【摘要】城市風(fēng)險(xiǎn)的“超轄區(qū)化”特征導(dǎo)致我國(guó)屬地管理為主的風(fēng)險(xiǎn)防控模式可能陷入失靈困境，建立城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理是回應(yīng)這一挑戰(zhàn)的必然選擇。為此，需要完善關(guān)于城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)，探索“綜合協(xié)調(diào)、協(xié)同共治、屬地管理”的治理體制，設(shè)立“綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”為主導(dǎo)的組織體系，理順各類機(jī)構(gòu)的職能關(guān)系，構(gòu)建“發(fā)生地為主、波及地為輔”的責(zé)任框架。在此基礎(chǔ)上，還需要構(gòu)建完善的協(xié)同機(jī)制、溝通機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、利益機(jī)制和信任機(jī)制，以促進(jìn)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理更加規(guī)范、持久地運(yùn)轉(zhuǎn)。

【關(guān)鍵詞】城市  跨域風(fēng)險(xiǎn)  協(xié)同治理   

【中圖分類號(hào)】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的必要性

城市風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征為“超轄區(qū)化”。城市風(fēng)險(xiǎn)并不總是內(nèi)嵌于城市行政單元，它的發(fā)生地點(diǎn)、影響范圍并不局限在固定區(qū)域，還可能超越特定的行政邊界，向其他城市溢出。城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有很強(qiáng)的傳染性，在密集的城市人流中，病原體迅速傳播會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)蔓延和擴(kuò)散的可能性。各類自然災(zāi)害潛藏著次生性災(zāi)害威脅，容易觸發(fā)更大范圍的災(zāi)情，如暴雨災(zāi)害，一旦上游河流決堤，很容易引起中下游城市的洪災(zāi)。事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件，雖發(fā)生地點(diǎn)和影響范圍相對(duì)集中，但不妥善的處理同樣也可能對(duì)其他城市造成不良影響。城市發(fā)展中涌現(xiàn)的新興風(fēng)險(xiǎn)，特別是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)等，具有很強(qiáng)的復(fù)合性、聯(lián)動(dòng)性和疊加性，更可能產(chǎn)生超越空間范圍的顛覆性影響。

我國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)防控模式具有典型的“轄區(qū)性”特征。我國(guó)采取屬地管理模式應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)。例如，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。”又如，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》指出：“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則。”基本法和單行法都強(qiáng)調(diào)了突發(fā)事件的本地負(fù)責(zé)、本地化解特征。

在面對(duì)“超轄區(qū)化”的城市風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)，“轄區(qū)化”的屬地管理防控模式難免會(huì)陷入失靈困境。一方面，它固化地引導(dǎo)行政人員遵循應(yīng)急管理的屬地思維，忽略了跨域風(fēng)險(xiǎn)防控中的權(quán)責(zé)配置與相互協(xié)作。當(dāng)出現(xiàn)跨域風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)，地方政府往往會(huì)在轄區(qū)利益最大化的理性驅(qū)動(dòng)下“自掃門前雪”，片面強(qiáng)調(diào)本地的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，忽視甚至擱置“共同責(zé)任區(qū)”風(fēng)險(xiǎn)問題，繼而可能導(dǎo)致跨域風(fēng)險(xiǎn)問題的防控呈現(xiàn)出分散化、碎片化狀態(tài)，并最終延誤風(fēng)險(xiǎn)的最佳處置時(shí)機(jī)。另一方面，地方政府的資源與能力難以適應(yīng)跨域風(fēng)險(xiǎn)防控要求。地方政府基本形成了與屬地管理模式相匹配的信息收集、報(bào)送程序以及資源調(diào)集、分配機(jī)制。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后，地方政府能夠按照固定規(guī)范的流程迅速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。而城市跨域風(fēng)險(xiǎn)超越了單一行政區(qū)域范圍，發(fā)展演變趨勢(shì)不確定，表現(xiàn)形態(tài)多變復(fù)雜，更重要的是，它突破了地方政府的風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)限，涉及到不同應(yīng)急力量的博弈與權(quán)衡，僅僅依靠某一城市的屬地管理模式顯然很難產(chǎn)生成效。

基于此，進(jìn)行城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理極為必要?？缬颍櫭剂x是跨越地域界限。由于地域具有明確的區(qū)劃邊界性，因此，跨域?qū)嶋H指向的是跨越不同的行政區(qū)劃；而行政區(qū)劃又有各自的法定治理權(quán)限，這意味著跨域更深層的是對(duì)單一治理權(quán)的突破。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的潛在致災(zāi)因子、可能承災(zāi)對(duì)象超出了城市的行政區(qū)劃，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)就產(chǎn)生了。城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理有三種典型情境：一是潛在致災(zāi)因子超出特定行政區(qū)劃范圍，涉及兩個(gè)甚至多個(gè)城市轄區(qū)，如河流水位暴漲會(huì)波及流經(jīng)的中下游城市。二是潛在致災(zāi)因子發(fā)生在某一城市范圍內(nèi)，而可能的承災(zāi)對(duì)象分布廣泛，如火山噴發(fā)后的火山灰順著風(fēng)向飄至其他城市。三是潛在致災(zāi)因子與可能承災(zāi)對(duì)象分別分布在不同城市區(qū)劃。這三種情況都超出了單個(gè)城市的治理權(quán)限和治理能力，需要采取跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理模式。

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理是城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的重要類別和突破。協(xié)同治理是對(duì)原有治理范式的超越和發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)在盡可能滿足利益相關(guān)者需求的同時(shí)，通過協(xié)力合作、共同行動(dòng)的方式，最大可能地維護(hù)整體利益。城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理過程中，不同城市主體代表著多元利益，它們需要通過博弈協(xié)商、相互協(xié)作的方式，化解區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益和地方利益的最大化。因此，跨域風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理，是在一般性跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)上，對(duì)治理的目標(biāo)、過程和結(jié)果的更高層次追求。根據(jù)現(xiàn)有跨域治理模式分類，結(jié)合跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)情況，可將城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理劃分出兩種類型：上級(jí)政府主導(dǎo)型和平行區(qū)域自發(fā)型。第一種類型強(qiáng)調(diào)中央政府或者共同上級(jí)政府的權(quán)威性，他們是跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的發(fā)起方，掌握著治理過程中的決策權(quán)和指揮權(quán)。第二種類型則出于城市主體的自發(fā)性，不同城市特別是毗鄰城市，出于各自城市發(fā)展的需要和維護(hù)城市安全的利益需求而主動(dòng)形成的治理模式。結(jié)合實(shí)踐看，平行區(qū)域自發(fā)型的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理運(yùn)用更為廣泛。總之，突破地理空間整合應(yīng)急力量進(jìn)行合作應(yīng)對(duì)的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理模式，將越來(lái)越成為一種重要趨勢(shì)。

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的模式建構(gòu)

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理，核心是通過總體頂層設(shè)計(jì)建構(gòu)一套行之有效的模式和體制。它囊括了中央政府對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的總體布局，同時(shí)還包括各城市共同體基于區(qū)域?qū)嵺`構(gòu)建的治理體制、組織體系以及與之相適應(yīng)的職能配置和責(zé)任關(guān)系。它深刻體現(xiàn)了在服從中央政府關(guān)于跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理最高指揮、協(xié)調(diào)權(quán)的前提下，充分發(fā)揮跨域城市共同體的自主權(quán)與核心地位的模式特征。

第一，完善中央政府對(duì)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)和總體布局。我國(guó)城市種類繁多，行政結(jié)構(gòu)復(fù)雜。從城市規(guī)?？?，包括超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。從行政結(jié)構(gòu)看，分為直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市等。這些城市在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治話語(yǔ)權(quán)上存在較大差異，完全依靠自組織、自我協(xié)調(diào)的方式，可能會(huì)陷入組織無(wú)序、協(xié)調(diào)不通、效率低下的困境。因此，中央從頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)行總體布局、設(shè)定規(guī)范就極為重要。近年來(lái)，中央政府高度重視、統(tǒng)籌布局并積極推進(jìn)城市跨域協(xié)同治理，打造了一套完善的規(guī)劃體系、規(guī)則體系和組織體系，為城市群地方政府進(jìn)行跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理提供了有效的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督示范。中央政府在強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作、融合互動(dòng)、資源共通、服務(wù)共享等區(qū)域發(fā)展的同時(shí)，還兼顧了風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害、危機(jī)的安全統(tǒng)籌。

第二，探索“綜合協(xié)調(diào)、協(xié)同共治、屬地管理”的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理體制。黨的十九屆四中全會(huì)指出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制”，厘清了應(yīng)急管理實(shí)踐中的政府上下級(jí)關(guān)系，為風(fēng)險(xiǎn)治理工作提供了強(qiáng)有力的組織制度保障。然而，現(xiàn)有的治理體制高度聚焦特定行政區(qū)劃內(nèi)的突發(fā)事件，一定程度上忽略了跨域風(fēng)險(xiǎn)這一重要類別?；诖?，有必要建立面向跨域風(fēng)險(xiǎn)的新體制，以進(jìn)一步規(guī)范城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理實(shí)踐中的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是不同城市領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)的配置問題。具體地，應(yīng)形成“綜合協(xié)調(diào)、協(xié)同共治、屬地管理”的跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理體制。綜合協(xié)調(diào)是指不同城市政府應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力量組成的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)享有跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的協(xié)調(diào)權(quán)，履行綜合協(xié)調(diào)、信息匯總、應(yīng)急值守的職能，發(fā)揮跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。協(xié)同共治是指風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生地城市、波及地城市政府協(xié)同參與、共同治理跨域風(fēng)險(xiǎn)問題，以談判、商議的方式達(dá)成跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的最優(yōu)行動(dòng)方案。屬地管理是在堅(jiān)持綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)作用和跨域治理共同體協(xié)同作用的基礎(chǔ)上，延續(xù)片區(qū)責(zé)任制，轄區(qū)政府仍然是本區(qū)劃范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)事件的第一責(zé)任人和最先響應(yīng)人，負(fù)責(zé)向綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和其他城市傳輸信息，在配合跨域治理共同體風(fēng)險(xiǎn)處置方針的同時(shí)，負(fù)責(zé)應(yīng)急處置本區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

第三，設(shè)立“綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”為主導(dǎo)的跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理組織體系。健全的組織體系是確?？缬蝻L(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理工作成效的關(guān)鍵力量。進(jìn)行城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理組織體系的設(shè)計(jì)，既要兼顧中央政府在工作協(xié)調(diào)方面的權(quán)威性優(yōu)勢(shì)，還要尊重跨域城市政府的自主權(quán)與核心地位，并妥善適應(yīng)多元風(fēng)險(xiǎn)類別的外部情境?；诖?，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的組織體系要特別注重三項(xiàng)內(nèi)容：一是構(gòu)建中央層面的跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)辦公室，規(guī)劃全國(guó)范圍內(nèi)的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理工作，必要時(shí)還可以由相關(guān)部門參與到城市跨域的機(jī)構(gòu)體系中。二是設(shè)立綜合性協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。毗鄰城市要主動(dòng)打破行政區(qū)劃界限，由各地政府、應(yīng)急管理相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)人組建綜合性協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，將其作為跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的核心作用，保障跨域風(fēng)險(xiǎn)治理工作的常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)行。例如，2012年，為了應(yīng)對(duì)突發(fā)性跨界水污染事故，長(zhǎng)三角二省一市成立應(yīng)急聯(lián)合委員會(huì)、預(yù)警應(yīng)急指揮辦公室和應(yīng)急專項(xiàng)工作組等機(jī)構(gòu)，制定跨域治污的行動(dòng)方案并負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織落實(shí)工作。三是設(shè)立具體風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的跨域協(xié)同治理辦公室。在綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)，下設(shè)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等主要類別的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理辦公室，專門對(duì)接各自領(lǐng)域的日常風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急處置工作，確?？缬蝻L(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的專業(yè)性。

第四，理順各類機(jī)構(gòu)的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理職能配置。城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，綜合協(xié)調(diào)工作普遍面臨著雙重困境。一是風(fēng)險(xiǎn)的不確定性催生了城市政府差別化的風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)態(tài)度。風(fēng)險(xiǎn)是一種未然狀態(tài)，具有發(fā)生的不確定性。部分存在僥幸心理的城市管理者，往往會(huì)選擇采取消極、懈怠的態(tài)度回應(yīng)跨域風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)和合作治理活動(dòng)，這可能會(huì)影響到城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理活動(dòng)的實(shí)際進(jìn)展和整體成效。二是城市主體分布在不同行政區(qū)，它們各自有著獨(dú)立的治理權(quán)和多樣的利益需求，跨域合作需要統(tǒng)籌的因素多，協(xié)調(diào)的難度也更大。為了克服雙重困境，有必要進(jìn)一步明晰協(xié)同組織機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和規(guī)范性。對(duì)此，特別需要賦予綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以必要的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，發(fā)揮該機(jī)構(gòu)的權(quán)威作用，確立該機(jī)構(gòu)的跨域風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化預(yù)防與治理職責(zé)：負(fù)責(zé)起草跨域風(fēng)險(xiǎn)治理協(xié)議，編制風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，研究制定風(fēng)險(xiǎn)協(xié)作的重要政策、年度計(jì)劃與合作事項(xiàng)，并負(fù)責(zé)組織召開跨域協(xié)調(diào)會(huì)議。同時(shí)，還要明確該機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)溝通各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度職能。當(dāng)出現(xiàn)重特大跨域風(fēng)險(xiǎn)，超出綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)處置范圍和能力時(shí)，中央相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)干預(yù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處置工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

第五，構(gòu)建“發(fā)生地為主、波及地為輔”的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理責(zé)任框架。清晰的權(quán)力責(zé)任體系是城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理工作有序開展的重要保障。城市跨域協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)的突出問題之一就是地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰，“誰(shuí)主責(zé)、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的問題有時(shí)處于模糊狀態(tài)。責(zé)任關(guān)系不明晰，即便促成了跨域協(xié)同治理活動(dòng)，城市主體由于缺乏剛性約束，很容易在風(fēng)險(xiǎn)的治理參與、評(píng)估溝通、響應(yīng)處置過程中產(chǎn)生僥幸、懈怠心理。對(duì)于愿意承擔(dān)責(zé)任積極作為的主體而言，也難免會(huì)存在定位不明、把握不清的困惑。因此，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)妥善配置權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建“發(fā)生地為主、波及地為輔”的責(zé)任框架。一要建立城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任體系，建立跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任清單，明晰各主體單位在跨域合作、聯(lián)合治理中的權(quán)責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)重大跨域風(fēng)險(xiǎn)治理發(fā)生地牽頭、波及地配合的組織模式。例如，《京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難工作綱要》將建立協(xié)同應(yīng)急責(zé)任體系列為五大工作內(nèi)容之一，指出要“以區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)綜合預(yù)案為指導(dǎo)，研究確定京津冀協(xié)同應(yīng)對(duì)事故工作中各級(jí)政府、相關(guān)部門和單位、應(yīng)急隊(duì)伍的工作責(zé)任，聯(lián)合編制區(qū)域協(xié)同應(yīng)急責(zé)任清單”。二是明確城市主體在跨域風(fēng)險(xiǎn)治理中的責(zé)任追究制度。以制定法律或者簽訂協(xié)議的方式，明確責(zé)任追究的主體、程序和方式。對(duì)信息上報(bào)不及時(shí)、不完全，甚至刻意隱瞞和虛報(bào)風(fēng)險(xiǎn)信息，以及不積極參與跨域聯(lián)合協(xié)作，響應(yīng)不及時(shí)，應(yīng)急處置不配合等行為，給予嚴(yán)厲的責(zé)任追究和處罰。

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制

城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的總體頂層設(shè)計(jì)和模式體制，需要通過完善的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)保障落實(shí)。當(dāng)出現(xiàn)跨域風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，沒有任何一個(gè)城市能夠獨(dú)善其身，也沒有哪個(gè)城市能夠擔(dān)負(fù)起單獨(dú)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控責(zé)任和能力。為此，需要通過各種制度或非制度性約束，鼓勵(lì)各城市采取聯(lián)合行動(dòng)，維持穩(wěn)定、持續(xù)和正式的合作關(guān)系。這需要重點(diǎn)處理好城市間三個(gè)方面的協(xié)同：一是目標(biāo)協(xié)同。不同城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、主政官員治理理念上存在著差異，這決定了他們參與跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的目標(biāo)偏好可能會(huì)不太一致，對(duì)跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的效果也存在著差別化的需求。相比于風(fēng)險(xiǎn)波及地城市，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生地往往有著更高的目標(biāo)追求。而目標(biāo)的不同又會(huì)帶來(lái)城市主體行為選擇的差異。因此，需要對(duì)主體目標(biāo)進(jìn)行調(diào)和，盡可能達(dá)成趨同狀態(tài)，兼顧各城市切實(shí)需求的同時(shí)，保證目標(biāo)的可操作性。二是過程協(xié)同。風(fēng)險(xiǎn)治理一頭連接著常態(tài)，一頭連接著應(yīng)急態(tài)。因此，風(fēng)險(xiǎn)治理除了要銜接好跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)排查、聯(lián)合指揮、跨域救援等全流程防控和資源供應(yīng)、信息溝通等全方位保障的協(xié)同外，還要妥善處理常態(tài)與風(fēng)險(xiǎn)態(tài)轉(zhuǎn)換時(shí)的協(xié)同關(guān)系。一方面，保證日常演練、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、處置的高效銜接，確保跨域風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后，城市政府能第一時(shí)間從常態(tài)管理轉(zhuǎn)換到風(fēng)險(xiǎn)處置狀態(tài)，迅速調(diào)配資源進(jìn)行響應(yīng)。另一方面，還需關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與應(yīng)急處置的協(xié)同，做好跨域應(yīng)急管理的準(zhǔn)備，以在重特大跨域風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缬驗(yàn)?zāi)害后有充分的動(dòng)員力、處置力。三是資源協(xié)同。主要是推進(jìn)不同城市間應(yīng)急物資、應(yīng)急裝備的協(xié)同，保證跨域資源供應(yīng)體系完整、規(guī)范，在應(yīng)急狀態(tài)下能夠迅速調(diào)配。

具體來(lái)說，城市跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，包括溝通機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、利益機(jī)制、信任機(jī)制等方面。

首先，建立有效的溝通機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處理以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控這四個(gè)步驟中，自始至終都需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通。只有將風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)情況，包括風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、范圍、特性、演變趨勢(shì)等，傳達(dá)給相關(guān)的人，包括導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的人、面臨風(fēng)險(xiǎn)的人、需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理的人，風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)才有價(jià)值可言。跨域風(fēng)險(xiǎn)波及面廣，涉及因素復(fù)雜，加上不同城市間的地理區(qū)位阻隔，信息的分布極為分散，各城市主體往往只掌握著本行政轄區(qū)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)情況缺乏判斷，這會(huì)很大程度上限制風(fēng)險(xiǎn)治理后續(xù)活動(dòng)的開展。因此，建立高效的溝通機(jī)制，是保障城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理良性運(yùn)行的重要前提。一方面，依托統(tǒng)一信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息的常態(tài)化溝通。借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、5G等新興技術(shù)手段，搭建現(xiàn)代化跨域風(fēng)險(xiǎn)信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、追蹤并實(shí)時(shí)共享自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)源信息，保證跨域治理共同體能夠在完整的信息鏈條下對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的整體態(tài)勢(shì)和演變情況進(jìn)行科學(xué)的研判、評(píng)估，并提醒可能涉及的毗鄰城市做好風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警預(yù)防和應(yīng)對(duì)處置工作。另一方面，完善風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的基礎(chǔ)信息共享，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)信息的互聯(lián)互通。風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件的萌芽狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)治理是應(yīng)急管理活動(dòng)的起點(diǎn)。各城市的跨域風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)，除了做好一般性的風(fēng)險(xiǎn)處置活動(dòng)，還要共同應(yīng)對(duì)重特大跨域風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缬蛲话l(fā)事件甚至跨域危機(jī)后的管理活動(dòng)。因此，城市之間還需要就應(yīng)急基礎(chǔ)信息達(dá)成充分溝通，如及時(shí)共享城市人口總量與空間分布、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急隊(duì)伍規(guī)模、應(yīng)急技術(shù)配備等情況，以便充分識(shí)別各城市的資源儲(chǔ)備情況，明晰區(qū)域整體的應(yīng)急儲(chǔ)備短板，以更好地進(jìn)行跨域風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理。

其次，構(gòu)建合理的評(píng)估機(jī)制。跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，具有時(shí)間周期上的持續(xù)性和持久性，它不是一朝一夕就能完成的，也不是某一次風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)就能終結(jié)的。因此，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，針對(duì)性地改進(jìn)問題，為之后的城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理積累有益經(jīng)驗(yàn)就極為重要。這需要依托合理的評(píng)估機(jī)制，對(duì)治理過程中的表現(xiàn)、治理績(jī)效等進(jìn)行評(píng)估。在評(píng)估主體上，需要綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、跨域城市共同體、第三方機(jī)構(gòu)共同參與，形成以學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)等第三方機(jī)構(gòu)階段性評(píng)估為主，綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與跨域城市共同體定期自評(píng)為輔的評(píng)估體系。在評(píng)估內(nèi)容上，一是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)的評(píng)估。還原風(fēng)險(xiǎn)治理情境，就應(yīng)急預(yù)案、治理協(xié)議的有效程度，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、評(píng)估、處置工作的及時(shí)程度，資源準(zhǔn)備、信息交流的充分程度，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效率情況等主要內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估和改正，更新和完善風(fēng)險(xiǎn)治理模式與工作機(jī)制，推動(dòng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理工作更加有序地開展。二是面向各參與治理主體的評(píng)估。確定綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域風(fēng)險(xiǎn)治理中領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)行為的有效性情況，掌握不同城市在風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理各個(gè)環(huán)節(jié)的相互配合情況，了解各城市主體參與跨域風(fēng)險(xiǎn)防控中的成本投入、工作成效和責(zé)任履行情況。在評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用上，要實(shí)施明確的獎(jiǎng)懲結(jié)合方式，加大有效經(jīng)驗(yàn)推廣力度。

再次，建立清晰的利益機(jī)制。對(duì)于參與跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的不同城市政府主體而言，首先需要調(diào)和、平衡的就是政府利益關(guān)系。建立利益機(jī)制是保障參與主體充分享受利益，實(shí)現(xiàn)利益分配最優(yōu)化的重要渠道，它包括利益共享和利益補(bǔ)償兩個(gè)部分。其中，利益共享是跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的前提，有效的利益共享有利于維系跨域風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)的穩(wěn)定性、持續(xù)性。但現(xiàn)實(shí)中，不同城市政府參與跨域風(fēng)險(xiǎn)治理的收益是不均等的。當(dāng)跨域風(fēng)險(xiǎn)被成功化解，它很大程度上避免了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥话l(fā)事件后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，這一潛在收益對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生城市體現(xiàn)的尤為直接和明顯。而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)波及地城市而言，不僅獲利十分受限，還不可避免地存在成本投入損耗問題，這種成本與收益之間的失衡很可能會(huì)破壞城市政府參與的積極性。利益補(bǔ)償機(jī)制旨在化解這一問題，它通過調(diào)和參與者之間的利益沖突，保障主體間的利益關(guān)系，幫助跨域協(xié)同治理維系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。然而，具體到城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，相關(guān)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和資源補(bǔ)償機(jī)制尚未成型。未來(lái)可嘗試結(jié)合區(qū)域間共補(bǔ)和第三方激勵(lì)兩種渠道，豐富專項(xiàng)基金、資金補(bǔ)償、專業(yè)人才培訓(xùn)、應(yīng)急平臺(tái)搭建等補(bǔ)償方式，鼓勵(lì)跨域城市共同體就跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理中的利益關(guān)系達(dá)成共識(shí)，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益的最大化。

最后，構(gòu)建穩(wěn)定的信任機(jī)制。在跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理過程中，各城市主體擁有平等且獨(dú)立的治理權(quán)，缺乏來(lái)自治理體系和整體性治理理念對(duì)跨域協(xié)同的制度硬約束。基于此，尋求一種有效的、促進(jìn)合作的軟約束顯得極為重要。信任機(jī)制是軟約束體系的重要內(nèi)容。信任的本質(zhì)是承諾被兌現(xiàn)的程度，高水平的信任不僅能促進(jìn)合作的生成，同時(shí)還能保持合作的靈活性與持續(xù)性，并降低合作成本。維系主體間的相互信任是達(dá)成城市區(qū)域內(nèi)外安全合作的必要基礎(chǔ)。為此，一方面，要積極打造跨域城市共同體自身的政府信譽(yù)，結(jié)成地區(qū)性信任聯(lián)盟。大多數(shù)的城市政府在跨域風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理中都面臨著信息不對(duì)稱和契約不完備難題，這增加了它們資源投入的風(fēng)險(xiǎn)以及跨域合作的監(jiān)督成本。通過鼓勵(lì)政府主動(dòng)守信，并在跨域合作中結(jié)成信任聯(lián)盟的方式，塑造城市良好的信譽(yù)形象，營(yíng)造跨域間的互信文化。另一方面，要構(gòu)建與信任機(jī)制相匹配的監(jiān)督機(jī)制，縱向上強(qiáng)化綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)跨域城市共同體守信情況的監(jiān)督，橫向上實(shí)現(xiàn)各城市主體相互之間的聯(lián)合監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，增加城市政府違約失信的成本和代價(jià)，以幫助增強(qiáng)城市跨域風(fēng)險(xiǎn)治理共同體的守信意識(shí)和信念，促進(jìn)信任關(guān)系的建立和維系。

（作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）教授、博導(dǎo)；中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）博士研究生張欣對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念下建設(shè)‘更高水平的平安中國(guó)’測(cè)評(píng)的理論、方法與指標(biāo)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA112）階段性成果】

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責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲

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