【摘要】美國的生物科技政策一直以維持其霸權(quán)地位為核心。隨著生物科技的迅速發(fā)展,美國把生物科技產(chǎn)業(yè)確立為兩大先鋒產(chǎn)業(yè)之一,追求在這一領(lǐng)域的霸權(quán)地位,在發(fā)展生物科技方面投入巨大的政治、經(jīng)濟(jì)和科技資源,試圖通過在生物科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)先,取代傳統(tǒng)的市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì),成為自己新的霸權(quán)力量支柱。
【關(guān)鍵詞】美國 生物安全 霸權(quán) 生物科技 【中圖分類號(hào)】D815.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
冷戰(zhàn)結(jié)束之際,美國選定生物科技產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)為兩大先鋒產(chǎn)業(yè),不僅帶動(dòng)了世界經(jīng)濟(jì)增長和科技進(jìn)步,更鞏固了美國自身的霸權(quán)地位。1999年,美國正式提出“以生物為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)”概念,加快了美國在生物科技方面的研發(fā)和發(fā)展速度,并試圖通過在生物科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)先,取代傳統(tǒng)的市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì),成為自己新的霸權(quán)力量支柱。
美國謀求生物霸權(quán)的思維和邏輯
在生物科技問題上,美國一直是以維持霸權(quán)地位為核心目標(biāo)的,經(jīng)歷了從冷戰(zhàn)時(shí)期剝奪“窮國的核武器”,向后冷戰(zhàn)時(shí)期占據(jù)生物科技霸權(quán)地位方向的轉(zhuǎn)型。與昂貴的核武器相比,生物武器的研制成本比較低廉。在冷戰(zhàn)時(shí)期,生物武器曾被稱為“窮國的核武器”,既威脅世界安全與和平,也挑戰(zhàn)著美國的核優(yōu)勢(shì)地位。為了剝奪“窮國的核武器”,美國推動(dòng)達(dá)成的《禁止生物武器公約》,全稱為《禁止發(fā)展、生產(chǎn)、儲(chǔ)存細(xì)菌(生物)及毒素武器和銷毀此種武器公約》,于1972年4月10日分別在華盛頓、倫敦和莫斯科簽署。
在冷戰(zhàn)結(jié)束前后,隨著國際局勢(shì)變化和生物科技的迅速發(fā)展,美國對(duì)這一問題的態(tài)度也發(fā)生了巨大變化。很多美國學(xué)者、政治家認(rèn)為,既然英國可以在兩個(gè)世紀(jì)內(nèi)稱霸,美國也有可能在稱雄20世紀(jì)以后,繼續(xù)在21世紀(jì)成為一個(gè)主導(dǎo)國家。但是,在20世紀(jì)的大部分時(shí)期,美國并不比其他發(fā)達(dá)國家更發(fā)達(dá)。美國霸權(quán)地位的主要支柱,其實(shí)是其龐大的市場(chǎng)規(guī)模,是其世界上最大發(fā)達(dá)國家的身份。但是美國的規(guī)模優(yōu)勢(shì),逐漸面臨來自新興市場(chǎng)國家的挑戰(zhàn)。要想在未來延續(xù)霸權(quán)地位,美國需要在市場(chǎng)規(guī)模以外,尋找到新的霸權(quán)支柱,那就是先鋒產(chǎn)業(yè)中的霸權(quán)地位。為此,美國確立了在信息產(chǎn)業(yè)和生物科技產(chǎn)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位的目標(biāo)。
與這一新的霸權(quán)戰(zhàn)略相配套,美國設(shè)計(jì)了一整套政治、經(jīng)濟(jì)和科技政策。
一方面,美國改變了對(duì)《禁止生物武器公約》的態(tài)度,從大力支持到堅(jiān)決反對(duì)核查機(jī)制的建設(shè)。2001年,美國明確反對(duì)建立《禁止生物武器公約》核查機(jī)制。美國的公開借口是生物制劑具有戰(zhàn)爭與和平雙重性,生物毒素在自然界中廣泛分布,不可核查。但事實(shí)上,美國是擔(dān)心核查會(huì)損害美國國家安全,泄露美國企業(yè)的商業(yè)秘密,進(jìn)而損害美國在生物科技領(lǐng)域的霸權(quán)地位。
另一方面,美國借冷戰(zhàn)結(jié)束的機(jī)會(huì),收羅各國的生物科技人才,并把很多國家的生物研制資源納入到自己的體系之中。據(jù)美方向《禁止生物武器公約》締約國大會(huì)提交的數(shù)據(jù),美國在全球有336個(gè)實(shí)驗(yàn)室,遍布中亞、東歐、東南亞、南亞、中東和非洲。從已曝光的文件看,上述一些國家的實(shí)驗(yàn)室,發(fā)現(xiàn)了一些特別危險(xiǎn)疾病的病原體,而美國國防部對(duì)這些實(shí)驗(yàn)室擁有非常大的控制權(quán)。在很多合作關(guān)系中,美國還占據(jù)主導(dǎo)地位。這樣一來,美國既可以獲得各國的生物研制資源,又可以監(jiān)控相關(guān)國家的生物科技活動(dòng);既可以從事一些與《禁止生物武器公約》不一致的研制活動(dòng),又可以規(guī)避國際和國內(nèi)法律風(fēng)險(xiǎn)。
近年來,有關(guān)美方違反《禁止生物武器公約》、從事生物軍事活動(dòng)的情況不斷被曝光,引發(fā)包括中國在內(nèi)的國際社會(huì)持續(xù)關(guān)注和擔(dān)憂。作為《禁止生物武器公約》的締約國,美國一方面在其境內(nèi)外開展大量不透明、不安全、不合法的生物軍事活動(dòng),另一方面獨(dú)家反對(duì)建立《禁止生物武器公約》核查機(jī)制,在全球設(shè)立生物實(shí)驗(yàn)室,極大加重了國際社會(huì)在此問題上的憂慮。
美國追求生物科技領(lǐng)域的霸權(quán)地位,全方位布局生物科技產(chǎn)業(yè)
生物科技是一個(gè)相對(duì)模糊的概念,與此相同或相似的概念有生命科學(xué)、生物學(xué)與化學(xué)、醫(yī)學(xué)和藥學(xué)等,涉及到的產(chǎn)業(yè)也有醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)等。在統(tǒng)計(jì)層面,很多國家經(jīng)常把生物科技與健康科技或醫(yī)藥科技,視為相同或同類事物。從美國的狀況來看,生物科技在醫(yī)藥和農(nóng)業(yè)中的滲透率最高,在信息和材料產(chǎn)業(yè)中的滲透率正在上升。美國在生物科技領(lǐng)域的全方位布局及其霸權(quán)思維,主要體現(xiàn)在以下方面:
美國收羅全球生物科技人才和資源,組成強(qiáng)大的生物科技基礎(chǔ)研究體系和龐大的應(yīng)用研究設(shè)施和人員。一是強(qiáng)大的生物科技研究基礎(chǔ)。根據(jù)2020年QS大學(xué)排名,生命科學(xué)與醫(yī)學(xué)排名前200高校中,美國有61家入選。二是美國意圖把控生物研制資源,在國內(nèi)外設(shè)立大量生物科技研究機(jī)構(gòu)。早在2007年,美國就擁有1356所P3生物實(shí)驗(yàn)室、15所P4生物實(shí)驗(yàn)室。截至2021年,全世界共有59座P4級(jí)別的生物實(shí)驗(yàn)室,其中美國有13—14家。三是瞄準(zhǔn)生物科技專利,意圖在生物科技領(lǐng)域掌握絕對(duì)話語權(quán)。美國在生物科技專利數(shù)量、專利活躍度、專利資產(chǎn)指數(shù)和競(jìng)爭影響力等方面的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)仍然明顯。
美國蓄意打造生物科技企業(yè)和產(chǎn)品的市場(chǎng)壟斷地位。生物科技企業(yè)往往是以醫(yī)藥企業(yè)為基礎(chǔ)發(fā)展起來的。美國擁有強(qiáng)大的醫(yī)藥企業(yè),2021年,《財(cái)富》世界500強(qiáng)中制藥企業(yè)有19家,其中美國企業(yè)占8家。疫情期間,美國生物醫(yī)藥企業(yè)迎來爆發(fā)式發(fā)展。美國的大型制藥公司因疫情賺得盆滿缽滿,不僅直接從市場(chǎng)上獲取巨額收益,還滲透進(jìn)了美國政治的中心。在生物制劑方面,2018年,全球新上市的生物制劑中,有65%是美國公司研發(fā)的。2019年,全球市場(chǎng)排名前10名的生物醫(yī)藥公司中,美國占6家。這使得美國在原研藥中擁有非常大的優(yōu)勢(shì)。2019年,全球藥物銷售額前100名中,美國有53個(gè),銷售總額達(dá)到2174.32億美元。在生物制劑中,美國市場(chǎng)占世界市場(chǎng)的61.2%。這說明美國在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì),遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在傳統(tǒng)醫(yī)藥中的優(yōu)勢(shì)。
美國企圖將生物科技領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、信息和軍事領(lǐng)域。僅僅是美國的孟山都公司(Monsanto),在玉米、大豆、棉花等多種重要作物的轉(zhuǎn)基因種子市場(chǎng)上就占據(jù)70%至100%的份額。生物科技與信息科技的結(jié)合,還使美國擁有精確打擊的軍事技能,并在實(shí)踐中得到了檢驗(yàn)。這將影響未來的戰(zhàn)爭形態(tài)和國際政治格局。
美國在生物科技領(lǐng)域投入了大量經(jīng)濟(jì)、政治、科技資源
與謀求生物霸權(quán)的思維和邏輯相配套,美國在生物科技領(lǐng)域投入了大量經(jīng)濟(jì)、政治、科技資源:
野心勃勃的科研戰(zhàn)略布局。美國的科技政策不僅超前,還體現(xiàn)出穿越時(shí)代變遷、跨越黨派界線的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。第二次世界大戰(zhàn)期間,大量歐亞國家的科學(xué)家到美國避難,迅速提高了美國的科技水平。1944年11月17日,戰(zhàn)爭正酣,羅斯福就戰(zhàn)后美國科技發(fā)展提出四大問題。1945年7月5日,布什團(tuán)隊(duì)完成《科學(xué)——無盡的疆域》報(bào)告。羅斯福已經(jīng)去世,但繼任的杜魯門接受并實(shí)施了這份報(bào)告,還推崇其為二戰(zhàn)后美國科技政策的“圣經(jīng)”。冷戰(zhàn)結(jié)束以后,美國對(duì)生物科技的重視一以貫之。1992年,美國通過“生物技術(shù)國家戰(zhàn)略”,鼓勵(lì)發(fā)展生物科技,努力打消民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的顧慮。美國國家科技委員會(huì)在《21世紀(jì)生物技術(shù):新前沿》中提出,未來美國要將發(fā)展生物科學(xué)的重點(diǎn)放在四個(gè)領(lǐng)域,即農(nóng)業(yè)、環(huán)境、制造與加工以及海洋與水產(chǎn)。1993年上臺(tái)的克林頓延續(xù)并推動(dòng)了對(duì)生物科技的重視程度,并把生物科技和信息科技確定為美國未來兩大高科技發(fā)展領(lǐng)域。1995年,美國發(fā)布《21世紀(jì)生物技術(shù):新視野》報(bào)告,認(rèn)為進(jìn)入21世紀(jì)以后,生物科技將迎來“第二次浪潮”。
但是,在克林頓時(shí)期,美國迎來了信息革命,生物科技的發(fā)展并不如預(yù)期。盡管如此,美國聯(lián)邦政府對(duì)生物科技的扶持力度并沒有削弱。2000年美國互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅以后,生物科技產(chǎn)業(yè)迎來了春天。2006年,美國《科學(xué)》周刊評(píng)出2006年十大科技突破,其中生物科技就占了7個(gè)。2012年,奧巴馬政府發(fā)布了《國家生物經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖》,為美國實(shí)施生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略繼續(xù)提供支持。特朗普與科技界的關(guān)系很差,但是對(duì)生物科技研發(fā)的撥款不降反升。2021年1月15日,在宣誓就任總統(tǒng)前夕,拜登任命生物醫(yī)學(xué)家蘭德出任新一屆總統(tǒng)科學(xué)顧問兼白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任,并首次把這一職位提升為內(nèi)閣級(jí)別。此舉提升了生物科技在美國科研體系中的地位。
作為其新的霸權(quán)力量來源,美國一向重視在生物產(chǎn)業(yè)方面的資金投入。克林頓上臺(tái)以后,美國削減軍費(fèi)開支,增加生物和信息這兩大領(lǐng)域的科研投入?,F(xiàn)在,美國聯(lián)邦政府在生物醫(yī)藥方面的研發(fā)投入,占聯(lián)邦研發(fā)總投入的25%左右,僅次于國防研發(fā)開支。美國國家衛(wèi)生研究院(NIH)是聯(lián)邦生物醫(yī)藥研發(fā)資金的主要分配與使用者,1996年的經(jīng)費(fèi)為119億美元,2008年上升到296億美元,2017年上升到342億美元。特朗普批準(zhǔn)的2021年預(yù)算中,NIH的經(jīng)費(fèi)上升至430億美元。拜登政府2022年度向NIH提供了461億美元的經(jīng)費(fèi),同比增加7.3%。與此同時(shí),美國國防部、農(nóng)業(yè)部和商務(wù)部也有自己的生物學(xué)和醫(yī)學(xué)項(xiàng)目。
美國企業(yè)在生物科技方面進(jìn)行了大量研發(fā)投入。以2012年為例,在全球研發(fā)投入2000強(qiáng)企業(yè)中,制藥和生物科技企業(yè)有215家,其中美國有99家。2019年,全球研發(fā)強(qiáng)度最高的10家生物制藥公司中,有5家來自美國。美國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的并購額達(dá)到1710.3億美元。這些投入為美國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其霸權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打下了良好的資金基礎(chǔ)。美國金融業(yè)為新興生物科技企業(yè)提供了強(qiáng)大的資金來源。從2011年到2020年,美國生物科技企業(yè)所籌集到的IPO資金,從40億美元增加到650億美元。2021年,美國風(fēng)險(xiǎn)投資基金向醫(yī)藥和生物科技企業(yè)投入366億美元,僅次于軟件的1237億美元和商業(yè)服務(wù)的393億美元,居第三位。
在美國生物科技產(chǎn)業(yè)追求全球壟斷地位的霸權(quán)思維背后,是其嚴(yán)格的監(jiān)管體系。美國在生物科技領(lǐng)域的監(jiān)管體系包括三個(gè)層面:對(duì)生物科技產(chǎn)品質(zhì)量的嚴(yán)格監(jiān)控,對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的緊密保護(hù),對(duì)國家安全與企業(yè)利益之間關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。
一是,美國對(duì)生物醫(yī)藥產(chǎn)品有一套嚴(yán)格的控制體系。從上世紀(jì)60年代開始,美國《聯(lián)邦醫(yī)藥法》正式要求醫(yī)藥公司向食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)同時(shí)證明自己的藥品具有安全性和有效性。醫(yī)藥企業(yè)在研制新藥前和進(jìn)行臨床試驗(yàn)前,需要獲得FDA的批準(zhǔn);從進(jìn)行臨床試驗(yàn)開始,還要接受倫理委員會(huì)的監(jiān)督;三期臨床試驗(yàn)結(jié)束后,申請(qǐng)者還要再向FDA提出新藥品申請(qǐng),整個(gè)過程非常復(fù)雜、昂貴?,F(xiàn)在,F(xiàn)DA事實(shí)上成為世界范圍藥品和食品的領(lǐng)導(dǎo)者和風(fēng)向標(biāo),作出的決議往往會(huì)被很多國家直接采用。
二是,注重保護(hù)自身知識(shí)產(chǎn)權(quán),構(gòu)建嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系,保障企業(yè)權(quán)益、維持創(chuàng)新動(dòng)力。另外,美國還通過對(duì)罕用藥的特殊激勵(lì)機(jī)制,來推動(dòng)美國企業(yè)在罕見病治療方面的研發(fā)力度。1983年,時(shí)任美國總統(tǒng)里根簽署了《罕用藥物法案》,向制藥企業(yè)提供優(yōu)惠政策,研發(fā)不具有商業(yè)價(jià)值的藥品。美國這一法律,不僅運(yùn)用市場(chǎng)力量彌補(bǔ)了國家公共醫(yī)療服務(wù)供給的不足,還推動(dòng)了美國生物科技研發(fā)的全方位發(fā)展。
三是,嚴(yán)格的出口控制體系。美國本來就是世界上出口控制制度最為嚴(yán)格的國家。在此基礎(chǔ)上,美國專門在新興高科技領(lǐng)域增加了控制力度。2018年8月13日生效的《出口管制改革法案》以及《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》,對(duì)新興技術(shù)領(lǐng)域的股權(quán)投資、技術(shù)出口、再出口和國內(nèi)轉(zhuǎn)讓,都施加了更加嚴(yán)苛的管制和雙重審查。在美國商務(wù)部同年出臺(tái)的配套清單中,列出了14項(xiàng)新興科技領(lǐng)域,基本就是信息科技和生物科技兩大類。在清單中,除了第一個(gè)領(lǐng)域“生物技術(shù)”以外,還有6個(gè)領(lǐng)域都在不同程度上涉及生物科技產(chǎn)業(yè)。
生物科技產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、資本密集度高、知識(shí)密集度高和產(chǎn)出高
美國的生物霸權(quán)已經(jīng)形成,無論是其全方位布局的生物科技產(chǎn)業(yè),還是在這一領(lǐng)域的長期大量投入,都顯露了其背后的生物霸權(quán)思維和邏輯。未來,美國的生物霸權(quán)思維和行徑很可能影響世界安全格局。對(duì)此,我們需要提高警惕,進(jìn)一步研究生物安全領(lǐng)域的各類問題。
生物科技更接近于技術(shù)而不是科學(xué)創(chuàng)新,需要明確的目標(biāo)導(dǎo)向和市場(chǎng)動(dòng)力。美國形成了馬薩諸塞、北卡羅來納、舊金山、圣地亞哥和華盛頓-巴爾的摩等幾大生物醫(yī)藥聚集區(qū),從研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化到市場(chǎng)推廣可以全鏈條覆蓋。這種區(qū)域性的信息分享、分工合作體系以及所起到的融合效應(yīng),是生物科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推手。
平衡專利保護(hù)與生物科技監(jiān)管之間的關(guān)系。要在專利保護(hù)與生物科技產(chǎn)品監(jiān)管之間實(shí)現(xiàn)平衡,兩手都要硬。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看,監(jiān)管嚴(yán)格是必須的,但這有可能損害效率和企業(yè)的利益,會(huì)打擊生物科技企業(yè)的研發(fā)積極性。只有國家在專利保護(hù)方面也同樣嚴(yán)格,并且有效保護(hù)相關(guān)企業(yè)的科研秘密,才有可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與創(chuàng)新之間的平衡。從具體做法上來看,監(jiān)管部門有權(quán)接觸企業(yè)的研發(fā)秘密但無經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)利,專利部門有經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)利但無權(quán)接觸企業(yè)的科研秘密。通過行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部平衡,來實(shí)現(xiàn)生物科技企業(yè)在被監(jiān)管責(zé)任和專利保護(hù)權(quán)益之間的平衡,是非常必要的。
生物科技研發(fā)的失敗率非常高,大型企業(yè)很難在這個(gè)領(lǐng)域有效運(yùn)作。大型企業(yè)往往不適應(yīng)生物科技研發(fā)這種高度不確定性的產(chǎn)業(yè),多元的、分散的風(fēng)險(xiǎn)資本,才能滿足這部分高科技研發(fā)的需求。國有企業(yè)是整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)命脈和基礎(chǔ),不適合從事這種高風(fēng)險(xiǎn)研發(fā)和投資活動(dòng)。在這種情況下,發(fā)揮金融市場(chǎng)尤其是風(fēng)險(xiǎn)投資在生物醫(yī)藥領(lǐng)域的功能,就是一種必然選擇。
生物資源的多樣性,是一個(gè)國家生物科技潛能的重要來源。這不僅包括自己的生物品種和基因資源,也包括自己的生物產(chǎn)品市場(chǎng)份額的分散化。對(duì)玉米等農(nóng)作物種子的來源,既要考慮經(jīng)濟(jì)效益,也要考慮來源多元化安全和發(fā)展?jié)撃軉栴}。通過補(bǔ)貼等政策扶持手段,給非主流、低經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)作物種子一定的市場(chǎng)份額和生存空間,對(duì)于生物科技產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展和國家安全都非常重要。
生物科技產(chǎn)業(yè)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高、資本密集度高、知識(shí)密集度高和產(chǎn)出高的行業(yè)。發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的思維模式和行為路徑,在這個(gè)高度不確定、初創(chuàng)失敗率非常高的新領(lǐng)域很難生效。分段接力、產(chǎn)學(xué)研協(xié)作的模式更加適合這個(gè)產(chǎn)業(yè):生物科技產(chǎn)業(yè)鏈可以分為三個(gè)環(huán)節(jié)——種子階段、培育階段和市場(chǎng)拓展階段,進(jìn)行分段接力。在種子階段,資金來源主要靠政府基金,但參與主體則要多元、多樣,以對(duì)沖高失敗率、高不確定性。在培育階段,資金來源和參與主體都要多元多樣,讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮最基礎(chǔ)的選擇功能。在市場(chǎng)拓展階段,則要發(fā)揮大型企業(yè)的資金和市場(chǎng)能力,通過并購等方式做大做強(qiáng),以提升國際競(jìng)爭力。
(作者為復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授)
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責(zé)編/趙橙涔 美編/李祥峰
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