實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大戰(zhàn)略意義。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，把“深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”作為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要途徑和重大任務(wù)，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提出了明確要求。我們要抓住碳達(dá)峰、碳中和重大戰(zhàn)略機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)形成綠色低碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式。

一、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重大戰(zhàn)略機(jī)遇

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的強(qiáng)大推動(dòng)力和倒逼力量，不僅對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出更加緊迫的要求，也為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。

（一）我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)仍十分艱巨。改革開放以來，在加快推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，2012年服務(wù)業(yè)比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟(jì)第一大產(chǎn)業(yè)，2020年第二產(chǎn)業(yè)比重比1978年下降近10個(gè)百分點(diǎn)。特別是近年來，我國加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過剩產(chǎn)能，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利條件。但也要看到，與實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)要求相比，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)仍十分艱巨。我國單位GDP能耗仍然較高，為世界平均水平的1.5倍、發(fā)達(dá)國家的2倍至3倍，這與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是分不開的。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，我國是世界第一制造大國，第二產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重長期穩(wěn)定在40%以上，近年來雖有所下降，2020年仍高達(dá)37.8%。第二產(chǎn)業(yè)的萬元產(chǎn)值能耗是第一、第三產(chǎn)業(yè)的4倍以上，這使得我國成為全球第一能源消費(fèi)大國。2015年后第三產(chǎn)業(yè)占比首次超過50%，2020年提升到54.5%，但仍遠(yuǎn)低于歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也低于巴西、俄羅斯、印度、南非等新興市場經(jīng)濟(jì)體。從第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，制造業(yè)總體上處在價(jià)值鏈中低端，鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等高能耗產(chǎn)業(yè)比重偏高，占制造業(yè)總能耗的85%，增大了節(jié)能降碳的壓力。從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，產(chǎn)品能耗物耗高，增加值率低，與國際先進(jìn)水平還有較大差距。

（二）碳達(dá)峰、碳中和對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提出緊迫要求。碳達(dá)峰與碳中和既有區(qū)別又有內(nèi)在聯(lián)系。如果2030年前碳達(dá)峰峰值越高，則意味著2060年碳中和的壓力越大。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不僅是降低碳達(dá)峰峰值的重要途徑，也將為2060年實(shí)現(xiàn)碳中和創(chuàng)造條件。據(jù)有關(guān)研究測算，今后一個(gè)時(shí)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)碳減排的總體貢獻(xiàn)度超過50%。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提出緊迫要求。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)是提高第三產(chǎn)業(yè)比重，逐步降低第二產(chǎn)業(yè)比重；第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)是在嚴(yán)格控制高耗能高排放行業(yè)增速的同時(shí)，提升低耗能低排放行業(yè)的比重；產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)是提升產(chǎn)品附加值，從而降低單位增加值能耗和碳排放強(qiáng)度。適應(yīng)碳達(dá)峰、碳中和的要求，就要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升服務(wù)業(yè)低碳發(fā)展水平；運(yùn)用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)水平提升，嚴(yán)控高耗能高排放行業(yè)產(chǎn)能，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；提升產(chǎn)品增加值率，生產(chǎn)更多綠色低碳產(chǎn)品。

（三）碳達(dá)峰、碳中和為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提供戰(zhàn)略機(jī)遇。碳達(dá)峰、碳中和給我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來前所未有的壓力，也為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)創(chuàng)造了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。一是全社會(huì)形成綠色低碳發(fā)展的廣泛共識(shí)。我國把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局之中，確立綠色發(fā)展的新發(fā)展理念，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，政府、企業(yè)、社會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的共識(shí)將形成強(qiáng)大合力。二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)能源效率提升空間巨大。我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大，能源結(jié)構(gòu)中化石能源比重偏高，煤炭消費(fèi)占比仍超過50%，能源利用效率偏低，減少對(duì)化石能源依賴、推動(dòng)節(jié)能降碳的潛力巨大。三是綠色發(fā)展的“后發(fā)優(yōu)勢”。我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化起步較晚，新增的工業(yè)產(chǎn)能和城市基礎(chǔ)設(shè)施需求可以通過發(fā)展綠色產(chǎn)能和綠色基建來實(shí)現(xiàn)，避免傳統(tǒng)工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的“鎖定效應(yīng)”。與此同時(shí)，隨著以重化工業(yè)較快發(fā)展為重要特征的工業(yè)化接近尾聲，傳統(tǒng)制造業(yè)碳排放將陸續(xù)達(dá)峰并轉(zhuǎn)入平臺(tái)期，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重將持續(xù)提升，新一代信息技術(shù)和綠色低碳技術(shù)應(yīng)用日益廣泛并向各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域滲透，將為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和創(chuàng)造條件，并帶來巨大的綠色低碳轉(zhuǎn)型收益。

二、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要任務(wù)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要途徑?！兑庖姟诽岢隽送七M(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的主要任務(wù)，明確了在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本路徑。

（一）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。從三次產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強(qiáng)度看，第一產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強(qiáng)度較低，但比重趨于下降；第二產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強(qiáng)度最高，明顯大于第一、第三產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強(qiáng)度高于第一產(chǎn)業(yè)，但低于第二產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的主攻方向。為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，《意見》提出加大第二產(chǎn)業(yè)節(jié)能降碳和綠色低碳轉(zhuǎn)型；制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業(yè)和領(lǐng)域的碳達(dá)峰實(shí)施方案，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)綠色制造體系；以節(jié)能降碳為導(dǎo)向，修訂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，提高能耗和碳排放的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。這一系列政策措施將加快引導(dǎo)市場主體發(fā)展低耗能低排放行業(yè)，逐步降低經(jīng)濟(jì)增長對(duì)高耗能高排放發(fā)展路徑的依賴。利用綠色制造技術(shù)和新一代信息技術(shù)對(duì)各產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全鏈條改造，將加快推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域低碳工藝革新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、綠色制造技術(shù)向各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域滲透。培育發(fā)展綠色金融、合同能源管理等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，將加快商貿(mào)物流數(shù)字化綠色化轉(zhuǎn)型，提升服務(wù)業(yè)節(jié)能降碳水平。

（二）堅(jiān)決遏制高耗能高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展。堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展是從增量上控制能耗和碳排放的根本舉措。盲目上馬“兩高”項(xiàng)目不僅浪費(fèi)資金、侵占土地、消耗能源、破壞生態(tài)，還將損害國家、區(qū)域和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。當(dāng)前，各地區(qū)擬投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)高耗能高排放項(xiàng)目數(shù)量較多，新增能耗量較大。把堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展作為碳達(dá)峰、碳中和工作的當(dāng)務(wù)之急和重中之重，將倒逼地方政府加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。為此，《意見》提出對(duì)“兩高”項(xiàng)目實(shí)行清單臺(tái)賬管理，進(jìn)行分類處置和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。對(duì)于新建擴(kuò)建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項(xiàng)目，要嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換；對(duì)于煤電、石化、煤化工等項(xiàng)目，要加快出臺(tái)產(chǎn)能控制政策；對(duì)于未納入國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，一律不得新建改擴(kuò)建煉油和新建乙烯、對(duì)二甲苯、煤制烯烴項(xiàng)目。統(tǒng)籌保障國家能源安全要求，合理控制煤制油氣產(chǎn)能規(guī)模。加強(qiáng)“兩高”項(xiàng)目產(chǎn)能預(yù)警調(diào)控，定期調(diào)度各地區(qū)能耗量較大的項(xiàng)目特別是“兩高”項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)情況，發(fā)布能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表，加強(qiáng)對(duì)地方能耗雙控工作的窗口指導(dǎo)，建立通報(bào)批評(píng)、用能預(yù)警、約談問責(zé)等工作機(jī)制。

（三）大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。加快重大技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型是碳達(dá)峰、碳中和工作主攻方向之一。要加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。要加大太陽能、風(fēng)能、氫能、生物質(zhì)能等新能源技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，提高能源產(chǎn)業(yè)中的新能源生產(chǎn)比重。要加快汽車電動(dòng)化、智能化、網(wǎng)聯(lián)化進(jìn)程，推動(dòng)氫燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)化，大力發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。要加大煤炭清潔高效利用，發(fā)展節(jié)能和環(huán)境治理新技術(shù)，推動(dòng)資源循環(huán)利用，壯大節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)。要推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、第五代移動(dòng)通信（5G）等新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合，釋放數(shù)字化智能化綠色化疊加倍增效應(yīng)。要依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)等平臺(tái)，推動(dòng)企業(yè)、科研單位等有效集聚，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)集群發(fā)展，提高能源利用效率和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。此外，要強(qiáng)化市場機(jī)制作用，引導(dǎo)企業(yè)以市場需求為導(dǎo)向，帶動(dòng)綠色技術(shù)突破和應(yīng)用迭代升級(jí)，大力培育綠色制造新產(chǎn)品新模式新業(yè)態(tài)，為制造業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型注入新動(dòng)力。

三、完善政策環(huán)境和保障措施，推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和工作取得積極成效

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，優(yōu)化政策環(huán)境，建立健全保障機(jī)制?！兑庖姟窞榇藢ｉT作了部署。

（一）完善財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格等政策機(jī)制。完善財(cái)稅政策，推動(dòng)各級(jí)政府加大對(duì)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)的支持力度。加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度。積極發(fā)展綠色金融，完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系。設(shè)立碳減排貨幣政策工具，支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)展。擴(kuò)大綠色債券發(fā)行規(guī)模，支持符合要求的企業(yè)上市融資。鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金。完善投資政策，嚴(yán)控煤電、鋼鐵、電解鋁、水泥、石化等高碳項(xiàng)目投資，加大對(duì)綠色環(huán)保、新能源、新能源汽車、碳捕集利用與封存等項(xiàng)目的支持力度。完善支持社會(huì)資本參與政策，激發(fā)市場主體投資綠色低碳項(xiàng)目的活力和內(nèi)生動(dòng)力。健全體現(xiàn)節(jié)能要求的價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)可再生能源規(guī)模化發(fā)展。完善差別化電價(jià)、分時(shí)電價(jià)和階梯電價(jià)政策。加快形成具有約束力的碳價(jià)機(jī)制，促進(jìn)碳排放權(quán)交易市場發(fā)展。

（二）加大科技創(chuàng)新和先進(jìn)適用技術(shù)推廣。過去一個(gè)時(shí)期，高耗能行業(yè)的節(jié)能降碳主要來自淘汰落后產(chǎn)能，隨著落后產(chǎn)能逐步退出，節(jié)能降碳主要應(yīng)來自對(duì)既有產(chǎn)能的技術(shù)改造和新增高效產(chǎn)能替代。為此，《意見》提出要加大對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)節(jié)能降碳的技術(shù)改造，強(qiáng)化節(jié)能降碳指標(biāo)的硬約束，倒逼高耗能行業(yè)建立節(jié)能低碳的生產(chǎn)體系。抓緊部署綠色低碳前沿技術(shù)研究，加快研發(fā)支撐風(fēng)電、太陽能發(fā)電大規(guī)模友好并網(wǎng)的智能電網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)高效率太陽能電池、可再生能源制氫、零碳工業(yè)流程再造等低碳前沿技術(shù)攻關(guān)，加強(qiáng)新型儲(chǔ)能技術(shù)攻關(guān)示范和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，加強(qiáng)氫能生產(chǎn)、儲(chǔ)存、應(yīng)用關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)示范和規(guī)?；瘧?yīng)用。要加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，提高煤炭作為化工原料的綜合利用效能，促進(jìn)煤化工產(chǎn)業(yè)高端化、多元化、低碳化發(fā)展。

（三）加強(qiáng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和考核體系建設(shè)。建立健全適應(yīng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求的法律法規(guī)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和考核體系，對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。要清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰、碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)，抓緊修訂節(jié)約能源法等現(xiàn)行法律，體現(xiàn)對(duì)碳達(dá)峰、碳中和工作的推動(dòng)作用。要加強(qiáng)節(jié)能降碳統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，建立健全重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能耗統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和計(jì)量體系。建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系。將碳達(dá)峰、碳中和工作相關(guān)指標(biāo)納入各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格監(jiān)督考核。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一個(gè)長期過程，不可能一蹴而就。要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，尊重客觀規(guī)律，把握工作節(jié)奏，在確保安全的前提下，搶抓碳達(dá)峰、碳中和重大戰(zhàn)略機(jī)遇，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)存量，全面做優(yōu)產(chǎn)業(yè)增量，走中國特色的新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化升級(jí)，確保碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任、研究員）