作者：崔建樹 國防科技大學國際關(guān)系學院戰(zhàn)略與安全研究所教授

隨著人類生存自然環(huán)境的變化、生物科技的迅速發(fā)展、大國地緣政治競爭的演變，以及恐怖分子對“生物戰(zhàn)劑”的熱切尋求，全球生物安全問題成為影響國際安全和世界經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性變量之一。2018年6月，世界衛(wèi)生組織監(jiān)測的“優(yōu)先疾病”清單上的八類疾病中有六類首次暴發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，全球每年為應(yīng)對中度和重度流行病付出的經(jīng)濟代價約為5700億美元，相當于當年全球GDP的0.7%。①新冠肺炎疫情大暴發(fā)暴露出全球生物安全治理存在嚴重缺陷。這場破壞力不亞于一場大規(guī)模戰(zhàn)爭的疫情使人們普遍認識到，未來的一百年將是生物安全的時代。生物威脅的破壞力取決于全球疫情防控鏈條上的“短板”，應(yīng)對生物威脅亟需加強全球生物安全治理。

充分發(fā)揮全球生物安全治理主體的功能

生物安全屬于非傳統(tǒng)安全，不像諸如軍事安全之類的傳統(tǒng)安全那樣有著明確的主體，即國家行為體，加之生物技術(shù)具有軍民兩用性質(zhì)，這導致生物安全治理的主體復雜多樣。從生物安全的管理角度看，其主體可分為主權(quán)國家、相關(guān)國際組織和以生物科技公司為代表的面向市場的企業(yè)等。在全球生物安全治理方面，只有充分發(fā)揮相關(guān)主體的治理優(yōu)勢，才能取得較好的治理效果。

第一，守土有責，發(fā)揮好國家行為體在生物安全治理方面的主導作用，防止生物威脅外溢。與其他行為體相比，國家的資源配置能力強，又有執(zhí)法機構(gòu)作后盾，能夠形成強大的應(yīng)對生物安全問題的能力。國家行為體發(fā)揮生物安全治理功能應(yīng)主要集中在以下幾個方面：一是制定符合本國國情的國家生物安全戰(zhàn)略，確保本國的生物安全。每個國家的國情不同，對生物安全的關(guān)注點也不相同，如美國對實驗室生物威脅外泄敏感，澳大利亞則高度關(guān)注外來物種入侵造成的生物安全問題。但在現(xiàn)實中，個別大國在制定國家生物安全戰(zhàn)略時往往摻雜著謀求霸權(quán)的私利，這種戰(zhàn)略不僅無助于強化生物安全治理，還可能引發(fā)生物領(lǐng)域激烈的對抗。二是完善本國的生物安全法規(guī)體系。在國家生物安全治理頂層需要制定“國家生物安全法”，在宏觀層面指導和規(guī)范生物威脅防御，同時在生物基因安全、防范生物恐怖主義、完善生物安全監(jiān)管機構(gòu)等方面進行精細立法。三是增加生物安全領(lǐng)域的投資，研發(fā)先進的生物安全技術(shù)。解決生物安全問題離不開對先進生物實驗室和相關(guān)技術(shù)的大規(guī)模投資建設(shè)。要優(yōu)化科技創(chuàng)新模式，通過政府引導投資等方式加大對生物安全領(lǐng)域的投入，開展戰(zhàn)略前瞻性研究，培育壯大生物安全科技企業(yè)。在政府引導的過程中要設(shè)立科學合理的指標，既不能過多干預(yù)，又要避免造成資源過度浪費。四是建立跨部門生物安全協(xié)調(diào)與應(yīng)急機制。由于生物威脅的多樣性與復雜性，單靠衛(wèi)生部門無法有效應(yīng)對生物危機。美國的做法是成立一個內(nèi)閣級的跨部門生物防御指導委員會，由衛(wèi)生和公共服務(wù)部部長牽頭，國務(wù)院、國防部、司法部、農(nóng)業(yè)部、退役軍人事務(wù)部、國土安全部和環(huán)境保護局的部門領(lǐng)導是生物防御指導委員會的成員。五是提升生物安全合作部門的地位。在經(jīng)濟全球化加速發(fā)展的背景下，生物威脅跨國傳播速度快、危害大，這決定了國家間生物安全合作的重要性。這意味著一國必須與國際社會一道分享生物安全信息，交流尖端生物威脅防御技術(shù)，只有如此，才能確保本國的生物安全。

第二，溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮好以世界衛(wèi)生組織為首的國際組織在生物安全合作方面的功能。一般而言，國際組織可在國際事務(wù)中發(fā)揮關(guān)鍵的介入性角色作用，推動主權(quán)國家在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域開展合作和交流，幫助國家克服集體行動困難。例如，世界衛(wèi)生組織目前在全球生物安全治理方面扮演著議程設(shè)置和政策協(xié)調(diào)者的角色，其在傳染病防治、改進公共衛(wèi)生系統(tǒng)，以及食品安全、疾病醫(yī)治、個人與家庭健康等方面發(fā)揮了不可替代的作用。在全球生物安全治理方面，首先，相關(guān)國際組織有權(quán)督促成員國或締約國加強衛(wèi)生安全能力。2005年世界衛(wèi)生大會通過的《國際衛(wèi)生條例》要求締約國從該條例生效起五年內(nèi)達到規(guī)定的衛(wèi)生能力。其次，有全球生物治理責任的國際組織應(yīng)牽頭締結(jié)有關(guān)全球生物安全的公約，并以公約審議大會作為國際生物安全治理的合作平臺。1971年，聯(lián)合國大會通過了《禁止細菌(生物)及毒素武器的發(fā)展、生產(chǎn)及儲存以及銷毀這類武器的公約》（簡稱《禁止生物武器公約》）。公約締結(jié)后，締約國每五年舉行一次審議大會，以增進其效力?！督股镂淦鞴s》審議大會也是國際生物安全合作的平臺。最后，利用不同國際組織的生物安全職能擴大國際生物安全合作范圍。例如，為推進“大健康”理念落實生物安全合作，世界衛(wèi)生組織、世界動物衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國環(huán)境署等四大國際機構(gòu)成立了“大健康高級專家委員會”，研究應(yīng)對人類、動物和環(huán)境面臨的風險，為各國政府的生物安全決策提供信息和科學建議。②不過，與生物安全有關(guān)的國際組織和其他類型的國際組織一樣，因為種種原因缺乏足夠強大的執(zhí)行效力。以世界衛(wèi)生組織為例，由于其職能幾乎涵蓋了與健康有關(guān)的所有方面，但人員配備卻不夠充足，被授予的權(quán)力也非常有限，導致其生物安全治理能力薄弱?？紤]到生物安全治理的重要性和緊迫性，世界衛(wèi)生組織應(yīng)設(shè)立專門的生物安全治理機構(gòu)，即在該組織內(nèi)設(shè)立生物安全執(zhí)行委員會、監(jiān)督委員會、協(xié)調(diào)委員會等職能部門，并要求各成員國指定或成立相應(yīng)的對接部門，確保機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)。

第三，廣泛動員，激發(fā)以生物科技企業(yè)為主體的市場行為體在保障全球生物安全方面的積極性。近年來，隨著生物技術(shù)的發(fā)展，生物企業(yè)的數(shù)量猛增，受谷歌風險投資資助的美國基礎(chǔ)醫(yī)學基因公司（Foundation Medicine）、專注于治療感染性疾病的美國生物技術(shù)公司（Intellia Therapeutics）等異軍突起，歐洲一些生物科技公司的表現(xiàn)也非常搶眼。面向市場的生物類企業(yè)以追逐市場利潤為主要目標，在追逐利潤的過程中有可能造成生物威脅。為盡可能地降低市場行為造成的生物威脅和加強市場主體對生物安全的關(guān)注，各國政府和國際社會可通過利益調(diào)節(jié)和加強監(jiān)管推動市場主體之間的合作，以及他們與政府和國際組織之間的合作，利用他們掌握的先進生物安全技術(shù)服務(wù)于全球生物安全治理。

在全球生物安全治理方面，應(yīng)充分發(fā)揮各國政府的主體責任和資源動員能力方面的優(yōu)勢，賦予相關(guān)國際組織更廣泛的權(quán)力，并以經(jīng)濟利益引導市場主體積極從事生物安全防護工作。如果能夠充分發(fā)揮生物安全治理主體的優(yōu)勢和積極性，全球生物安全治理就有了可靠保障。

以人類命運共同體理念引領(lǐng)全球生物安全治理與國際合作規(guī)則

全球生物安全治理方面的合作知易行難。在全球生物安全治理領(lǐng)域目前還沒有建立起健全、有約束力的法律框架，存在監(jiān)管不足、對不當行為處罰力度不強的問題，難以形成有效的威懾力。全球生物安全治理與國際合作存在不公平現(xiàn)象，生物技術(shù)強國和生物技術(shù)水平較差的國家之間權(quán)利義務(wù)嚴重不對等，限制了部分參與主體的積極性。隨著生物技術(shù)的發(fā)展，生物市場不斷膨脹，如生物制劑的市場規(guī)模在2020年達到2979億美元，年復合增長率達到7.8%。③由于摻雜著巨大的經(jīng)濟利益，部分世界主要生物技術(shù)強國和產(chǎn)業(yè)大國在全球生物治理合作方面把獲取利益擺在首位，往往不愿與別國分享生物安全信息和技術(shù)。此外，個別大國將生物霸權(quán)考慮納入全球霸權(quán)戰(zhàn)略，遏制其他國家發(fā)展有可能對其構(gòu)成挑戰(zhàn)的生物安全技術(shù)，惡化了國際生物安全合作的信任氛圍。為改變上述情況，有必要以人類命運共同體理念引領(lǐng)全球生物安全治理與國際合作。

2017年1月，習近平主席在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講中強調(diào)：“堅持共建共享，建設(shè)一個普遍安全的世界。”“堅持合作共贏，建設(shè)一個共同繁榮的世界。”“堅持交流互鑒，建設(shè)一個開放包容的世界。”“堅持綠色低碳，建設(shè)一個清潔美麗的世界。”④2021年5月，習近平主席在全球健康峰會上的講話中提出五個“堅持”——堅持人民至上、生命至上；堅持科學施策，統(tǒng)籌系統(tǒng)應(yīng)對；堅持同舟共濟，倡導團結(jié)合作；堅持公平合理，彌合“免疫鴻溝”；堅持標本兼治，完善治理體系。⑤首先，全球生物安全治理必須把人民和生命至上作為最高目標，離開了生命安全和身體健康，追求快速的經(jīng)濟發(fā)展毫無意義。其次，堅持維護本國人民的身體健康不僅不能以犧牲他國人民的健康和利益為代價，而且國與國之間要加強信息溝通，強化技術(shù)合作，物質(zhì)上提供幫助，經(jīng)驗上無私交流。最后，人類命運共同體理念要求生物安全治理必須建立在“大健康”理念之上。2021年7月，習近平總書記在西藏實地考察時指出:“要堅持保護優(yōu)先，堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)治理，加強重要江河流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，統(tǒng)籌水資源合理開發(fā)利用和保護，守護好這里的生靈草木、萬水千山。”⑥如果生命共同體遭到破壞，老鼠、蝙蝠之類環(huán)境適應(yīng)能力強的動物就會泛濫成災(zāi)，病毒傳播的風險增大。據(jù)統(tǒng)計，在對人類健康造成威脅的傳染病中，約60%源于其他的動物或植物，或源于我們所身處其中的生態(tài)系統(tǒng)。⑦可見，生物威脅不僅僅在于病原體跨越國境的快速傳播，而且還在于由包括人類、各類動植物和微生物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞后產(chǎn)生的嚴重后果。這意味著，只有建立和諧的人與自然關(guān)系，才能對生物安全進行標本兼治。基于這一點，用于指導全球生物安全治理與國際合作的規(guī)范需要置于人類命運共同體理念的框架之下。

第一，用人類命運共同體理念規(guī)范生物科學研究與技術(shù)開發(fā)。這要求在實驗過程中除了對相關(guān)的生物介質(zhì)進行正確的處理和操作外，還要對以人、動物和昆蟲作為實驗對象時如何確保絕對的安全進行規(guī)范。此外，對于生物技術(shù)本身，尤其是對于兩用生物科技研究，更要明確其可能存在的倫理問題與安全風險，并制定相應(yīng)的預(yù)防和監(jiān)察措施。

第二，基于人類命運共同體理念規(guī)范與生物科技實驗相關(guān)的病原體管制。早在1984年，美國衛(wèi)生部疾控中心和美國國立衛(wèi)生研究院就聯(lián)合推出了《微生物與生物醫(yī)學實驗室生物安全指南》。該指南用于保護實驗室工作人員以及公眾免受傳染性生物材料感染，防范給人類健康帶來不同程度威脅的生物毒素，以及遏制實驗室內(nèi)部可能出現(xiàn)的生物風險。埃博拉病毒在非洲暴發(fā)后，美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部和美國農(nóng)業(yè)部合作制定了“管制病原體計劃”，將包括埃博拉病毒、剛果出血熱病毒、肉毒桿菌等在內(nèi)的共68種病原體列為管制對象。但是，由于上述措施過分崇尚用技術(shù)來解決生物安全問題，效果不彰。為確保世界人民的生命安全與健康，國際社會應(yīng)在世界衛(wèi)生組織的指導下，基于構(gòu)建人類命運共同體，出臺針對這類可能帶來高危風險的生物介質(zhì)的安全規(guī)范。在全球生物安全治理方面，可參考此類規(guī)定對全球范圍內(nèi)的生物實驗室安全進行規(guī)范，防止生物技術(shù)實驗引發(fā)全球性生物安全危機。

第三，關(guān)注動植物的健康，規(guī)范對環(huán)境資源的利用。人、動物、植物和各種微生物，以及諸多生物所賴以生存的整個生態(tài)環(huán)境在一定程度上是融為一體、相互關(guān)聯(lián)的，對動植物健康的關(guān)懷，以及對環(huán)境資源的保護和利用，直接關(guān)系到人類的安全與健康?？茖W研究和觀察發(fā)現(xiàn)，埃博拉病毒從最初只存在于自然界，到在大猩猩中傳播，再到向人類傳播，其根本原因就在于人類對自然環(huán)境的過度開發(fā)，導致病毒賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，人類和病毒間的距離大幅縮減，病毒逐漸開始將人類作為新宿主。因此，生態(tài)環(huán)境的平衡也必須成為構(gòu)建人類命運共同體中的重要一環(huán)，甚至是關(guān)鍵性的一環(huán)。

在人類命運共同體理念的指導下可以較為容易地形成“大健康”理念共識。“大健康”理念就是上文所述的生物安全有賴于整個社會系統(tǒng)的健康。這一理念雖然在學術(shù)界已形成共識，但就整個社會來說，認識仍然有所不足。比如，一些個人和企業(yè)為謀取眼前的私利，大肆破壞自然生態(tài)環(huán)境。對于此類現(xiàn)象，單靠公共衛(wèi)生系統(tǒng)進行治理難以達到目標，必須靠整個社會的努力。而在人類命運共同體理念的指導下，“大健康”理念則易深入人心，并逐漸成為新的文明標準。

探索全球生物安全治理與國際合作的領(lǐng)域

生物安全本身的特點以及經(jīng)濟全球化的時代背景決定了合作是實現(xiàn)全球生物治理成功的必由之路。這里的合作既包括政府內(nèi)不同機構(gòu)、部門間的合作和政府與非政府組織，如企業(yè)、社區(qū)與個人等之間的合作，也包括不同國家和地區(qū)之間的合作。而在公共衛(wèi)生安全治理的國際合作中，情報、技術(shù)、法律，以及生物安全分類管理方面的合作尤為重要。

第一，重視生物安全方面的立法工作。本世紀以來，為應(yīng)對公共衛(wèi)生安全威脅，包括中國在內(nèi)的多個國家先后出臺了一系列的法律法規(guī)。例如，新西蘭和澳大利亞先后于1993年和2016年頒布了《生物安全法》，美國疾控中心在1999年建立了“公共衛(wèi)生法律計劃”，以期借助法律改善美國的整體公共衛(wèi)生狀況。2020年10月，中國頒布了《中華人民共和國生物安全法》。然而，上述法律針對的都是一國內(nèi)部的公共衛(wèi)生安全，而對于不受國界限制、需要國家間緊密合作的公共衛(wèi)生安全，目前國際上尚未有過任何一部真正意義上的法律文書。當然，在前期國家間合作的基礎(chǔ)上，目前國際社會已有一些相關(guān)的國際條例或國際公約，如1975年開始生效的《禁止生物武器公約》，2007年由世界衛(wèi)生大會通過的《國際衛(wèi)生條例（2005年）》，以及1993年生效的《生物多樣性公約》等。但是，上述公約、條例多為國家間協(xié)定，而且主持通過此類條約的組織也缺乏強有力的執(zhí)法權(quán)威。更糟糕的是，個別國家以本國生物安全為由，否決了國際生物安全領(lǐng)域發(fā)揮基石作用的《禁止生物武器公約》的“核查機制”，導致已有183個締約國的公約無法正常運轉(zhuǎn)。不過可喜的是，新冠肺炎疫情讓更多國家的政府和民眾認識到生物安全立法合作的重要性。2021年，天津大學生物安全戰(zhàn)略研究中心聯(lián)合美國約翰斯·霍普金斯大學、國際科學院組織（IAP）牽頭起草了《科學家生物安全行為準則天津指南》。這份文件倡議生物學家在科研責任、成果傳播、科技普及、國際交流等多個環(huán)節(jié)上提高生物安全意識。另外，《禁止生物武器公約》2022年審議大會也決定重啟停滯了20余年的核查機制多邊談判，討論核查手段和核查范圍等敏感問題。

第二，加強生物安全情報搜集工作，推進生物情報合作。情報在應(yīng)對不斷出現(xiàn)的各種新興與傳統(tǒng)生物威脅，以及為相關(guān)部門提供決策支持方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。建立全面、嚴密、高效的生物安全情報機制是實現(xiàn)全球生物安全治理的前提。美國情報總監(jiān)辦公室下設(shè)有反大規(guī)模殺傷性武器中心，有關(guān)生物武器情報的統(tǒng)籌和指導工作就由該中心負責。此外，美國國土安全部下面還設(shè)置了大約80個情報融合中心，用于搜集生物安全信息。具體而言，生物安全情報工作應(yīng)聚焦于以下幾個方面：一是世界主要生物技術(shù)強國的生物安全戰(zhàn)略、生物技術(shù)的發(fā)展方向及其可能造成的生物風險；二是各種烈性病原微生物的繁殖、傳播和擴散情報；三是氣候變化等因素引發(fā)的生物威脅情報；四是全球高等級生物安全實驗室的建設(shè)、研究對象，以及危險材料的外泄情報等；五是國際恐怖主義分子獲取生物技術(shù)和生物武器的計劃及其實施情報；六是生物技術(shù)及其制品的軍事運用情報等。上述情報主要由主權(quán)國家的相關(guān)政府部門負責搜集，但是，考慮到生物安全的整體性，各國政府之間對上述情報進行廣泛交流是非常必要的。另外，國際社會可在情報合作的基礎(chǔ)上嘗試建立生物威脅清單，使生物安全防護更具針對性。

第三，加強對新興生物技術(shù)研發(fā)的監(jiān)管，特別是對一些高等級生物實驗室的技術(shù)研發(fā)進行監(jiān)管。在信息技術(shù)和人工智能技術(shù)井噴式發(fā)展的大背景下，不久的將來，精準基因工程技術(shù)、自然人工智能技術(shù)、神經(jīng)形態(tài)技術(shù)、數(shù)字基因組技術(shù)等新興生物技術(shù)將取得革命性突破，并投入市場。生物技術(shù)的發(fā)展在安全性上存在不確定性，如在納米毒理學方面，某些納米材料的毒理學機制尚未研究清楚，合成生物學技術(shù)也存在類似問題。另外，對已突破生命自然范疇的人工生命密碼子、非天然氨基酸的設(shè)計與合成等生物技術(shù)的監(jiān)管如果不到位，很容易引發(fā)倫理問題，甚至造成生物災(zāi)害。還有一點需要注意的是，個別生物技術(shù)超級大國為規(guī)避國內(nèi)法律風險，打著“生物醫(yī)學研發(fā)”和“全球衛(wèi)生合作”的幌子，在海外多個國家建立或控制了數(shù)百個生物實驗室，研發(fā)敏感的生物技術(shù)，有可能導致生物威脅外溢?；诖?，各國政府和相關(guān)國際組織應(yīng)高度關(guān)注新興生物技術(shù)潛在的安全風險和高等級生物實驗室的研究工作，在監(jiān)管上加強國際合作，堵住監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效率。

第四，國際社會應(yīng)攜手合作，完善生物安全風險體系分類與管理。提高全球生物安全治理績效離不開建立合理的生物安全風險體系。生物安全風險體系包括新發(fā)突發(fā)傳染病和動植物疫情、生物實驗室安全、人類遺傳資源與生物資源利用、外來物種入侵、生物多樣性保護、生物武器的研發(fā)與擴散、生物武器的恐怖襲擊等。各國政府應(yīng)針對不同的生物安全風險構(gòu)建專業(yè)化的管理部門，將責任落實到位。在此基礎(chǔ)上，各國政府可在以世界衛(wèi)生組織為代表的國際組織的協(xié)調(diào)下，完善國際生物安全風險分類，聯(lián)合進行生物安全風險監(jiān)測、風險評估、信息發(fā)布，對生物威脅進行聯(lián)合調(diào)查溯源等。生物安全的全球性決定了國際合作的必要性，近年來重大生物危機頻繁出現(xiàn)決定了國際合作的重要性。筑牢生物安全合作的法律框架，做好生物安全風險預(yù)警，監(jiān)管危險生物技術(shù)的研發(fā)工作，全球生物安全治理工作就有望穩(wěn)步推進。

在全球生物威脅日益嚴重的背景下，加強全球生物安全治理與國際合作迫在眉睫。全球生物安全治理必須解決“由誰來治理”“根據(jù)什么理念進行治理”“如何治理”的問題。結(jié)合現(xiàn)行國際體系，提升全球生物安全治理績效需要厘清各國政府、相關(guān)國際組織和面向市場的生物類企業(yè)的權(quán)責關(guān)系，發(fā)揮好各類行為主體的生物安全治理優(yōu)勢；在治理規(guī)則方面，以人類命運共同體理念引領(lǐng)各個主體之間的合作，打破利益藩籬，達成可被國際社會廣泛認可的規(guī)范；在國際合作領(lǐng)域方面，根據(jù)應(yīng)對生物威脅的規(guī)律形成全鏈條的生物安全治理機制。只有發(fā)揮治理主體的作用、運用先進的治理理念和找到合理的治理路徑，才能有效地應(yīng)對即將出現(xiàn)的生物安全大變局。

國防科技大學國際關(guān)系學院國際關(guān)系與戰(zhàn)略系副教授王萍對本文亦有貢獻