【摘要】隨著中國不斷走近世界舞臺(tái)中央，中國參與全球治理日益深入，國際社會(huì)也期待中國發(fā)揮更大作用。在這一背景下，中國應(yīng)更深入了解全球治理進(jìn)程中所面臨的全球治理層次、多元治理主體、多層次治理議題、全球治理結(jié)構(gòu)、全球治理理論與現(xiàn)實(shí)等方面的困難和張力，深入研判全球治理的內(nèi)涵、外延、結(jié)構(gòu)、功能、歷史與現(xiàn)實(shí)，從而為全球性問題提出更有針對(duì)性和可行性的解決方案，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】全球治理  理念  制度  描述性  規(guī)范性    【中圖分類號(hào)】D815    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

晚清中國被迫卷入產(chǎn)自歐洲并由其主宰的現(xiàn)代國際體系。經(jīng)過百余年來的奮斗和發(fā)展，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，中國與世界的關(guān)系出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，正在日益走進(jìn)世界舞臺(tái)中央，在全球治理中發(fā)揮越來越重要的作用。進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球性問題日益增多、全球風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜，全球治理緊迫性日益凸顯，共同推進(jìn)改善全球治理、有效應(yīng)對(duì)全球性問題，促進(jìn)世界和平穩(wěn)定和發(fā)展繁榮，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要基礎(chǔ)。

全球治理指的是通過具有約束力的國際機(jī)制（regimes）解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。主權(quán)國家是參與國際機(jī)制和全球治理的行為主體，但是政府間國際組織、跨國公司和非政府組織等也在其中發(fā)揮著重要的作用。

隨著中國參與全球治理日益深入，作為負(fù)責(zé)任的大國，中國持續(xù)為國際社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品。理解全球治理進(jìn)程中存在的主要內(nèi)在張力，闡釋多邊主義的內(nèi)在邏輯，有助于中國更好地提出全球治理的中國方案，在此基礎(chǔ)上更好地實(shí)現(xiàn)全球治理的公平與效力。

全球治理層次：普遍性與特殊性

全球治理的必要性首先在于經(jīng)濟(jì)全球化所導(dǎo)致的國家間的相互依賴，以及大量全球性問題的出現(xiàn)。這些問題超越地區(qū)和民族國家疆界，具有影響到各國發(fā)展進(jìn)程的普遍性特征。

在全球治理的視域下，不同區(qū)域和民族國家都處在全球互動(dòng)的框架中，彼此關(guān)聯(lián)。脫離全球背景或國際制度，依靠單一區(qū)域或民族國家自身的資源解決發(fā)展所遇到的全部問題已不復(fù)可能。世界進(jìn)入到“百年未有之大變局”的十字路口，要從多種文明、民族、國家和區(qū)域的歷史中尋找資源，在交錯(cuò)的全球互動(dòng)交往中解決全球治理問題。但另一方面，“全球”無法治理自身。雖然“全球治理”事實(shí)上需要超越疆界，但因?yàn)槟壳吧形从谐街鳈?quán)國家層面的“世界政府”，因此它的執(zhí)行一定要落實(shí)到某一個(gè)集團(tuán)主體來完成，這一主體可能是主權(quán)國家，也可能是超國家層面的政府間組織、跨國公司或非政府組織，也可能是次國家層面的相關(guān)組織。

既然全球治理的實(shí)現(xiàn)要由某一個(gè)國家或某一些國家集團(tuán)完成，而這些非全球性的特殊集團(tuán)又有著自身的特殊利益，那么這就對(duì)“全球治理”的超越性施加了一層限制。換言之，全球治理旨在提升全人類的幸福，而不單純照顧某一文明、民族或國家。但要具體落實(shí)全球治理的方案，又需要本身帶有特殊利益的特殊性團(tuán)體承擔(dān)，無論這個(gè)團(tuán)體的涵蓋面和代表性是強(qiáng)是弱，勢(shì)必會(huì)以某種特殊性或局部性代替全球治理的普遍性。例如，每當(dāng)有傳染病跨境傳播，相關(guān)國家總是首先設(shè)法阻止疫區(qū)的人員入境，包括暫停海陸空的運(yùn)輸線等，如此國際貿(mào)易勢(shì)必受到影響，而跨境經(jīng)貿(mào)和交往的中斷必然損害相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)利益。但是，不限制各國間交往又對(duì)阻斷疫情的傳播帶來巨大挑戰(zhàn)。如何平衡傳染病的防控和國際經(jīng)貿(mào)秩序的正常運(yùn)行便成為公共衛(wèi)生領(lǐng)域全球治理所面臨的難題。

全球治理主體：國家與非國家

對(duì)全球治理進(jìn)程造成困難的第二種張力是作為國際體系中心的主權(quán)國家與其他非國家行為體之間的分歧。全球治理的參與主體不僅限于傳統(tǒng)國際政治認(rèn)定的主權(quán)國家，還包括政府間國際組織、跨國公司、國際非政府組織以及國內(nèi)社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)。在治理方式上，全球治理不再是以往國際政治的垂直管理，而強(qiáng)調(diào)垂直治理與平行治理的交互?？v觀國際關(guān)系史或世界政治史，無論是威斯特伐利亞體系、維也納體系，還是凡爾賽—華盛頓體系與雅爾塔體系，亦或是布雷頓森林體系，要么是一種均勢(shì)權(quán)力格局，要么是霸權(quán)統(tǒng)治格局，都是一種垂直治理，而非強(qiáng)調(diào)多元平等的平行治理。

在21世紀(jì)，平行治理的全球治理格局逐漸提上日程，其實(shí)質(zhì)便是治理主體和治理方式的多元。在平行治理的結(jié)構(gòu)中，治理方式不再單純的是政治和軍事屬性的，而是加入了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的力量，治理主體之間的關(guān)系也由權(quán)力關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商關(guān)系。針對(duì)這種多元性，加拿大國際政治學(xué)者羅伯特·考克斯（Robert Cox）將其喻為“遍布全球的星云”。盡管如此，雖然全球治理主體和治理方式是多元的，但勢(shì)必要首先落實(shí)為以主權(quán)國家為依托，因?yàn)闊o論是政府間國際組織、跨國公司、國際非政府組織，還是國內(nèi)社會(huì)組織，都需要在某一國家或某些國家落地注冊(cè)或設(shè)置總部，這便構(gòu)成了主權(quán)國家對(duì)其他全球治理主體的根本規(guī)范。但另一方面，其他行為體的作用也日益上升，不可忽視。它們與國家既競(jìng)爭(zhēng)又合作，其出發(fā)點(diǎn)首先是自身的利益。正如美國學(xué)者羅伯特·吉爾平所指出的，“世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的配置和外國投資條件變得至關(guān)重要，國家想要操縱跨國公司，通過市場(chǎng)為自己的利益服務(wù)；而公司與國家結(jié)成聯(lián)盟，謀求利益”。

全球治理論題：多層次與安全化

全球治理具有多層次議題。不僅是傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中的政治和軍事議題，還擴(kuò)展到非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、衛(wèi)生等問題。隨著全球人口大流動(dòng)和文化的多元傳播，恐怖主義問題、移民難民問題、環(huán)境污染問題及包括新冠肺炎疫情在內(nèi)的全球公共衛(wèi)生問題等，都成為全球治理必須關(guān)注的重點(diǎn)。這些問題在人類中的無差別擴(kuò)散，使傳統(tǒng)的治理主體和治理方式失效，需要在全球?qū)用孢M(jìn)行協(xié)調(diào)，各國需要做出一定的自我犧牲和權(quán)力讓渡。

目前，全球治理所面對(duì)的這些問題，雖然逐漸獲得了許多國家的重視，但越來越多納入安全問題——換言之，傳統(tǒng)定義的安全概念得以擴(kuò)充，從而將多層次的全球議題吸納其中。各國關(guān)注的安全問題開始從傳統(tǒng)的軍事、政治與外交事務(wù)，轉(zhuǎn)向重視非軍事因素對(duì)主權(quán)國家生存和人類生活構(gòu)成的威脅。危及國家安全的不僅僅是軍事方面的威脅，還包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等方面的隱患。在這一意義上，多層次的議題又被統(tǒng)合到安全議題之中，文化安全、環(huán)境安全、衛(wèi)生安全等問題相繼出現(xiàn)。如果把這些全球治理的問題都納入到國家的安全議程之中，那么國家就很難在這些問題上做出讓步，比如，環(huán)境安全問題是否要經(jīng)由聯(lián)合國安理會(huì)討論并作出決議，等等。

全球治理結(jié)構(gòu)：中心與邊緣

傳統(tǒng)的自由主義全球治理理論認(rèn)為，基于全球治理主體、治理方式和核心議題的多元與多層次，出現(xiàn)了全球治理的多中心趨勢(shì)，即不再有單一的中心點(diǎn)，邊緣與中心均是變動(dòng)不居的。任何一個(gè)區(qū)域、一個(gè)國家或民族的問題都可能成為全球治理的中心問題，也可能隨著情勢(shì)的變化又轉(zhuǎn)為邊緣問題。“蝴蝶效應(yīng)”不再是一種偶然，而成為全球事務(wù)中的某種常態(tài)。

盡管存在多中心的趨勢(shì)，但是現(xiàn)實(shí)主義對(duì)于全球治理的觀點(diǎn)并沒有過時(shí)?，F(xiàn)實(shí)主義國際關(guān)系理論認(rèn)為，在國際體系中主導(dǎo)國家需要負(fù)責(zé)國際公共產(chǎn)品的供給，并默許或者贊同其他國家免費(fèi)搭車的行為，以此展現(xiàn)大國領(lǐng)導(dǎo)力來獲得中小國家認(rèn)同，從而形成一種相對(duì)穩(wěn)定的治理模式。  

主權(quán)國家中，即便少數(shù)弱勢(shì)區(qū)域、國家或國際機(jī)構(gòu)等主體所面臨的問題成為全球治理的中心議題，它們似乎也無法完全左右、掌控局面，最后還是要由并未提供中心議題的強(qiáng)勢(shì)國家主導(dǎo)，這樣一來，就在兩個(gè)層次上構(gòu)成了對(duì)全球治理多中心要素的內(nèi)在制約。即便是在歐盟內(nèi)部，安全事務(wù)仍由主權(quán)國家與政府間國際組織所主導(dǎo)，而國際組織又往往受到強(qiáng)國的支配。以聯(lián)合國體系中的全球治理為例，往往呈現(xiàn)出“治理主體”為主要大國強(qiáng)國，而“被治理主體”為小國弱國，甚至是脆弱國家，因此在事實(shí)上反復(fù)形成決策層面與項(xiàng)目實(shí)施的脫節(jié)，也常發(fā)生西方大國借著全球治理的借口干涉中小國家的內(nèi)政，造成更多的混亂和動(dòng)蕩。

全球治理境況：理論與現(xiàn)實(shí)

全球治理進(jìn)程中面臨的最后一種困難，是來自于全球治理理論與現(xiàn)實(shí)之間的張力。正如聯(lián)合國研究領(lǐng)域的經(jīng)典著述《聯(lián)合的國家，分裂的世界：聯(lián)合國在國際關(guān)系中的作用》（United Nations, Divided World: The UN's Roles in International Relations）所點(diǎn)題指向的，聯(lián)合國家的理想雖然豐滿，但分裂世界的現(xiàn)實(shí)仍然殘酷。有關(guān)全球治理的各種理論不僅是有關(guān)全球問題的抽象治理理念，更是有關(guān)全球治理的制度安排的基礎(chǔ)，并需要有對(duì)應(yīng)的具體舉措。從理想的角度來說，制度的實(shí)踐與理論的發(fā)展應(yīng)該互相促進(jìn)，但并非所有理論都可以落實(shí)為制度，而且不同的理論要求建立不同的制度，從而導(dǎo)致理論發(fā)展和現(xiàn)實(shí)治理之間存在明顯的張力甚至背離。

這種張力一定程度上來自于全球治理理論的分歧，例如，現(xiàn)實(shí)主義和自由主義的國際關(guān)系理論對(duì)于全球治理的看法就迥然不同；但這種張力一定程度上也來自于全球治理理論的描述性與規(guī)范性并存。全球治理理論是歷史凝結(jié)而成的新時(shí)代概念、觀點(diǎn)與邏輯，它既是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界秩序的描述，又意味著對(duì)未來秩序或然性的預(yù)見和應(yīng)然性的規(guī)范。它的描述性就在于以系統(tǒng)的概念和一系列的制度設(shè)計(jì)描繪這個(gè)世界的基本圖景，但“全球治理”這一研究對(duì)象又要求概念與制度不能靜止于此，還應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)的超越。

描述性是描述歷史奠定的既成秩序，是對(duì)歷史凝成的既定世界圖景的理念梳理和制度呈現(xiàn)，描述本身便意味著承認(rèn)既成秩序；而規(guī)范性則不同，它作為一種應(yīng)然的表述，意味著既成秩序存在若干問題，需要改進(jìn)。因此在實(shí)踐中，全球治理理論基于具體的問題，對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的圖景進(jìn)行描述并提出一些解決方案。但是，作為一種規(guī)范性的全球治理理論仍然發(fā)展不足，無法從宏觀的層次提出一個(gè)新的愿景，而中國所提出的構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有全球治理理論的不足。

對(duì)于全球治理進(jìn)程中存在的這五種主要內(nèi)在張力的認(rèn)識(shí)，涵蓋了全球治理的內(nèi)涵、外延、結(jié)構(gòu)與功能，為理解全球治理的歷史與現(xiàn)實(shí)，尤其是所面臨的挑戰(zhàn)提供了一個(gè)有針對(duì)性和普遍性的思考框架。當(dāng)前，“強(qiáng)起來”的中國將承擔(dān)更多的大國責(zé)任，為全球治理提供更多中國方案、中國貢獻(xiàn)和中國智慧。隨著中國在全球治理領(lǐng)域發(fā)揮越來越多的作用，中國將不再以一種異域文明的形態(tài)出現(xiàn)在歐美的國際話語之中，對(duì)于中國而言，更應(yīng)該深入了解全球治理進(jìn)程中所面臨的這些困難和張力，才能提出有針對(duì)性和可行性的解決方案，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（作者為北京外國語大學(xué)北外學(xué)院副院長、副教授）

【注：本文系2020年北京市社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“北京國際組織集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20Jcb059）、北京外國語大學(xué)2020年度“雙一流”建設(shè)重大標(biāo)志性項(xiàng)目“英法雙語跨學(xué)科全球治理拔尖人才培養(yǎng)”（項(xiàng)目編號(hào)：2021SYLZD001）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①俞可平：《 全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期。

②[美]羅伯特·吉爾平：《國際關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1989年。

③張建新：《霸權(quán)、全球主義和地區(qū)主義——全球化背景下國際公共物品供給的多元化》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2005年第8期。

責(zé)編/谷漩    美編/王夢(mèng)雅

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