【摘要】干部交流是我黨干部管理工作的一項長期戰(zhàn)略規(guī)劃。近年來，地方開始推行一種更為深入的干部雙向交流計劃，在干部鍛煉培養(yǎng)、領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面具有明顯的現(xiàn)實意義。但同時也存在著崗位突然調(diào)整帶來的適應(yīng)和勝任難題、未來去向不確定性帶來的工作投入難題等潛在問題。對此，應(yīng)當(dāng)將其放到國家干部管理體系之中加以剖析，從干部雙向交流任職計劃倒推干部管理體系的整體優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】干部雙向交流 干部管理 干部培養(yǎng) 【中圖分類號】D262.3 【文獻標(biāo)識碼】A

干部雙向交流任職計劃的特點及其現(xiàn)實意義

干部交流作為我黨干部管理工作的一項長期戰(zhàn)略規(guī)劃，在干部鍛煉培養(yǎng)、領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)優(yōu)化、黨風(fēng)廉政建設(shè)以及經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。干部交流的對象主要是因工作需要的、需要通過交流鍛煉提高領(lǐng)導(dǎo)能力的、在一個地方或者部門工作時間較長的以及按規(guī)定需要回避的。最初的干部交流將重點放在縣級以上地方黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員及其他領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的正職領(lǐng)導(dǎo)成員上。2010年，中組部集中組織中央和國家機關(guān)與省區(qū)市中青年干部進行雙向交流任職，由此，揭開了中央和地方干部雙向交流任職的序幕。

近年來，山西、河南等省份開始推行一種更為深入的干部雙向交流計劃，主要做法是從省市機關(guān)以及國有企業(yè)和事業(yè)單位選拔一批有潛力的年輕干部，使其與來自基層的優(yōu)秀干部進行雙向崗位交流。這種干部雙向交流任職計劃在某種程度上可謂中央地方雙向交流任職計劃的一種地方翻版，既遵循中央精神，又發(fā)揮地方特色。以河南省開展的“蹲苗育苗”為例，這種地方版的干部雙向交流任職計劃具有以下幾個特點：

第一，交流主體是政治素質(zhì)過硬、學(xué)歷高、工作能力強的年輕干部。此外，干部雙向交流任職計劃具有明確的選派標(biāo)準(zhǔn)，入選者必須滿足政治素質(zhì)好、大局意識強、工作實績突出、敢于擔(dān)當(dāng)作為以及群眾認(rèn)可度高等多方面的嚴(yán)格要求。第二，縱向打通行政層級，橫向打破部門界限。干部雙向交流任職計劃的交流并非僅是同一個行政層級或上下相鄰層級間的縱向交流，也不僅是部門內(nèi)或系統(tǒng)內(nèi)的橫向交流，而是打破所有界限的全方位干部交流。第三，為確保達成雙向交流的目的，對交流干部的未來去向不做任何明確承諾。比如，河南省要求交流干部必須長期扎實擔(dān)任重要崗位的工作。在交流任職干部選派到位后，派出單位不再保留職位和編制。工作2-3年后，省委組織部將牽頭對交流任職干部進行專項考核評價，對表現(xiàn)優(yōu)秀、實績突出的干部，可按規(guī)定提拔使用，特別優(yōu)秀的可破格提任關(guān)鍵崗位。同時，對違反政治紀(jì)律、履職盡責(zé)不力、不服從組織安排、年度考核不稱職且經(jīng)教育提醒未改正者，責(zé)成原單位召回，且召回后不得安排比選派前更重要的崗位，兩年內(nèi)不得評先評優(yōu)、提拔使用。若選派時屬公務(wù)員調(diào)任的，將不再保留其公務(wù)員身份。

干部雙向交流任職計劃無疑具有明顯的現(xiàn)實意義。對于來自上級黨政機關(guān)的年輕干部來說，一方面有利于他們充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，利用其對政策的深度理解以及信息、項目等方面的資源，幫助地方發(fā)展經(jīng)濟、促進社會發(fā)展和文化建設(shè)。另一方面也有助于他們深切了解中國社會基層的實際情況，感受基層政府面臨的重大挑戰(zhàn)，體驗中央政策在基層實施時需要面對的種種約束條件。此過程顯然有助于年輕干部們?nèi)鎻娀酝啡钡母鞣N能力——壓力承受能力、應(yīng)急應(yīng)變能力、決策能力以及與基層干部群眾溝通和對話的能力等——從而為其未來職業(yè)發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

對于廣大基層干部而言，縣鄉(xiāng)一級的干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，一直處于防范風(fēng)險、脫貧攻堅、掃黑除惡等艱巨工作的最前沿。盡管他們基層經(jīng)驗豐富，擅長應(yīng)對各種復(fù)雜問題，但由于缺乏參加高層次學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機會和時間，其理論水平、宏觀視野以及全局意識相對不足，極易導(dǎo)致他們對上級政策出臺的背景和意義理解不到位，進而在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)誤差或者走形式的問題。此外，在傳統(tǒng)的干部晉升模式下，基層干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的上升空間有限，在很大程度上挫傷了該群體的工作積極性，甚至?xí)T發(fā)某些貪污腐敗行為。干部雙向交流任職計劃使優(yōu)秀的基層干部獲得了一條新的跨行政層級的職業(yè)發(fā)展通道，這無疑會對很多基層干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生更大的激勵。

對于國家和政府而言，其一，有利于為國家培育一大批綜合能力強、工作經(jīng)驗豐富、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實且富有戰(zhàn)斗力的優(yōu)秀干部，逐漸形成人員數(shù)量多、個體素質(zhì)強的高水平人才池，為將來各級重要領(lǐng)導(dǎo)崗位選拔人才提供高水平人才儲備。其二，這種雙向交流也為原來處于不同行政級別上的干部提供了補齊短板的機會，在一定程度上緩解各行政層級之間溝通不暢、協(xié)作困難甚至相互推責(zé)的問題，有助于強化各級政府的政策制定和執(zhí)行能力。其三，還有助于打破原有單一的干部職業(yè)發(fā)展和晉升方式。新人的到來可以產(chǎn)生一定的攪動作用，從而使有些領(lǐng)導(dǎo)干部不敢對按部就班獲得晉升產(chǎn)生理所應(yīng)當(dāng)?shù)男睦矶▌?，更加積極主動地投入工作。

干部雙向交流任職計劃的潛在問題

盡管干部雙向交流任職具有顯著的現(xiàn)實意義和重要價值，但同時也存在著以下三個潛在問題：

第一，崗位突然調(diào)整帶來的適應(yīng)和勝任難題。干部雙向交流任職計劃可能存在的最令人擔(dān)心的情況是，交流干部到任后的崗位適應(yīng)和勝任問題。地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位和專業(yè)化職能部門內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)崗位對任職者的專業(yè)知識、基本素質(zhì)和能力等要求存在明顯差異。在省直（或市直）機關(guān)任職的年輕干部，可能掌握了具有一定深度的專業(yè)知識技能和相關(guān)工作經(jīng)驗，但相對缺乏對其他領(lǐng)域的接觸。并且，他們主要從事的是政策制定、目標(biāo)分解以及工作督辦等方面的事務(wù)。當(dāng)這些省市機關(guān)的年輕干部到縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方黨政機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)崗位上任職時，他們所要負責(zé)的工作領(lǐng)域會有很大一部分是過去不熟悉甚至從未接觸過的，需要面對的工作對象以及采用的工作方式也很可能跟過去存在很大的差異，這就迫使他們必須花很長時間去了解當(dāng)?shù)厍闆r、熟悉工作對象和環(huán)境、搞清具體的工作規(guī)則和程序等。因此，在最初的一段時間內(nèi)，他們不太可能有效開展工作，而這對地方政府的工作效率和工作質(zhì)量也會產(chǎn)生一定影響。更有甚者可能根本無法適應(yīng)新的崗位和工作環(huán)境。

與此類似，那些基層一線的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到省市機關(guān)任職時，也有可能面臨相同的情況。過去，他們主要負責(zé)的事務(wù)是政策的落地和具體執(zhí)行，因此，他們在某個具體領(lǐng)域的專業(yè)知識或理論水平相對較低。但工作內(nèi)容范圍很廣，而且往往需要處理跨職能領(lǐng)域的任務(wù)，需要對各方細節(jié)的高度關(guān)注，同時需要與大量的基層干部和群眾打交道，需要處理的問題更是復(fù)雜多樣且具體。雖然他們未必是某個職能領(lǐng)域的專家，但他們在長期工作中積累了大量的綜合管理、協(xié)調(diào)溝通、緊急決策以及識人用人等方面的經(jīng)驗，具有全面的執(zhí)行能力。如果將他們調(diào)任至?。ㄊ校┘壱患夵h政機關(guān)或職能部門任職，負責(zé)理論研究以及政策制定和解讀等方面的工作，那么他們的短板——即在一個相對專業(yè)的職能領(lǐng)域內(nèi)部的知識深度和經(jīng)驗不足的問題——很容易就會暴露出來，這不僅挫傷干部自身的能力感知，也不容易得到下屬的認(rèn)可，而且會造成與下屬溝通困難的問題，工作效率和工作質(zhì)量都難以保障。

第二，未來去向不確定性帶來的工作投入難題。從目前的情況來看，縱深干部交流計劃并非是一項常規(guī)性的掛職鍛煉計劃，因為掛職鍛煉的干部在掛職結(jié)束后的去向基本上是會尊重干部本人意愿，大部分人選擇回原單位甚至原崗位任職，回去后往往也有潛在晉升機會。還有一部分既能得到地方認(rèn)可，同時自己也愿意留下的掛職干部，則可以轉(zhuǎn)為在掛職單位擔(dān)任實職。此外，縱深干部交流計劃也并非傳統(tǒng)意義上的崗位輪換（黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在不同部門或機構(gòu)的同級崗位之間），因為在常規(guī)性的干部交流或回避制度下，被交流的領(lǐng)導(dǎo)干部對自己的未來工作去向大體明晰，他們清楚地知道自己會被調(diào)出原地方、原單位或原部門，不可能再繼續(xù)留任。在這兩種干部交流的背景下，組織對干部的使用方向大體是確定的，被交流干部對本人的職業(yè)發(fā)展軌跡也可以有一個相對明確的預(yù)期。

縱深干部交流計劃則是一種介于兩者之間的、帶有干部培養(yǎng)性質(zhì)的特殊干部開發(fā)和使用計劃，它與前兩種干部交流計劃的最大不同就在于其刻意制造一種不確定性，讓交流干部無法預(yù)測自己在交流后的工作安排或去向，從而給這些被交流的年輕干部施加壓力，鼓勵大家踏踏實實地沉下心來，把新的崗位當(dāng)成自己需要長期從事的工作來看待，而不只是抱著走一次掛職鍛煉過場的想法。例如，河南省啟動的“蹲苗育苗”計劃就特別突出強調(diào)：干部交流是任職而不是掛職，是長期而不是短期，組織部門堅持不系保險帶、不貼標(biāo)簽、不搞路線圖。然而，實際上這種做法本身具有兩面性，它既可能成為交流干部努力工作的動力，同時也會產(chǎn)生相反的作用。因為交流干部對自己的未來職業(yè)發(fā)展方向和交流之后的結(jié)局無法預(yù)見，在這種情況下，他們可能無法全心全意地投入到工作之中，而是會擔(dān)心自己在交流結(jié)束之后的工作安排問題。

此外，雙向交流干部還有另外一層擔(dān)心，就是這種深度干部交流政策本身到底能持續(xù)多久，也具有很大不確定性。這種縱深干部交流方式與公務(wù)員法中明確規(guī)定的掛職鍛煉方式不同，它并非法定干部交流形式，而是由某些地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)起的，一旦這些當(dāng)初發(fā)起該計劃的人因退休或調(diào)動等原因離開原工作崗位，他們所主導(dǎo)的這些政策會不會被下任繼續(xù)采納或負責(zé)到底存在不確定性。如果出現(xiàn)“新官不理舊政”的問題，那么，這些交流干部的前途就會變得更不明朗。

第三，交流干部在工作和家庭生活之間的平衡難題。根據(jù)目前各省對參與縱深干部交流計劃的候選人選拔標(biāo)準(zhǔn)來看，這些被列入交流范圍干部的年齡大體上處于這樣一種狀態(tài)：已結(jié)婚成家，育有一個或兩個孩子，他們的孩子大部分處于嬰幼兒時期或者是正在上中小學(xué)的年齡，因而對父母有極高的依賴度。在這種情況下，一旦其中一方因為交流計劃在遠離家庭的地方任職，其家庭生活需要克服諸多的不利因素影響。

從干部雙向交流任職計劃倒推干部管理體系的整體優(yōu)化

如前所述，干部雙向交流任職計劃既有重要的現(xiàn)實意義，同時也存在不少實際困難和潛在問題。因此，僅僅關(guān)注這種計劃本身可能還不夠，應(yīng)當(dāng)將其放到國家干部管理體系之中來加以剖析。

第一，從源頭上優(yōu)化我們的干部培養(yǎng)和選拔任用體系。優(yōu)化干部雙向交流任職計劃，需要追根溯源，考察相關(guān)部門施行這種計劃的真實目的及其亟需解決的問題。21世紀(jì)以來，中央和國家機關(guān)干部的來源單一的現(xiàn)象越來越突出，“三門”干部多，具有基層工作經(jīng)歷的干部少，而且機關(guān)層次越高，具有基層和生產(chǎn)一線工作經(jīng)歷的干部就越少。中組部在2009年的一項調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在中央和國家機關(guān)司局級干部中，來自高校應(yīng)屆畢業(yè)生的占到44.6%。在31個中央和國家機關(guān)中，有兩年以上基層一線工作經(jīng)歷的處級干部只有40%，在科級及以下干部中更是僅占19%。這種情況如果長期持續(xù)，就有可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)干部脫離實際和脫離群眾的危險出現(xiàn)。于是，中央于2010年6月至12月集中組織了兩次中央和國家機關(guān)與省區(qū)市中青年干部的雙向交流任職，按照“進一出一、進出平衡”和“平級調(diào)動、統(tǒng)籌安排”的原則，來自54個部委的65名中青年干部前往地方履新，同時全國各地有63名廳局級干部到中央和國家機關(guān)任職。與過去的掛職鍛煉不同，交流干部必須擔(dān)任實職領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

干部雙向交流任職計劃提出的初衷是解決中央行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部普遍缺乏基層工作經(jīng)驗的問題，其目的在于改善領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍結(jié)構(gòu)特別是中央和國家機關(guān)干部結(jié)構(gòu)。如果在中央國家機關(guān)的干部培養(yǎng)和選拔任用過程中，一開始就把具有足夠的基層工作經(jīng)驗作為一項提拔任用的基本要求，那么，即使沒有組織上的督促，這些干部本人也會有足夠的動力主動要求去基層積累實踐經(jīng)驗。因此，我們一方面要認(rèn)識到干部交流任職對于增加干部的基層工作經(jīng)驗以及優(yōu)化更高級別領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍結(jié)構(gòu)的重要性，另一方面，更應(yīng)當(dāng)從源頭上優(yōu)化我們的干部培養(yǎng)和選拔任用體系，使得各級干部從一開始就注重本人的基層工作經(jīng)驗的積累，確保領(lǐng)導(dǎo)干部在被提拔之前具備充足的基層工作經(jīng)驗。

第二，交流計劃具體方案應(yīng)精準(zhǔn)設(shè)計并兼顧現(xiàn)實需要。在方案設(shè)計過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮組織的需要與干部本人的職業(yè)發(fā)展意愿兩個方面的因素。首先，在干部交流任職時，組織部門應(yīng)當(dāng)特別重視交流干部與所安排崗位之間的適配度，培養(yǎng)干部也要講科學(xué)，注意避免為了交流而交流。組織部門開展干部雙向交流任職的主要目的是優(yōu)化上層黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的結(jié)構(gòu)，夯實基層工作經(jīng)驗基礎(chǔ)，但對于不同類型的領(lǐng)導(dǎo)崗位所需的基層工作經(jīng)驗還必須進行深入細致地分析，這樣才能有針對性幫助領(lǐng)導(dǎo)干部補齊基層工作經(jīng)驗不足的短板，而不是籠統(tǒng)地、寬泛地強調(diào)所謂基層工作經(jīng)驗?？偟膩碚f，黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位可以劃分為兩大類，一類是綜合性的領(lǐng)導(dǎo)崗位；一類是專業(yè)化要求較高的特定業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)者。兩類崗位的勝任素質(zhì)模型其實存在明顯的差異。在基層工作經(jīng)驗要求方面，前者更需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣市級主要領(lǐng)導(dǎo)崗位上的歷練，而后者更需要的則是專業(yè)對口的基層工作經(jīng)驗。在交流工作中，應(yīng)將相關(guān)專業(yè)知識、能力以及工作經(jīng)驗設(shè)置為上崗的基本條件，而不是僅僅強調(diào)通過干部交流達到基層工作經(jīng)驗的要求。

其次，組織部門還應(yīng)當(dāng)考慮交流干部本人的職業(yè)生涯發(fā)展愿望，盡可能安排與其職業(yè)發(fā)展需求相匹配的崗位進行交流。對于那些從事專業(yè)化職能管理領(lǐng)域或技術(shù)領(lǐng)域的工作，有愿望最終成為具有較為全面管理經(jīng)驗的地方黨政主官的干部，可以在他們還沒有擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)崗位之前就做好到基層鍛煉的規(guī)劃，幫助他們了解基層的工作內(nèi)容和面臨的重要挑戰(zhàn)，而不是工作多年再空降到市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的位置上。對于那些原本自我定位就是在本職能系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展的干部，下基層任職的培養(yǎng)思路應(yīng)當(dāng)定位為幫助他們積累本專業(yè)的工作經(jīng)驗，使他們對基層的工作環(huán)境和工作情況有更清晰的概念。這樣一方面可以使他們在制定或推行相關(guān)政策時能夠更加接地氣，另一方面使他們將來在與下級業(yè)務(wù)或職能機構(gòu)在溝通和協(xié)調(diào)時更加順暢。

第三，交流任職的管理工作要做到更加細致。一是對交流干部不應(yīng)僵化地堅持行政級別對等安排的做法。在目前的干部雙向交流任職計劃中，基本上都是安排干部從事與原來相同行政級別的領(lǐng)導(dǎo)崗位。然而，如果交流干部原來所從事的工作與新崗位之間的差異比較大，直接安排交流干部去承擔(dān)一個自己并不熟悉的但卻需要承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的崗位，就會存在較大的隱患。二是不宜過分強調(diào)交流任職的單向性。地方上現(xiàn)有的干部雙向交流任職文件大都刻意強調(diào)干部交流任職堅持不系保險帶、不貼標(biāo)簽、不搞路線圖等。盡管強調(diào)堵住退路的規(guī)定有助于激勵交流干部扎扎實實適應(yīng)新崗位，但也要考慮到另外一種情況，就是盡管交流干部在新崗位上表現(xiàn)良好甚至優(yōu)秀，但本人仍然希望從事原來的工作領(lǐng)域。在這種情況下，讓干得好的交流干部保留回歸的可能性，既有助于鼓勵廣大優(yōu)秀年輕干部參加雙向交流任職計劃，同時也有利于新崗位的任職者保持積極的工作狀態(tài)，從而創(chuàng)造更好的工作績效。三是對交流干部的關(guān)心措施應(yīng)當(dāng)落實到位。在地方出臺的雙向交流任職的相關(guān)文件中會特別提到要注重對交流任職干部的關(guān)心和關(guān)愛。盡管這些制度規(guī)定都很好，但對于每一位交流干部在工作和生活的各個方面到底如何進行有效的跟蹤并做出及時的反饋，需要建立一套系統(tǒng)的流程和制度，否則在操作環(huán)節(jié)就很難確保這些措施落實到位，組織的關(guān)心最終就有可能變成關(guān)心不到位甚至無人真正關(guān)心。在這方面，作為牽頭實施這一計劃的組織部門應(yīng)當(dāng)建立系統(tǒng)的交流干部聯(lián)系制度，定期了解交流干部的狀態(tài)，總結(jié)交流干部在工作和生活中常見的一些共性問題，真正做到責(zé)任清晰、切實解決問題。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅

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