhēng)力的跨國礦業(yè)企業(yè)，缺乏話語權(quán)和定價(jià)權(quán)，易受到國際上民粹主義、貿(mào)易保護(hù)主義的影響等問題。中國海外關(guān)鍵礦產(chǎn)利益面臨較高安全風(fēng)險(xiǎn)。我國關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)“中間大、兩頭小”的發(fā)展境況，工業(yè)產(chǎn)值集中在加工制造階段，資源儲(chǔ)備及開采、回收利用及技術(shù)創(chuàng)新能力較弱，決定了我國鋰、鈷、鎳等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)高度對(duì)外依賴的態(tài)勢(shì)。發(fā)展中資源富集國將是未來我國的主要海外資源合作對(duì)象，但同時(shí)我國也面臨資源民族主義、治理缺失以及大國競(jìng)爭(zhēng)外溢等風(fēng)險(xiǎn)。
我國海外資源投資的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)較高，特別是中國與美國等在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)加劇。隨著中美關(guān)系朝向“競(jìng)爭(zhēng)大于合作”方向轉(zhuǎn)化，美國政府開始強(qiáng)調(diào)確保其所謂關(guān)鍵礦產(chǎn)可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略，并將中國視為關(guān)鍵礦產(chǎn)或綠色供應(yīng)鏈的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。2021年以來，美國拜登政府計(jì)劃大幅度增加科研經(jīng)費(fèi)來支持關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)供應(yīng)鏈建設(shè)。拜登政府通過“俱樂部化戰(zhàn)略”和綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟來排斥或者遏制中國進(jìn)入全球供應(yīng)鏈，鈷、鋰、鈮、鉭、鈹、鋯、錳、鉻、錸、鉑族等資源成為競(jìng)爭(zhēng)主要品種；非洲、南美地區(qū)是競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)；除了非洲和南美地區(qū)，中東和我國周邊國家也是地緣政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)。
關(guān)鍵礦產(chǎn)的差異化國際合作策略。世界范圍內(nèi)，清潔能源所依賴的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源主要分布在拉美、非洲等發(fā)展中國家和加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家。在加拿大和澳大利亞方面，中國企業(yè)主要面對(duì)的是涉及中美大國博弈背景下的“國家安全”風(fēng)險(xiǎn)，加、澳等國資源國際合作以對(duì)美合作為優(yōu)先，重視同美國組建資源俱樂部，中國同其合作形勢(shì)日益困難，2022年11月加拿大政府要求三家中企撤出在加拿大的礦產(chǎn)公司股份。發(fā)展中資源富集國將是未來中國主要海外資源合作對(duì)象，全球鋰礦資源聚集于南美洲鋰三角地區(qū)，拉美“鋰三角”地區(qū)擁有世界65%以上的已探明鋰礦儲(chǔ)量，但在年產(chǎn)量方面不具備主導(dǎo)地位。中國同智利、墨西哥、阿根廷等國合作緊密，非洲礦產(chǎn)生產(chǎn)的總生產(chǎn)成本較低，非洲東北部地區(qū)銅鎳硫化物礦床潛力較大，非洲中南部位于世界三大主要錫礦帶上。中國的鈷礦、鉻鐵礦、鉑族、錳礦、鋁土、鈮鉭礦等許多戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源高度依賴非洲進(jìn)口，拉美地區(qū)和非洲已然成為我國重要的能源資源安全保障地區(qū)。資源富集發(fā)展中國家的資源民族主義上升是中國海外資源合作的主要挑戰(zhàn)。周邊來看，我國應(yīng)加強(qiáng)同周邊國家的新能源礦產(chǎn)合作，極端情況下可保障新能源礦產(chǎn)供應(yīng)。我國目前新能源礦產(chǎn)主要進(jìn)口來自非洲、南美和澳洲，周邊16國新能源礦產(chǎn)豐富，有地緣政治、文化和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，極端情況下可保障資源供應(yīng)。中國掌握全球61%鋰、72%鈷、80%稀土精煉和100%電池陽極天然石墨的產(chǎn)能，但除稀土和石墨，新能源礦產(chǎn)對(duì)外依存度均大于60%～90%，加強(qiáng)國際礦業(yè)合作是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、打通瓶頸的必然之路。
礦產(chǎn)供應(yīng)鏈穩(wěn)定需要最低限度的大國共識(shí)。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球化配置的傳統(tǒng)格局遭到資源主權(quán)和資源民族主義等勢(shì)頭沖擊，中美兩國圍繞戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的競(jìng)合也逐漸從傳統(tǒng)的地緣政治邏輯向市場(chǎng)金融邏輯演化，傳統(tǒng)的資源生產(chǎn)國與消費(fèi)國的南北博弈態(tài)勢(shì)也逐漸發(fā)生變化，資源價(jià)格的形成和傳導(dǎo)機(jī)制成為中美兩國良性競(jìng)爭(zhēng)合作的重要環(huán)節(jié)。此外，伴隨新冠疫情對(duì)全球化進(jìn)程的沖擊，全球資源治理體系行至重要轉(zhuǎn)型關(guān)口。中美兩國需要開展合作以穩(wěn)定全球市場(chǎng)，為全球關(guān)鍵戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源治理提供公共產(chǎn)品。未來五年，動(dòng)蕩的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源市場(chǎng)會(huì)影響全球資源地緣政治、供需結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)?？v觀全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源治理體系，可能出現(xiàn)供應(yīng)鏈斷裂、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)增多、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源金融化趨勢(shì)加快以及非政府組織參與程度加深等變化。“歐佩克＋”國家、美國、歐盟和中國等圍繞能源的博弈與合作對(duì)全球經(jīng)濟(jì)、地緣政治、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境有長(zhǎng)期影響，中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的國際環(huán)境機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。未來，世界戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源格局將變得更加復(fù)雜，需要中美等大國合作治理，以穩(wěn)定和完善全球資源體系，參與并貢獻(xiàn)全球資源治理方案也是中國和全球重要資源國家之間關(guān)系發(fā)展的重要樞紐。
強(qiáng)化礦產(chǎn)供應(yīng)鏈國內(nèi)外雙向延伸。新能源礦產(chǎn)為新型礦產(chǎn)資源，多為伴生礦產(chǎn)，勘探程度低，開發(fā)難度大。首先，建議設(shè)立專項(xiàng)資金，加大勘探開發(fā)力度，減免相關(guān)稅費(fèi)，鼓勵(lì)綜合利用新技術(shù)研發(fā)。一是設(shè)立勘探資金專項(xiàng)：新能源礦產(chǎn)找礦突破專項(xiàng)基金，成礦理論、勘查技術(shù)與設(shè)備研發(fā)基金；二是設(shè)立開發(fā)技術(shù)資金專項(xiàng)：鹽湖提鋰、高冰鎳、伴生稀土選冶、煤下鋁開采、天然氣水合物工業(yè)化開發(fā)等新技術(shù)重點(diǎn)研發(fā)基金；三是減免稅費(fèi)：為國內(nèi)參與新能源礦產(chǎn)加工、清潔能源產(chǎn)品制造的企業(yè)提供額外稅收抵免和貸款。其次，在國內(nèi)外推廣新能源礦產(chǎn)勘探開發(fā)技術(shù)，為礦山并購提供金融政策傾斜，建立境外新能源礦產(chǎn)大型資源基地，保障穩(wěn)定供應(yīng)。一是加強(qiáng)國際地學(xué)與礦業(yè)合作，搭建多元化的新能源礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系網(wǎng)，聯(lián)合建立境外大型資源基地。二是設(shè)置礦業(yè)投資基金，構(gòu)建投融資平臺(tái)，為“走出去”的中資礦業(yè)企業(yè)在境外并購新能源礦山暢通融資渠道。三是培養(yǎng)有國際競(jìng)爭(zhēng)力的礦業(yè)生產(chǎn)商、貿(mào)易商，與我國周邊國家口岸城市、中歐班列沿線地區(qū)、“一帶一路”重點(diǎn)國家加強(qiáng)合作，建立新能源礦業(yè)產(chǎn)業(yè)園，向境外發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移產(chǎn)能。一方面，降低原礦冶煉加工比重，降低產(chǎn)業(yè)總能耗，產(chǎn)能轉(zhuǎn)移是礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然之路，將成為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。另一方面，我國周邊國家口岸城市、中歐班列沿線地區(qū)、“一帶一路”重點(diǎn)國家是政治、軍事力量輻射區(qū)域，長(zhǎng)期利益具有可持續(xù)性，是部署新能源產(chǎn)業(yè)園的重要選擇方向。四是支持合作區(qū)入園企業(yè)發(fā)展的融資渠道，形成多角度、全方位的資金支持系統(tǒng)，破解合作區(qū)早期建設(shè)的資金瓶頸。
提升關(guān)鍵礦產(chǎn)的規(guī)范性話語權(quán)。中國應(yīng)著眼于關(guān)鍵礦產(chǎn)國際競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，設(shè)置區(qū)域性新能源礦產(chǎn)品交易所，增強(qiáng)新能源礦產(chǎn)產(chǎn)品市場(chǎng)掌控力與話語權(quán)，提升定價(jià)與議價(jià)能力。一是建立新能源礦產(chǎn)品期貨、現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，堅(jiān)持“一礦一策”制定價(jià)格策略體系，提升定價(jià)與議價(jià)能力，持續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)品貿(mào)易的人民幣結(jié)算；二是提供結(jié)匯補(bǔ)貼和政策補(bǔ)貼，鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)在全球建立礦產(chǎn)品商業(yè)儲(chǔ)備；三是建立全球新能源礦業(yè)市場(chǎng)資料和投資環(huán)境數(shù)據(jù)庫，持續(xù)推進(jìn)全球新能源礦業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。
推進(jìn)綠色“一帶一路”領(lǐng)域的綠色礦業(yè)開發(fā)建設(shè)。中國海外礦產(chǎn)投資項(xiàng)目在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但由于個(gè)別企業(yè)開發(fā)過程中缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，[8]可能引發(fā)環(huán)境問題。因此在對(duì)外礦業(yè)投資和發(fā)展合作過程中，中國企業(yè)宜通過全球發(fā)展倡議和“一帶一路”框架等推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，建構(gòu)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系，通過綠色“一帶一路”幫助資源生產(chǎn)國提升發(fā)展能力，助力資源可持續(xù)發(fā)展。
注釋
[1]"The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions," 2021, https://www.iea.org/reports/the-role-of-critical-minerals-in-clean-energy-transitions.
[2]Daniel Yergin, "Ensuring Energy Security," Foreign Affairs, 2006, 85(2).
[3]王安建等，《礦產(chǎn)資源與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京：地震出版社，2002年，第12～19頁。
[4][5]"Minerals Yearbook, Statistical Summary," 2019, https://www.usgs.gov/centers/national-minerals-information-center/statistical-summary.
[6]"Introducing Canada's Critical Minerals Strategy," 2022, https://www.canada.ca/en/campaign/critical-minerals-in-canada/canadas-critical-minerals-strategy.html.
[7]"Clean energy progress after the Covid–19 crisis will need reliable supplies of critical minerals," 2020, https://www.iea.org/articles/clean-energy-progress-after-the-covid-19-crisis-will-need-reliable-supplies-of-critical-minerals.
[8]于宏源：《全球能源–糧食–水的系統(tǒng)治理與綜合應(yīng)對(duì)》，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2023年，第10～29頁。
Critical Minerals: Major Power Co-opetition, Polarization,
Governance Dilemma and the Chinese Approach
Yu Hongyuan
Abstract: As the key to the world major powers' economic lifeblood, to the stability of global industrial chain and market balance, strategic mineral resources is one of the competitive high positions in global political economy. In the worldwide changes of a scale unseen in a century, the competition pattern of critical mineral powers is increasingly intricate. Currently in critical mineral resources, the global major powers' competition is polarizing, characterized by intensified zero-sum game, international cooperation "clubbing", the expansion of supply chain management to "whole lifecycle", and the game focus shift to governance norms, etc. Meanwhile, the global governance mechanism of critical minerals aimed to address existing problems, is also facing challenges such as strategic supply chain disruptions, resources nationalism arising, the governance system fragmentation and coalition as well. The Chinese approach to those complex situations is as followings: adopting a differentiated international cooperation strategy, maintaining major powers consensus, strengthening supply chain's two-way extension both at home and abroad, enhancing its normative discourse, and dealing with international mineral development prudently.
Keywords: critical minerals, major power co-opetition, global governance
