【摘要】以“風(fēng)險評估+應(yīng)急管理+搶險救災(zāi)”為核心的傳統(tǒng)風(fēng)險治理已不足以解釋和應(yīng)對當(dāng)前風(fēng)險的多元化、復(fù)雜化和系統(tǒng)化。場域具有可識別、可描述、可測度及可優(yōu)化等特性?？苫趫鲇驑?gòu)建風(fēng)險治理新范式，包括以總體國家安全觀確立風(fēng)險治理共同體理念，基于場域理論構(gòu)建風(fēng)險治理的學(xué)科基質(zhì)和主導(dǎo)性分析框架，以及通過明晰政府、市場（企業(yè)）、社會等風(fēng)險治理主體權(quán)責(zé)，完善風(fēng)險治理的制度安排，著力構(gòu)建全過程管控、多層級協(xié)作、系統(tǒng)性防范的風(fēng)險治理體系，促進(jìn)風(fēng)險治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，維護(hù)國家安全并切實(shí)滿足人民群眾的安全需求。

【關(guān)鍵詞】場域 風(fēng)險治理 范式

【中圖分類號】D669.3/D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.02.009

【作者簡介】包存寬，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授、博導(dǎo)，城市環(huán)境管理研究中心主任，上海市生態(tài)環(huán)境治理政策模擬與評估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任。研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評價、環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境治理的制度與政策分析。主要著作有《生態(tài)興則文明興：黨的生態(tài)文明思想探源與邏輯》《當(dāng)代中國生態(tài)發(fā)展的邏輯》等。

傳統(tǒng)風(fēng)險治理主要包含了風(fēng)險評估、預(yù)警、應(yīng)急、救助、恢復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了“防”“控”“救”的治理思路，形成了以“風(fēng)險評估﹢應(yīng)急管理﹢搶險救災(zāi)”為核心的傳統(tǒng)風(fēng)險治理范式。傳統(tǒng)的風(fēng)險治理在一定程度上有效地避免或控制了風(fēng)險的發(fā)生、演變，但其實(shí)質(zhì)始終是以問題為導(dǎo)向且側(cè)重在突發(fā)事件已發(fā)生后的“應(yīng)急-響應(yīng)”上，經(jīng)常存在“預(yù)警不準(zhǔn)”與“控制不住”的問題；有關(guān)風(fēng)險治理的制度建設(shè)也屬于“事件驅(qū)動”型的事后補(bǔ)救，距離“居安思危、未雨綢繆”的前瞻性要求總是“慢半拍”。

當(dāng)前世界已步入風(fēng)險社會，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、公共衛(wèi)生等各類風(fēng)險事件頻發(fā)，各風(fēng)險要素之間相互關(guān)聯(lián)、互動演化，聯(lián)系日益緊密。正如黨的二十大報告所指出的，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，局部沖突和動蕩頻發(fā)，全球性問題加劇，世界進(jìn)入新的動蕩變革期。網(wǎng)絡(luò)及新媒體迅速普及，國際與國內(nèi)、線上與線下、虛擬與現(xiàn)實(shí)等的界限更加模糊，風(fēng)險的突發(fā)性、多樣性、動態(tài)性、復(fù)雜性、衍生性、高危性等特征凸顯，小風(fēng)險演變成大風(fēng)險、局部風(fēng)險發(fā)展成全局風(fēng)險、單一風(fēng)險擴(kuò)展到其他領(lǐng)域或演化為多領(lǐng)域風(fēng)險甚至是系統(tǒng)風(fēng)險的可能性增大。同時，社會公眾對風(fēng)險的“敏感性”增強(qiáng)，對安全底線或風(fēng)險管控的要求提高，進(jìn)一步增加了風(fēng)險預(yù)警、控制的難度。

防范化解重大風(fēng)險已成為我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要任務(wù)。黨的二十大報告指出：“我們必須增強(qiáng)憂患意識，堅(jiān)持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準(zhǔn)備經(jīng)受風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗(yàn)。”本文擬基于“場域（Field）”理論[1]，提出風(fēng)險治理新范式。

基本概念辨析

風(fēng)險。國內(nèi)外學(xué)者從各自學(xué)科視角對風(fēng)險進(jìn)行了概念界定。在自然科學(xué)領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險是可測量且具有負(fù)面后果的概率性事件，[2]但這個概念排除了人的主觀因素對風(fēng)險的影響；從社會科學(xué)角度，有學(xué)者關(guān)注風(fēng)險的主觀性，[3]認(rèn)為存在感知中的風(fēng)險與現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險[4]。保險業(yè)將風(fēng)險定義為“對實(shí)現(xiàn)保險經(jīng)營目標(biāo)可能產(chǎn)生負(fù)面影響的不確定性因素”[5]。將風(fēng)險定義為“可能產(chǎn)生不良影響的不確定性因素”[6]，承認(rèn)了風(fēng)險的不確定性和不良影響后果，但是忽視了風(fēng)險的動態(tài)性特征[7]?？梢哉f，既有文獻(xiàn)中關(guān)于風(fēng)險的定義多側(cè)重“不良后果”與“概率”兩方面，較少考慮“動態(tài)性”，基于過程的風(fēng)險定義更為罕見。對于風(fēng)險類型的劃分多是按誘發(fā)因素或發(fā)生領(lǐng)域，分為自然風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等，或以涉及因素多寡分為單一風(fēng)險、多風(fēng)險、系統(tǒng)風(fēng)險等。

“突發(fā)事件”“危機(jī)”與風(fēng)險密切相關(guān)卻又有著不同內(nèi)涵，也可將其視為風(fēng)險的“源頭”與“后果”。例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。雖然事實(shí)上也有“良性”的突發(fā)事件，但本文主要側(cè)重探討帶來負(fù)面影響的突發(fā)事件，因?yàn)?ldquo;突發(fā)事件”具有突發(fā)、偶然、不可預(yù)測等特點(diǎn)，所以即便是“良性”的突發(fā)事件，也可能會導(dǎo)致“不良后果”。

危機(jī)是指“威脅著決策單位的有限目標(biāo)，限制了決定改變之前回應(yīng)的可用時間，它的產(chǎn)生出乎決策單位成員的意料之外”[8]。荷蘭學(xué)者羅森塔爾（Uriel Rosenthal）將危機(jī)界定為“對社會系統(tǒng)的基本架構(gòu)和核心價值規(guī)范產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種狀態(tài)，決策者在這種高度的不確定性和時間壓力下作出決策”[9]。從影響受體特征或危機(jī)屬性來看，危機(jī)可以分為社會危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)及生態(tài)環(huán)境危機(jī)等。也有學(xué)者將危機(jī)定義為“個人、群體或者組織以及社會正常的生存秩序、發(fā)展進(jìn)程等由于某種原因，通常是突發(fā)事件的出現(xiàn)，而受到破壞，嚴(yán)重威脅正常的生存與發(fā)展的狀態(tài)”[10]。這個定義引出了突發(fā)事件和危機(jī)的關(guān)聯(lián)，即危機(jī)是因?yàn)橥话l(fā)事件的發(fā)生而出現(xiàn)的，突發(fā)事件是危機(jī)的源頭，而危機(jī)是突發(fā)事件的后果。

這里還有必要對“安全”進(jìn)行闡釋。相對而言，風(fēng)險是人們要規(guī)避的，而安全則是人們所期待的。“安全”可理解為“風(fēng)險”的反義詞。突發(fā)事件可能會危及安全，或者說風(fēng)險是安全受到損害的概率。還須說明的是，安全是相對的，絕對的“安全”是不存在的。

場域。布爾迪厄認(rèn)為，“場域”是各社會行動主體在不同位置間形成的客觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或架構(gòu)，[11]并認(rèn)為整個社會“大場域”是一個由若干個高度分化、相對自主的經(jīng)濟(jì)場域、政治場域、宗教場域、文化場域等“子場域”構(gòu)成的。大場域和每個子場域均擁有各自特有的價值觀、規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制或規(guī)律、內(nèi)在聯(lián)系與邏輯關(guān)系，既相互獨(dú)立又彼此聯(lián)系。

具體來說，場域包含了慣習(xí)（Habits）、資本（Capital）等核心要素。其中，慣習(xí)是場域特有的“性情傾向系統(tǒng)”，指場域中行動者的自身意識、知覺和精神屬性，構(gòu)成了行動邏輯；資本則指場域里的有效資源，資本的數(shù)量和類型將決定行動者所處的位置與擁有的權(quán)力，資本可進(jìn)一步分為經(jīng)濟(jì)資本、文化資本和社會資本，不同資本之間可相互轉(zhuǎn)化。由此可見，不同行動者因擁有的資本的差異，在場域中占據(jù)不同位置、持有不同慣習(xí)，并通過相互間的不斷博弈重塑場域結(jié)構(gòu)。

總的來說，布爾迪厄認(rèn)為“場域”并非是實(shí)物體系，而是反映客觀關(guān)系的構(gòu)成；場域之間及其內(nèi)部是不斷變化的，關(guān)系是復(fù)雜的，邊界是經(jīng)驗(yàn)性的。當(dāng)前，場域理論已廣泛運(yùn)用于傳媒、教育、社會、文學(xué)、政治等眾多領(lǐng)域研究，顯示了其寬廣的解釋力。

風(fēng)險場域。風(fēng)險既是由突發(fā)事件、危機(jī)等構(gòu)成的一組關(guān)系，又是從突發(fā)事件到危機(jī)的一個過程，甚至還是“突發(fā)事件-危機(jī)”及其所處或所發(fā)生的“場域”共同構(gòu)成的一個“體系”。風(fēng)險體系的關(guān)鍵要素或風(fēng)險過程的主要環(huán)節(jié)及其相互之間的聯(lián)系，都可存在于“場域”并可作為構(gòu)成“場域”的“組分”進(jìn)行分析、研究。分析與研究風(fēng)險與場域之間的關(guān)系，既可以將場域作為風(fēng)險體系的組成部分，也可以將風(fēng)險的關(guān)鍵要素置于特定場域。

基于“場域”這一概念，本文對“風(fēng)險”內(nèi)涵重新進(jìn)行了界定：風(fēng)險是指突發(fā)事件發(fā)生在某一場域并經(jīng)由該場域可能造成危機(jī)的過程，也可以說風(fēng)險是“突發(fā)事件-危機(jī)”在特定場域內(nèi)的關(guān)系。風(fēng)險體系和／或風(fēng)險過程包含了突發(fā)事件（源頭）、危機(jī)（后果）以及從“事件到危機(jī)”轉(zhuǎn)化或演變所處的廣泛聯(lián)系、相互鏈接、動態(tài)發(fā)展的風(fēng)險場域。其中，突發(fā)事件與危機(jī)通過風(fēng)險場域產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，又不斷改變著風(fēng)險場域，也可被視為風(fēng)險場域的組成部分。突發(fā)事件的發(fā)生、突發(fā)事件是否導(dǎo)致危機(jī)以及“危”與“機(jī)”的轉(zhuǎn)化等，都與風(fēng)險場域息息相關(guān)。風(fēng)險場域穩(wěn)定與否，則決定了其是“事件-危機(jī)”的“滅火器”“緩沖區(qū)”，還是“助燃劑”“催化劑”。

將“突發(fā)事件-危機(jī)”轉(zhuǎn)變與演化的風(fēng)險過程置于風(fēng)險場域，基于列斐伏爾的“空間三元辯證法”[12]，從其時間性、空間性和復(fù)雜性三個維度，進(jìn)行分析與研究、優(yōu)化與管控，可形成基于場域進(jìn)行風(fēng)險治理的理論框架。一方面，通過場域可以對風(fēng)險事件中的行動者及其慣習(xí)、資本與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及相關(guān)的、復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)文化和自然環(huán)境系統(tǒng)進(jìn)行詮釋，對風(fēng)險的發(fā)生與演變邏輯進(jìn)行學(xué)理性闡釋；另一方面，風(fēng)險本身具有不確定性和難預(yù)測、難防范的特點(diǎn)，而場域卻是現(xiàn)實(shí)的存在，可以通過不斷的優(yōu)化、管控，將未來可能發(fā)生的各類風(fēng)險“大事化小、小事化了”。可以說，通過優(yōu)化管控場域來應(yīng)對不確定的風(fēng)險，是“以不變應(yīng)萬變”。

風(fēng)險治理新范式：理念、學(xué)科基質(zhì)與分析框架

風(fēng)險治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故，以及滿足人民群眾的安全需求、維護(hù)公共安全是其應(yīng)有之義。黨的二十大報告在第十一部分專門論述了“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”，并在其中“增強(qiáng)維護(hù)國家安全能力”部分進(jìn)一步提出，要“提高防范化解重大風(fēng)險能力，嚴(yán)密防范系統(tǒng)性安全風(fēng)險”。堅(jiān)持以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以人民至上、生命至上為宗旨，確立風(fēng)險治理共同體信念，可基于“場域”建立風(fēng)險治理的學(xué)科基質(zhì)和主導(dǎo)性分析框架，以防范化解重大風(fēng)險為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，構(gòu)建具有中國特色和普遍意義的風(fēng)險治理新范式，發(fā)揮“剛性法治﹢靈活性政策﹢統(tǒng)籌性規(guī)劃”的制度優(yōu)勢，推進(jìn)我國風(fēng)險治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

理念。理念引領(lǐng)理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新。風(fēng)險治理的理念是風(fēng)險治理的基本遵循，是構(gòu)建風(fēng)險治理范式的基礎(chǔ)與前提。黨的二十大報告提出：“我們要堅(jiān)持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進(jìn)國際安全為依托，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，統(tǒng)籌維護(hù)和塑造國家安全，夯實(shí)國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎(chǔ)，完善參與全球安全治理機(jī)制，建設(shè)更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局。”其中，“總體”一詞凸顯系統(tǒng)性、全面性、辯證性、統(tǒng)領(lǐng)性、戰(zhàn)略性和持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)國家安全各要素構(gòu)成一個相互聯(lián)系和相互作用的統(tǒng)一整體，科學(xué)解析了發(fā)展和安全的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動?？梢哉f，堅(jiān)持總體國家安全觀，就是以人民安全為宗旨，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系，共同構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體。

首先，堅(jiān)持總體國家安全觀，宗旨是人民安全，要提升全民國家安全意識，防范化解關(guān)乎人民群眾安全的重大風(fēng)險，體現(xiàn)國家安全一切為了人民、一切依靠人民。一方面，始終牢記安全是最基本的民生，把人民群眾生命安全放在第一位，努力為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；另一方面，要加強(qiáng)人民群眾的國家安全意識和憂患意識，引導(dǎo)群眾、組織群眾，整合各方力量，匯聚維護(hù)國家安全的強(qiáng)大力量，夯實(shí)國家安全的社會基礎(chǔ)，防范化解各類安全風(fēng)險，形成社會治理人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的良好局面。

其次，堅(jiān)持總體國家安全觀，核心是樹立安全發(fā)展理念，重在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系、提高統(tǒng)籌發(fā)展和安全的能力。安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的。處理好發(fā)展與安全的關(guān)系，要秉持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展的理念，讓發(fā)展和安全兩個目標(biāo)有機(jī)融合。一方面，必須堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全；另一方面，要增強(qiáng)發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，加強(qiáng)保障和改善民生工作，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛的產(chǎn)生。

最后，堅(jiān)持總體國家安全觀，關(guān)鍵是貫徹“共同體”理念。正如吉登斯、貝克等人所指出的，風(fēng)險是“平等主義者”，具有跨邊界性（地域邊界、社會階層邊界、國家邊界等）、開放性、廣泛性特征，不受種族、地域邊界等限制，一旦發(fā)生，其不良影響會危及到所有人，沒有任何人能夠獨(dú)善其身。貫徹“共同體”理念，例如，在社會風(fēng)險治理上，須將和諧創(chuàng)建在基層和社區(qū)，建設(shè)共建共治共享的風(fēng)險治理共同體；在公共衛(wèi)生治理上，須在全球范圍團(tuán)結(jié)協(xié)作、凝聚共識，共建人類衛(wèi)生健康共同體；在國際安全上，須“既重視自身安全，又重視共同安全”，高舉合作、創(chuàng)新、法治、共贏的旗幟，完善全球安全治理體系，共同構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體。

學(xué)科基質(zhì)。風(fēng)險治理的學(xué)科基質(zhì)為風(fēng)險治理的科學(xué)研究、制度安排及實(shí)踐活動提供學(xué)科基礎(chǔ)和理論指導(dǎo)。風(fēng)險治理的學(xué)科基質(zhì)，包括以下三個層次。

首先，風(fēng)險治理須具備底線思維。所謂底線思維就是不僅看到有利因素、積極因素，還要看到不利因素、消極因素，而且強(qiáng)調(diào)從可能出現(xiàn)的最壞情況出發(fā)，調(diào)動一切積極因素，甚至要將消極因素轉(zhuǎn)化為積極因素，運(yùn)用矛盾的觀點(diǎn)分析問題、解決問題。底線思維并不是孤立靜止的“嚴(yán)防死守”，而是要有戰(zhàn)略主動性，做足長期準(zhǔn)備，強(qiáng)化風(fēng)險意識，以戰(zhàn)略規(guī)劃的定力，積極主動應(yīng)對未來的不確定性和各種風(fēng)險挑戰(zhàn)；底線思維也不是無限制地追求“零風(fēng)險”或“絕對的安全”，而是通過風(fēng)險治理，把風(fēng)險降到某一可以接受的水平。

其次，風(fēng)險治理須融合跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的學(xué)科基礎(chǔ)。風(fēng)險治理的學(xué)術(shù)研究及理論發(fā)展，需要“綜合性學(xué)科﹢特定領(lǐng)域”的多學(xué)科的交叉融合與協(xié)同創(chuàng)新，包括公共管理及應(yīng)急管理等綜合性學(xué)科，生態(tài)學(xué)與環(huán)境學(xué)以及地理學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)學(xué)與公共衛(wèi)生等相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)性理論、概念、觀點(diǎn)；風(fēng)險治理的實(shí)踐，涉及氣象、地質(zhì)、水利、住建、交通、通訊、能源、管理、社會等多個領(lǐng)域，需要綜合發(fā)揮跨專業(yè)和跨領(lǐng)域協(xié)作的合力。

最后，風(fēng)險治理還須建立學(xué)術(shù)話語、政治話語與大眾話語之間對話與交流的機(jī)制與平臺，把理論研究成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、治理理念與制度安排、頂層設(shè)計(jì)與地方或部門工作、知識生產(chǎn)與制度供給相結(jié)合，推進(jìn)理論成果、制度安排與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的相互轉(zhuǎn)化。

主導(dǎo)性分析框架。分析框架要從基本概念與范疇出發(fā)，能夠?qū)︼L(fēng)險治理進(jìn)行學(xué)理性闡釋，并有助于實(shí)踐——既包括制度安排或制度發(fā)展與完善，又包括對采取恰當(dāng)或正確行動的指導(dǎo)。本文所提出的風(fēng)險治理新范式，相對于通常意義上的風(fēng)險治理，最大區(qū)別體現(xiàn)在“場域”與“介質(zhì)”上。一方面，通常所說的風(fēng)險，“源-受體”或者說“事件-危機(jī)”之間是“介質(zhì)”，而且這個“介質(zhì)”是“線狀”或者是“平面”的（時間與空間），本文風(fēng)險治理范式所基于的“場域”，則是“立體”的，不僅包括時間和空間，還包括要素之間的關(guān)系及其復(fù)雜性；另一方面，通常所說的“介質(zhì)”存在于“源-受體”或“事件-危機(jī)”二者之間，風(fēng)險治理新范式則是將“源-受體”或“事件-危機(jī)”置于“場域”內(nèi)進(jìn)行分析。

本文基于場域的時間性、空間性、復(fù)雜性，從場域的宏觀、中觀、微觀3個層面，對風(fēng)險、風(fēng)險治理、風(fēng)險治理的“制度-行動”進(jìn)行界定與構(gòu)建、描述與分析、測度與評估，為通過場域優(yōu)化與管控實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理提供理論基礎(chǔ)與分析工具?；趫鲇蛩鶚?gòu)建的風(fēng)險治理主導(dǎo)性分析框架見圖1。

宏觀層面存在風(fēng)險場域。在現(xiàn)代風(fēng)險社會的背景下，突發(fā)事件可能引發(fā)危機(jī)；危機(jī)或誘發(fā)新的突發(fā)事件，進(jìn)而引發(fā)新的危機(jī)。如此循環(huán)，出現(xiàn)“事件-危機(jī)（新事件）-新危機(jī)”的交替演變。甚至可以說，除突發(fā)事件與危機(jī)之間，不同突發(fā)事件之間（如地震引發(fā)海嘯、山體滑坡）、不同危機(jī)之間（如經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)社會穩(wěn)定危機(jī)）以及“危”與“機(jī)”之間，皆可能互相轉(zhuǎn)化、演變。

本文認(rèn)為，“事件”與“危機(jī)”之間的作用機(jī)制及邏輯關(guān)系的生成與傳導(dǎo)，或者說風(fēng)險的發(fā)生、傳導(dǎo)和演變，取決于其所處的復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)文化和自然環(huán)境中的各種要素及其相互關(guān)系。這種廣泛聯(lián)系、相互連接、動態(tài)發(fā)展的復(fù)雜關(guān)系，便可以用“風(fēng)險場域”的概念加以詮釋。首先，風(fēng)險場域是指從“事件”到“危機(jī)”醞釀、爆發(fā)與發(fā)展的獨(dú)特運(yùn)作空間。其次，風(fēng)險場域在“事件-危機(jī)”的過程中不斷呈現(xiàn)“場域變遷”的特點(diǎn)，其內(nèi)部各主體間的博弈、外部邊界都在變化，而“變遷后的場域”或又衍生出新的事件，孕育出新的“危”或“機(jī)”。最后，可以從時間性、空間性和復(fù)雜性3個方面對風(fēng)險場域進(jìn)行描述。其中，時間性與空間性指風(fēng)險演化過程中場域內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)文化、自然環(huán)境背景、風(fēng)險因子特征、行動主體間的互動關(guān)系等會隨時間、地點(diǎn)的不同發(fā)生改變。復(fù)雜性指場域內(nèi)相關(guān)主體、要素及其相互關(guān)系敏感、脆弱等特征，以及可能會促使單一風(fēng)險發(fā)生連鎖性反應(yīng)甚至演變成系統(tǒng)性風(fēng)險。

中觀層面存在風(fēng)險治理場域。治理（Governance）由治理主體（政府、市場、社會）、治理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)及治理機(jī)制等要素構(gòu)成，目的是提升公共物品質(zhì)量、解決當(dāng)前或未來可能遇到的重大問題，進(jìn)而減少損害、轉(zhuǎn)危為機(jī)。在風(fēng)險治理中，場域可被視為風(fēng)險發(fā)生演變過程中，占據(jù)不同位置與資源的行動主體基于各自的認(rèn)知圖景和行為模式，圍繞風(fēng)險治理展開博弈而形成的多維區(qū)域空間和動態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?？梢哉f，風(fēng)險治理場域既是一種物理空間，即風(fēng)險發(fā)生、產(chǎn)生影響及行動者進(jìn)行風(fēng)險治理的“空間”，又是基于其所處位置、權(quán)責(zé)認(rèn)知下的不同行動主體——政府（及相關(guān)部門）、市場（企業(yè)）、社會（公眾）間“關(guān)系”（既可能是良性、合作關(guān)系，也可能是競爭、斗爭的關(guān)系）與“行為”的互動。

其中，政府作為公共安全與公共利益的維護(hù)者，是風(fēng)險治理規(guī)則的提供、執(zhí)行及維護(hù)者；企業(yè)作為風(fēng)險產(chǎn)生的最主要來源，是風(fēng)險治理最直接的責(zé)任主體；公眾作為風(fēng)險最直接廣泛的作用對象（受體），是風(fēng)險治理的保護(hù)對象，亦是風(fēng)險治理的監(jiān)督者。不同行動主體基于各自不同的角色定位，生成包括慣習(xí)、理念、知覺與能力等在內(nèi)的各異的性情傾向，并形成行動邏輯與關(guān)系。行動主體既是風(fēng)險治理場域的重要組成部分，又通過博弈與行動不斷維持或改變著場域中的力量構(gòu)型、位置配置、邏輯規(guī)則與結(jié)構(gòu)邊界，最終產(chǎn)生不同的風(fēng)險治理結(jié)果。

圖1

具體來說，多元行動主體間激烈的博弈斗爭與惡劣關(guān)系將“形塑”一個敏感、脆弱、鈍化的風(fēng)險治理場域，導(dǎo)致風(fēng)險的發(fā)生概率、傳播速度、嚴(yán)重程度等進(jìn)一步放大、加速、惡化，甚至引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險；而多元行動主體間良好的信任互惠關(guān)系與理性博弈理念，則可以“形塑”一個堅(jiān)韌、穩(wěn)固、高效的風(fēng)險治理場域，緩沖、弱化、阻隔風(fēng)險的發(fā)生、演變，甚至實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)危為機(jī)，進(jìn)而提升集體行動能力、促進(jìn)風(fēng)險協(xié)同共治。因此，基于場域進(jìn)行風(fēng)險治理，就是根據(jù)風(fēng)險不確定性的基本特征，秉承與風(fēng)險共生共存的理念，即將風(fēng)險視為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)化組成部分，將場域作為“治理”對象，聚焦危機(jī)應(yīng)對、系統(tǒng)復(fù)原、發(fā)展演進(jìn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升場域運(yùn)行安全穩(wěn)定的韌性，增強(qiáng)其防范各類風(fēng)險的能力。例如，應(yīng)對各類突發(fā)事件沖擊時能夠保持“場域”的基礎(chǔ)機(jī)能、快速分散風(fēng)險、恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、推動變革創(chuàng)新甚至化“危”為“機(jī)”等。

微觀層面存在風(fēng)險治理的“制度-行動”場域。制度及制度變革是治理的基礎(chǔ)，可以說治理就是用規(guī)則或制度約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系。通過制度及制度變革約束、規(guī)制不同主體的行為，調(diào)整、重構(gòu)不同主體之間的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的途徑。治理的制度優(yōu)勢，不僅需要治理理論上的闡釋，而且需要通過治理實(shí)踐、治理效能來印證。風(fēng)險治理的目的并非單純降低風(fēng)險和減輕風(fēng)險損害，還應(yīng)包括增強(qiáng)風(fēng)險治理能力、提高風(fēng)險治理效能，增強(qiáng)場域抵御風(fēng)險的能力，以不變應(yīng)萬變。風(fēng)險治理效能可以通過相關(guān)指標(biāo)來表征，其背后則是風(fēng)險治理的制度與機(jī)制、意愿和能力、行動等及其所構(gòu)成的風(fēng)險場域內(nèi)相互作用的結(jié)果?？蓪L(fēng)險治理中“制度-行動”的內(nèi)在邏輯置于其所在的“場域”進(jìn)行考察與闡釋，以回答風(fēng)險治理中不可回避的3個問題：治理效能在實(shí)踐中如何表征？治理的制度優(yōu)勢的構(gòu)成及生成機(jī)制是何？制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能？

在風(fēng)險治理的“制度-行動”場域中，政府、企業(yè)、社會等不同行動者具有多樣化的目標(biāo)和利益需求，而擁有不同資源的行動者，為了實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)，會基于自身的利益訴求、認(rèn)知，利用其所處位置、占有資本，在特定制度規(guī)制下不斷調(diào)適相互間的關(guān)系，在復(fù)雜博弈中形成各自的行動策略和行為模式，并在該場域的不斷演變中尋求自身利益的達(dá)成，最終影響治理的成效。針對不同類型的風(fēng)險，應(yīng)采用不同的治理模式，運(yùn)用不同的制度安排，形成不同類型的風(fēng)險治理“制度-行動”場域，并形成相應(yīng)場域中行動者的理念與意識、知識與覺悟、世界觀與自然觀、規(guī)則意識與道德觀念、公共意識與契約精神等，以及其組織性或組織程度以共同形成其行動邏輯。

通過優(yōu)化管控風(fēng)險治理“制度-行動”場域，可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)與利益分配的平衡，以進(jìn)行有效風(fēng)險信息交流和溝通，提升風(fēng)險治理的能力。治理能力體現(xiàn)為治理場域及其相關(guān)主體、各個要素的協(xié)調(diào)性和整體性。這也從另一方面說明治理能力是“隱形的”，我們所能看到且能測度的只是其擁有者做出的種種行為及其產(chǎn)生的作用和結(jié)果：“治理場域”是“治理能力”的前提和基礎(chǔ)；“治理能力”是“治理場域”運(yùn)行的目的和結(jié)果。治理體系與治理能力的現(xiàn)代化就是一個通過制度創(chuàng)新發(fā)揮制度優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)治理場域的不斷優(yōu)化與完善，進(jìn)而不斷提升治理能力，促進(jìn)治理的“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”的動態(tài)過程，具體見圖2。

圖2

風(fēng)險治理的“制度-行動”場域的內(nèi)在邏輯[13]就是從“制度-行動”的互動關(guān)系出發(fā)，界定分析制度有效性：內(nèi)側(cè)小閉環(huán)是制度運(yùn)作過程中制度和行為的互動關(guān)系；外側(cè)大閉環(huán)反映了基于制度和行為的互動關(guān)系的制度有效性。在風(fēng)險治理場域中，通過“制度-行動”的良性互動，可以不斷提升風(fēng)險治理的能力、水平與效率，將風(fēng)險治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，切?shí)保障人民群眾日益增長的安全需求。

結(jié)論與建議

為適應(yīng)風(fēng)險社會及應(yīng)對風(fēng)險的日趨多元化、復(fù)雜化和系統(tǒng)化，應(yīng)基于總體國家安全觀和場域理論構(gòu)建風(fēng)險治理新范式，融合場域“時間性-空間性-復(fù)雜性”，建立涵蓋全過程管控、多層級協(xié)作和系統(tǒng)性防范的風(fēng)險防范體系，協(xié)調(diào)場域中政府、市場（企業(yè)）、社會不同行動主體以及各自占據(jù)的位置、擁有的社會資源和權(quán)力，進(jìn)而優(yōu)化場域結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化場域韌性、提升場域功能，形成風(fēng)險協(xié)同治理的合力。從傳統(tǒng)的應(yīng)急管理、危機(jī)管理轉(zhuǎn)向基于場域的風(fēng)險治理新范式，以下4個方面工作必須重視。

一是針對場域的“時間性-空間性-復(fù)雜性”，構(gòu)建風(fēng)險治理新范式，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險全過程管控、多層級協(xié)作與系統(tǒng)性防范。首先，做好風(fēng)險治理的全過程管控（即“時間性”）。把總體國家安全觀融入規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程。要基于場域研究風(fēng)險傳播、演變、發(fā)展的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境路徑與過程，一體化開展事前的風(fēng)險識別、評估、預(yù)警，事中的風(fēng)險控制以及事后的應(yīng)急、追責(zé)和修復(fù)補(bǔ)償。要在決策前開展風(fēng)險的預(yù)見性評估，在決策實(shí)施中開展風(fēng)險的跟蹤評估，在決策后開展風(fēng)險的回顧評估，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)控。其次，做好風(fēng)險治理的多層級響應(yīng)（即“空間性”），要做實(shí)并充分發(fā)揮國家、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)及單位等各層級作用，將相應(yīng)職責(zé)按不同行政層級進(jìn)行分解，國家做好頂層設(shè)計(jì)，省履行好地方責(zé)任，市縣做好一線工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)做實(shí)基層、發(fā)揮“前哨”作用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理的縱向協(xié)同。最后，做好風(fēng)險治理的系統(tǒng)性統(tǒng)籌（即“復(fù)雜性”），針對風(fēng)險或突發(fā)事件的綜合性與專業(yè)性，應(yīng)做好協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，強(qiáng)化風(fēng)險治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的風(fēng)險治理體系。

二是提升場域內(nèi)的社會資本，構(gòu)造更緊密的社會網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險信息共享，強(qiáng)化場域的韌性，提高化解重大風(fēng)險的能力。一方面，通過有效的風(fēng)險溝通，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險信息的共享，促進(jìn)知識、技術(shù)、觀念在場域中的有效、及時傳播。以公開透明，動態(tài)準(zhǔn)確的權(quán)威信息發(fā)布，穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)期。政府應(yīng)加快構(gòu)建多向風(fēng)險溝通機(jī)制，為各方主體的組織化、制度化參與風(fēng)險治理提供平臺與渠道，確保風(fēng)險信息的及時傳遞與反饋，規(guī)避不同層級政府、同一層級不同政府部門和不同地方或城市政府、“政府-市場-社會”以及不同社會群體之間因信息不對稱或信息失真產(chǎn)生沖突，塑造風(fēng)險溝通的新型合作關(guān)系。另一方面，明晰風(fēng)險事件發(fā)生演化過程中涉及的各類主體所扮演的角色與承擔(dān)的風(fēng)險權(quán)責(zé)及相互間的利益關(guān)系，促成集體行動。具體來說，政府應(yīng)肩負(fù)深化改革和創(chuàng)新管理方式、承擔(dān)建構(gòu)風(fēng)險防范長效機(jī)制的責(zé)任，要強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的責(zé)任體系；市場應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)杠桿驅(qū)動安全生產(chǎn)及風(fēng)險預(yù)防的項(xiàng)目與研究；社會組織與公眾則應(yīng)監(jiān)督政府風(fēng)險防控職能履行情況與企業(yè)安全生產(chǎn)行為，促進(jìn)風(fēng)險治理的共建共治共享。

三是加強(qiáng)風(fēng)險治理制度建設(shè)、塑造更有效的風(fēng)險社會規(guī)范，優(yōu)化管控場域，提高風(fēng)險治理能力。一方面，建立健全風(fēng)險相關(guān)制度（正式制度與非正式制度），規(guī)范各主體風(fēng)險行為，抓好應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制“一案三制”，加強(qiáng)風(fēng)險識別、評估、預(yù)警、應(yīng)急、追責(zé)和修復(fù)等方面的制度建設(shè)，建立將應(yīng)急管理體系、安全保障體系“合二為一”的風(fēng)險治理體系，加強(qiáng)風(fēng)險治理能力建設(shè)，加大專業(yè)執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)法能力，規(guī)范政府監(jiān)管職能與執(zhí)行能力，提高企業(yè)安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理能力，最終不斷滿足公眾的安全需求，提高其風(fēng)險治理的參與能力。另一方面，加快培育風(fēng)險文化，提升各主體的風(fēng)險意識與信念。通過風(fēng)險知識培訓(xùn)、應(yīng)急演練、風(fēng)險管理案例宣講等形式強(qiáng)化各主體內(nèi)部人員對風(fēng)險治理的價值認(rèn)同，形成互惠互信的道德規(guī)范，推動政府、市場和社會間形成良性互動與協(xié)同共治。

四是選擇優(yōu)先領(lǐng)域，例如生態(tài)環(huán)境風(fēng)險治理，深入開展風(fēng)險治理范式的研究與實(shí)踐。首先，篩選或確定出重點(diǎn)城市或區(qū)域（省級行政區(qū)，跨省市行政區(qū)的區(qū)域或流域，各類園區(qū)），收集這些城市或區(qū)域的應(yīng)急預(yù)案（總體、專項(xiàng)），進(jìn)行應(yīng)急管理的國家和地方立法、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理五年規(guī)劃等制度文本分析，應(yīng)急管理及相關(guān)部門和人員的深度訪談，收集該城市或區(qū)域風(fēng)險場域及風(fēng)險治理的指標(biāo)及相關(guān)數(shù)據(jù)，分析風(fēng)險治理各類主體在風(fēng)險場域中的行動邏輯——理念、利益、行動與策略及相互關(guān)系，評估其風(fēng)險場域。其次，開展對典型風(fēng)險事件的梳理與回溯分析，復(fù)盤推演已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險事件的過程，研究構(gòu)建該事件的場域，并將該事件“帶入”其他場域進(jìn)行模擬與檢驗(yàn)。最后，通過場域優(yōu)化管控，提出提升風(fēng)險治理體系與治理能力、改進(jìn)與完善包括應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的風(fēng)險治理制度的政策建議。

（本文系國家社會科學(xué)基金“國家治理與全球治理”重大研究專項(xiàng)“基于場域優(yōu)化管控的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系”的階段性成果，項(xiàng)目編號：18VZL013；復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系徐可、蘭嵐、姚鑫悅、張怡對本文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

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A New Paradigm of Risk Governance Based on Optimal Field Control

Bao Cunkuan

Abstract: The traditional risk management based on "risk assessment, emergency management and rescue and relief" is no longer sufficient to explain and cope with the diversification, complexity and systematization of current risks. The field is identifiable, descriptive, measurable and optimizable. A new paradigm of risk governance should be constructed on the basis of the field, including: building the vision of risk governance community based on the overall national security concept, constructing the disciplinary matrix and dominant analytical framework of risk governance based on the field theory, and improving the institutional arrangement of risk governance by explicitly defining the rights and responsibilities of the government, enterprises, society and other risk governance subjects, and focusing on building a risk governance system with full process control, multi-level collaboration and systematic prevention. through the above efforts, we will be able to promote the transformation of institutional advantages of risk governance into governance efficiency, maintain national security and effectively meet the security needs of the people.

Keywords: field, risk governance, paradigm

責(zé) 編∕桂 琰