【摘要】運用“共富型”財政政策支持新型農村集體經濟發(fā)展壯大是推動鄉(xiāng)村實現產業(yè)振興的重要抓手。當前鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展依然面臨著缺資本、缺內容、缺運營、缺整合；收益少能力弱，村集體作用難以發(fā)揮；不平衡缺引導，政府資源配置效率和公平性有待提升的問題。未來打造新型集體經濟發(fā)展模式，通過“共富型”財政政策撬動作用，實現財政投入從“單個項目”到“集體共享”，資源稟賦從“獨有”到“大家有”，項目實施從“村管”到“專業(yè)管”，平臺對接從“村找項目”到“項目找村”，利益分配要兼顧“資產收益”與“勞動收益”。

【關鍵詞】“共富型”財政政策 新型農村集體經濟 產業(yè)振興 共同富裕

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，今年中央一號文件是黨的二十大勝利召開后發(fā)布的首個指導“三農”工作的“一號文件”，文件指出：“必須堅持不懈把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農業(yè)農村現代化。”全面推進鄉(xiāng)村振興，關鍵是實現產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，其中產業(yè)振興排在第一位。只有實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興，才能保持鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的旺盛活力，筑牢扎實推動共同富裕的物質基礎。財政作為國家治理的基礎和重要支柱具有不可替代的作用，在推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興的過程中，可依靠“共富型”財政政策的引導從而發(fā)揮新型農村集體經濟組織的基礎性和帶動性作用，將鄉(xiāng)村產業(yè)做大做優(yōu)做強，實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興，全面推進鄉(xiāng)村振興。

新型農村集體經濟賦能鄉(xiāng)村產業(yè)振興需把握四個重點

農村集體經濟組織是為村民提供農業(yè)生產、農村基本公共服務的主要保障力量，是農村穩(wěn)定、產業(yè)振興、農民富裕的重要基石，是實現共同富裕的重要經濟載體。從全國看，特別是在脫貧地區(qū)農村集體經濟仍然是發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。而實踐證明，沒有一定的集體經濟，就難以把農民有效組織起來，難以發(fā)展產業(yè)實現農村集聚發(fā)展效應，難以盡快讓全體村民享受現代化生活，促進共同富裕就沒有扎實的基礎。

實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興要依靠“共富型”財政政策支持。財政在促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興、農業(yè)高質量發(fā)展和共同富裕中起著舉足輕重的作用。“共富型”財政促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展是在原有財政資金投入渠道不亂、用途不變的基礎上，在現有財政支出不增的情況下，提高財政資金使用效率，對資源配置進行改善，進一步轉變財政支持方式，強化資金的精準導向作用，聚焦共同富?；締卧Ｒ环矫?，由于政府補助資金也是農業(yè)產業(yè)資金，在不改變資金用途的前提下，支持村集體抱團承接種養(yǎng)殖業(yè)、農產品加工、農旅文化等農業(yè)特色產業(yè)項目。另一方面，引導社會資本和社會力量共同參與支撐鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，將以往注重“加大財政投入”轉變?yōu)榻ǘ嘣度谫Y機制的財政政策體系。“共富型”財政政策在推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興中，立足于通過發(fā)揮財政資金的撬動作用，依靠助力產業(yè)造血，有效盤活鄉(xiāng)村閑置土地、房屋、資金資源，以改革創(chuàng)新為根本動力，以共同富裕為最終目標，重視民生與社會保障，聚焦縮小“三大差距”，推動重點群體“擴中”“提低”，促進公共服務優(yōu)質共享的新時代集體經濟發(fā)展模式。

實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興不同于傳統農業(yè)產業(yè)發(fā)展路徑。鄉(xiāng)村產業(yè)振興并不僅僅局限于傳統一產，而是促進一二三產融合，讓農產品“身價倍增”，通過加快轉變農業(yè)發(fā)展方式、進一步優(yōu)化農業(yè)產業(yè)產品結構、充分激發(fā)農業(yè)發(fā)展內生動力，為農業(yè)強、農村美、農民富提供持續(xù)有力的保障。不同于傳統農業(yè)，現代農業(yè)得益于科學技術的進步，科技進步貢獻率不斷提升，為鄉(xiāng)村產業(yè)振興提供了不竭的創(chuàng)新動力。除此之外，一些社會性、制度性的因素也影響農業(yè)現代化進程，集體經濟作為我國公有制經濟的重要組成部分，創(chuàng)新集體經濟發(fā)展組織模式，將分散的農業(yè)資源整合并高效利用，對實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興與適應我國經濟社會發(fā)展的階段性需求密切相關。

實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興需要走中國特色的發(fā)展道路。從農業(yè)產業(yè)的社會屬性、制度規(guī)定性來看，中國特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展壯大要走一條組織化程度高、勞動生產率高、國際市場競爭力強的發(fā)展道路，這就需要發(fā)揮集體經濟在組織動員、整合資源、提高效率、增強競爭力方面的優(yōu)勢。中國特色的農業(yè)產業(yè)發(fā)展壯大的過程不能一蹴而就，需要協調好農業(yè)發(fā)展與農民共同富裕的問題，同時注重糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護等問題。在實踐中，不能一刀切，要因地制宜推進，因此各地需要根據實際探索具體的實現形式，處理好土地制度、組織制度、經營制度、社會治理制度四者的發(fā)展關系。

實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興需要依托新型集體經濟組織。發(fā)展新型農村集體經濟是實現有效組織和動員社會力量參與鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重要途徑。通過“共富型”財政政策的實施推動新型農村集體經濟發(fā)展正是為了實現把蛋糕做大的前提下去分好蛋糕，通過產業(yè)高質量發(fā)展，整合農村的各類資源，促進農民外出務工后安心將農村家庭承包經營的土地、房屋等資源交給村集體從事產業(yè)發(fā)展運作，并堅持農民自愿，掌握好流轉經營、規(guī)模經營的度，既不能單純?yōu)橐?guī)?；?guī)?；?，又不能忽視普通農戶。與此同時，讓愿意參與鄉(xiāng)村產業(yè)振興建設中的農民能夠將自己的勞動作為股份投入鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展建設，從中獲得收益，實現農民增收，縮小城鄉(xiāng)收入差距，提高農民生活水平，走勤勞致富的農業(yè)現代化發(fā)展道路。

新型農村集體經濟推動鄉(xiāng)村實現產業(yè)振興的三大難點痛點

“共富型”財政政策助力集體經濟發(fā)展推動鄉(xiāng)村實現產業(yè)振興的難點和重點主要在薄弱村、落后村。2022年，“西部地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接機制研究”課題調研組通過訪談，資料文件梳理和統計數據分析對四川省岳池縣、武勝縣、鄰水縣，浙江省平陽縣、文成縣、泰順縣，甘肅省靜寧縣、臨潭縣，貴州省江口縣、望謨縣，青海省澤庫縣，湖北省長陽土家族自治縣，湖南省平江縣、吉林省通榆縣、靖宇縣，云南省永勝縣等16個原國家級貧困縣展開調研，發(fā)現這些地區(qū)產業(yè)面臨著先天發(fā)育不足，后天彌補不夠，本身存在多重制約，更加需要發(fā)揮集體經濟整合資源形成規(guī)模經濟效應，增加農民穩(wěn)定收入，實現將勞動、資本、技術和管理聯合。

鄉(xiāng)村產業(yè)振興面臨“缺資本、缺內容、缺運營、缺整合”。新型農村集體經濟發(fā)展推動鄉(xiāng)村實現產業(yè)振興，需要有效解決鄉(xiāng)村產業(yè)振興發(fā)展面臨的四大問題。首先，考慮到鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展需要資金量大、涉及面廣、投資周期長、回報速度慢和可持續(xù)性強等特性，大企業(yè)、合作社和社會資本參與的積極性不高，因此“缺資本”投入成為制約鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展資金來源的重要原因。其次，原鄉(xiāng)村產業(yè)依托于農業(yè)根基，很多薄弱村的發(fā)展思路還局限在農業(yè)一產難以實現產業(yè)發(fā)展突破，也難以提高農產品附加值和挖掘多元內容的農業(yè)消費價值，無法實現產業(yè)多元業(yè)態(tài)，因此“缺內容”成為降低產業(yè)發(fā)展吸引力的重要原因。再次，農業(yè)產業(yè)的管理運營存在明顯的人才短板，一些產業(yè)主要依靠農民家族企業(yè)維系，缺乏專業(yè)運營團隊專業(yè)化運營管理，難以對市場風險和戰(zhàn)略運作進行把握。最后，缺少整合社會資源參與鄉(xiāng)村產業(yè)振興建設的有效機制。目前農村有大量土地、房屋、自然風光、文化旅游等資源要素，農民和村集體有閑散資金資源缺門路，金融機構、投資公司及社會資本方有項目有技術有管理有資金能力缺乏資源，不能有效盤活各類資源投入鄉(xiāng)村建設。對于農民和村集體來說，擁有閑散資金（據統計，2021年底調研市村集體經濟貨幣資金賬面余額上百億）、農房、土地承包權及建設用地指標等資源，但缺乏經營管理能力和人才，資源無法得到有效盤活。兩者難以整合形成產業(yè)發(fā)展的合力，資源與資本難以對接，內容與產業(yè)難以交互，缺乏將村集體、村民和社會資本有效聯結的機制，無法實現項目快速落地，因此“缺整合”成為約束鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展效率提升的關鍵。

原鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展模式難以實現薄弱村產業(yè)振興。一是薄弱村產業(yè)振興無法完全依托市場經濟，要靠集體經濟探尋新路。鄉(xiāng)村市場經濟的發(fā)展將千千萬萬農民納入到創(chuàng)業(yè)大軍的隊伍，發(fā)展蓬勃的農業(yè)企業(yè)、農業(yè)專業(yè)合作社、家庭農場模式體現了產業(yè)政策效果。就算如浙江、江蘇等民間資本實力雄厚的地方，雖然也有薄弱村吸引不少華僑回鄉(xiāng)投資農業(yè)產業(yè)，但是因為土地少、人才少、科技機械化落后，缺乏政府政策引導支持等問題，產業(yè)效益普遍較低。

二是“資產收益扶貧”項目在薄弱村無法形成長期穩(wěn)定收益回報。首先，村集體經濟對財政補助資金的依賴程度依然較高，自身造血能力不足，產業(yè)項目缺乏長期可持續(xù)性。比如，以往鄉(xiāng)村“資產收益扶貧”項目主要通過土地流轉這類最簡單的資源配置方式落實。“資產收益扶貧”鼓勵社會資本投資，對于消除薄弱村項目，突破鎮(zhèn)域、村域限制，集中若干個村的集體留用地和財力“抱團發(fā)展”，按照“統一規(guī)劃、統一建設、統一經營(出租)、收益歸村”的模式經營，在區(qū)位條件較好、產業(yè)集聚度較高的區(qū)域，興建或購置商鋪店面、農貿市場、寫字樓等物業(yè)，形成規(guī)模集聚效應。然而這些項目大部分在薄弱村難以形成長期穩(wěn)定產業(yè)發(fā)展回報，運作模式主要是通過政府出面，組建強村公司，村集體入股，地方政府補助，投資建設項目然后出租。課題組調研中了解到這類經營性項目的問題在于普遍效益低下，且收益不穩(wěn)定，政府補助力度要求還高，單一依靠政府資金難以為繼。這類項目收益不穩(wěn)定主要是由于市場飽和度已較高，缺乏產業(yè)發(fā)展長期支撐。通過村集體流轉土地，財政補助，然后資產歸社會資本所有，這樣的結果導致大量的優(yōu)質資源流入社會資本手中。

收益少能力弱，村集體推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興作用難以發(fā)揮。一是村集體經營性收益少。近幾年隨著薄弱村消除及農村集體產權制度改革等系列政策的深入推進，村集體經濟發(fā)展取得了初步成效，但村集體經營性收益還存在整體水平偏少的問題。課題組調研的3180個村經社，2021年無經營收益的村經社占比為8.14%，經營性收益10萬元以下的村經社占比為27.06%，經營性收益50萬元以下的村經社占比為63.25%，農村集體經濟盈利能力弱問題較為突出。二是村集體承接項目能力弱。村集體在資金籌資、政策解讀、項目謀劃、經營管理等各方面能力普遍較弱，政府支持鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展資金大部分流向了農業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農場等經營主體，村集體無法通過有效途徑盤活農村閑置資金、農房、土地等資源而壯大村集體經濟。三是政府資源集中投入帶來新的區(qū)域發(fā)展不平衡。在目前政府鄉(xiāng)村振興創(chuàng)示范的階段，產業(yè)融合示范項目和未來鄉(xiāng)村試點創(chuàng)建，政府均是將有限的政策、資金、要素集中投入到實力強、基礎好的少數村、鎮(zhèn)打造示范點，這將有可能帶來新的村與村、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間發(fā)展不平衡問題。

未來新型農村集體經濟推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興的五大目標

實現財政投入從“單個項目”到“集體共享”。以往財政投入以單個項目為主，現即便投入到單個項目，由于共建共享平臺的共享機制，受益群體將惠及各村集體和農戶，共同富裕輻射范圍更大。同時，財政資金投入分為支農資金和折股量化幫扶資金，低收入農戶所在村集體作為折股量化幫扶資金投入后所形成資產的持股主體，財政支農資金投入部分為村集體抱團成立的合作組織共有，有效推動了財政資金收益的集體共享。此外，財政資金通過引導村集體承接農業(yè)產業(yè)類項目，并吸引鎮(zhèn)域范圍內其他村集體、農戶和社會資本等共同參與，在更大范圍內實現了集體經濟的收益共享。

實現資源稟賦從“獨有”到“大家有”。首先，通過開發(fā)項目信息發(fā)布共享共建平臺整合項目資源，由市級主管部門、財政部門共同審核后發(fā)布項目信息，設定籌資額度和條件，向鎮(zhèn)域范圍內的村集體和農戶公開籌資入股，項目資金通過財政資金、村集體和農戶籌資獲得。其次，以村集體為單位進行農戶籌資，農戶先將個人資金投入所在村集體，由村集體再投入到項目建設。依托平臺將鄉(xiāng)鎮(zhèn)內資源稟賦各異的村以資金入股形式實現收益共享，有效帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內村集體經營性收益能力提升，切實增強共同富裕帶動能力。

實現項目實施從“村管”到“專業(yè)管”。缺乏市場化的運營主體是制約村集體經濟發(fā)展的主要障礙之一。通過整合村集體資源，壯大整體實力、提高協商能力，共建共享試點項目對社會資本的吸引力大幅提升，并引入經驗豐富的社會資本推動集體經濟項目的市場化專業(yè)化運營。項目投入形成的村集體資產，通過資產作價入股、合作開發(fā)、委托經營等方式由市場主體運營，依托專業(yè)化市場化管理提升項目運營能力，有效推動了村集體經濟與市場的有效對接。委托運營的資產收益，采取“固定回報+二次分紅”的收益分配模式，與市場主體建立長期穩(wěn)定的聯結機制，在不損害村集體權益的情況下，盡可能保障運營方一定的收益回報。更具優(yōu)勢的社會力量參與項目管理，有效解決了集體經濟在政策解讀、項目謀劃、經營管理等各方面能力較弱的問題，提升了集體經濟項目的收益能力，極大地增強了項目的持續(xù)發(fā)展能力。

實現平臺對接從“村找項目”到“項目找村”。以往村集體和村民自有資金及閑置要素缺乏有效盤活途徑，村集體和村民有些存在靠著“金山”等飯吃，通過共建共享平臺的信息共享，實現村和項目的有效融合，可以有效促進集體經濟規(guī)模化發(fā)展，提升集體經濟發(fā)展?jié)摿?。財政資金補助對象由社會資本轉為村集體，并形成村集體資產，有效保障財政資金安全效益。

實現利益分配兼顧“資產收益”與“勞動收益”。村集體根據自身投入的土地等資源作價入股、自有資金籌集及政府折股量化幫扶投入及其他資金投入所占股份獲得相應分紅。政府折股量化幫扶資金投入部分一定比例用于低收入農戶收益分紅，剩余部分用于壯大低收入農戶所在村集體。支持在折股量化幫扶收益中設立勞動股，鼓勵有勞動能力的低收入農戶參與項目勞動，額外獎勵獲得折股量化收益（不因低收入農戶身份改變而退出），激發(fā)內生發(fā)展動力。定崗建立多個適配的共富崗位，開創(chuàng)了一條村集體抱團共富、低收入兜底提低、勞動力入股擴中的全面共富新路徑。普通農戶可根據自身土地、勞動等資源作價入股及自有資金投入部分為限獲得相應分紅。在實際運作過程中，堅持項目規(guī)范建設、市場運營、持續(xù)發(fā)展的理念，創(chuàng)新建立設計-預算-建設-運營一體化理念，以采購招標確認參數標準、精作項目預算，以運營效益評估建設能力、研判項目績效，以“建運一體”提高項目品質、確保共富效益。從而構建共富穩(wěn)定利益連結體，為勞股計酬模式和多維利益共享等共富機制創(chuàng)新打下制度基礎。

（作者為中國財政科學研究院研究員）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“西部地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接機制研究”（項目編號：21JZD028）的階段性研究成果與中國財政科學研究院招標課題“財政支出結構調整的理論、實踐與反思”（項目編號：20190001）研究成果】

【參考文獻】

①楊娟、張繪、李實：《中國農村居民的收入與農村村特征關系研究》，《財政研究》。2013年第8期。

②張繪：《城鎮(zhèn)化進程中促進西部地區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展的策略》，《經濟縱橫》，2017年第9期。

責編/李一丹 美編/宋揚

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