城區(qū)是高質(zhì)量發(fā)展中深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、加快區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要載體，是邁向新征程中引領(lǐng)新舊動能轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的核心單元，是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動國內(nèi)國際雙循環(huán)的動能引擎。近20年來，我國城區(qū)實現(xiàn)了較快速度發(fā)展，但仍面臨著新舊動能轉(zhuǎn)換動力不足、區(qū)域輻射帶動作用偏低等問題。在新發(fā)展階段，城區(qū)應(yīng)系統(tǒng)謀劃新發(fā)展戰(zhàn)略，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提升核心競爭力，以更高水平融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。
帶動作用日益顯現(xiàn)
城區(qū)作為我國城鎮(zhèn)化率最高、創(chuàng)新資源要素最為集中、管理服務(wù)體系最為健全、基礎(chǔ)設(shè)施最為完善的區(qū)域，近20年來經(jīng)濟總量增長了10倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均優(yōu)于全國平均水平，吸納外資與創(chuàng)造消費能力也不斷提升，對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到了較強的支撐作用。
我國城區(qū)數(shù)量與建成區(qū)面積實現(xiàn)了快速增長。民政部數(shù)據(jù)顯示，2020年年底我國城區(qū)數(shù)量達到964個，較2001年提升了18%。伴隨著數(shù)量的增加，城區(qū)建成區(qū)面積也顯著提高，從2001年的1.8萬平方公里擴大到2019年的4.7萬平方公里，年均建成區(qū)面積擴張超過1000平方公里，成為城市經(jīng)濟擴總量、提質(zhì)量的重要空間承載。綜合人均地區(qū)生產(chǎn)總值與三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，要素稟賦創(chuàng)新逐步成為經(jīng)濟增長的主要動能，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上第三產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，在增長動力上消費成為經(jīng)濟增長的第一動力，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展推動城區(qū)實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2019年我國人均城區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值已達7.7萬元，超過同期人均國內(nèi)生產(chǎn)總值10%。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，近20年我國城區(qū)第一產(chǎn)業(yè)比重基本保持穩(wěn)定，第二產(chǎn)業(yè)占比從2001年的49.82%上升至2010年的51.68%，此后逐步下降，2019年為39.62%，呈現(xiàn)出先上升再下降的發(fā)展態(tài)勢。第三產(chǎn)業(yè)占比從2001年的49.18%緩慢下降至2010年的47.32%，后快速上升至2019年的59.38%，金融服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、科技服務(wù)、高端制造服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速集聚發(fā)展，成為引領(lǐng)城區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。
在城市群都市圈的建設(shè)與發(fā)展中，我國領(lǐng)先城區(qū)在實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、培育優(yōu)質(zhì)市場主體、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，城區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出三個突出特征。
從總量分布來看，我國城區(qū)呈現(xiàn)“金字塔結(jié)構(gòu)”特征。據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2016年至2019年，我國城區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的平均增速分別高于全國同期0.3個、0.4個、0.4個和1.9個百分點，在全國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的引擎與帶動作用日益突出。2020年，我國經(jīng)濟總量超過2000億元的城區(qū)達27個，1500億元至2000億元的城區(qū)15個，1000億元至1500億元的城區(qū)66個，500億元至1000億元的城區(qū)85個。其中，規(guī)模在3000億元以上的城區(qū)首次突破兩位數(shù)達12個，直轄市的城區(qū)因其較為優(yōu)異的稟賦條件與要素配置能力，表現(xiàn)更為突出，上海浦東以1.32萬億元領(lǐng)跑全國，北京海淀、朝陽分別以8505億元、7037億元位列全國城區(qū)第二、第三位。
從區(qū)域布局來看，我國領(lǐng)先城區(qū)分布呈現(xiàn)出“東強西弱、南強北弱”特征。全國經(jīng)濟總量超過500億元的城區(qū)中，東部地區(qū)有120個，中部、西部地區(qū)分別有34個、29個，東北地區(qū)僅有10個。從省域分布來看，江蘇、廣東、浙江領(lǐng)跑全國。經(jīng)濟總量超500億元的城區(qū)中，江蘇省、廣東省、浙江省分別擁有34個、31個、23個，山東省、四川省、福建省、湖北省位列其后。值得注意的是，河南雖然為我國第5大省域經(jīng)濟體，但經(jīng)濟總量超500億元的城區(qū)數(shù)量不足5個，與領(lǐng)先省份差距明顯。
從城市分布來看，“強市強區(qū)”相互依存、“中心—副中心”城市城區(qū)接續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)達的城市需要競爭力強的城區(qū)進行支撐，而經(jīng)濟強區(qū)的發(fā)展一定程度上也依賴所在城市吸引的發(fā)展要素資源，強市強區(qū)初步形成了“相互支撐、共同發(fā)展”的依存關(guān)系。在經(jīng)濟總量超500億元的城區(qū)中，59%以上的城區(qū)分布在“萬億俱樂部”城市中。“中心—副中心”城市城區(qū)接續(xù)發(fā)展也成為城區(qū)分布的重要趨勢，近年來我國各大城市群、都市圈副中心城市的城區(qū)，特別是主城區(qū)發(fā)展速度較快，在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、打造區(qū)域建設(shè)增長極方面發(fā)揮了重要作用。2020年，經(jīng)濟總量規(guī)模首次達到1000億元的9個城區(qū)中，有6個位于都市圈副中心城市。
發(fā)展堵點亟待疏解
今后一段時間，我國的外部環(huán)境和內(nèi)部條件將發(fā)生深刻變化，城區(qū)正處于轉(zhuǎn)型升級、爬坡過坎的關(guān)鍵時期，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，主要表現(xiàn)在四個方面。
一是城區(qū)要素成本高企與新舊動能轉(zhuǎn)換的需求不相適應(yīng)。進入新發(fā)展階段，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于加快推動新舊動能轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，我國城區(qū)特別是中心城區(qū)的空間承載能力有限、土地資源稀缺，交通、物流、商務(wù)、生活等綜合成本偏高，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng)加速顯現(xiàn)，對新經(jīng)濟增長點的吸引又缺乏足夠競爭力的成本比較優(yōu)勢，新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換中“換擋不失速”難度加大，部分城區(qū)經(jīng)濟增長失速隱患初現(xiàn)。
二是城區(qū)經(jīng)濟過早、過快“脫實向虛”與實體經(jīng)濟做強做優(yōu)的導(dǎo)向要求不相適應(yīng)。制造業(yè)是經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的基石，脫離制造業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展模式存在較大風(fēng)險。當(dāng)前我國城區(qū)已進入后工業(yè)化發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快從資源和勞動密集型向資本和技術(shù)密集型升級演進。應(yīng)當(dāng)注意的是，部分城區(qū)過分強調(diào)服務(wù)業(yè)發(fā)展與制造業(yè)騰退，實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)的比重出現(xiàn)了過早、過快下降的趨勢，甚至出現(xiàn)了超常態(tài)的跌落，產(chǎn)業(yè)空心化問題嚴(yán)重。作為城區(qū)經(jīng)濟的“壓艙石”與創(chuàng)新發(fā)展的“策源地”，制造業(yè)占比過早、過快下降勢必影響經(jīng)濟長期健康穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈耦合發(fā)展、全要素生產(chǎn)率持續(xù)提升，需引起高度重視。
三是城區(qū)人口集聚程度高與規(guī)劃治理水平偏弱不相適應(yīng)。作為我國城鎮(zhèn)化率最高、基礎(chǔ)設(shè)施最為完善的區(qū)域，城區(qū)在發(fā)展的過程中吸引集聚了大量市民，城市規(guī)模的快速擴大導(dǎo)致城區(qū)出現(xiàn)了不同程度的交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價過高等問題。城市規(guī)劃不科學(xué)不合理、功能配置短視與錯位、城市管理粗放無序的問題較為突出，城區(qū)在發(fā)展過程中忽視了社會文化與治理能力的協(xié)同提升，影響了核心功能的發(fā)揮與可持續(xù)健康發(fā)展。
四是城區(qū)發(fā)展中“一畝三分地”思維與統(tǒng)籌“一盤棋”的使命要求不相適應(yīng)。我國進入城市群都市圈發(fā)展新階段，樹立“一盤棋”思維、引領(lǐng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，是新時代城區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的使命任務(wù)，更是發(fā)揮區(qū)域增長極、動力源功能的重要組成部分。然而受諸多因素影響，城區(qū)發(fā)展中“一畝三分地”的思維定勢仍較為突出，缺乏在城市群都市圈視角下對自身功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套的系統(tǒng)審視與協(xié)同布局，區(qū)域間資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素流動存在堵點，限制了城區(qū)輻射帶動能級的提升。
加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系
在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，城區(qū)應(yīng)進一步秉承高質(zhì)量發(fā)展要求，積極融入新發(fā)展格局，放眼區(qū)域乃至全國謀劃發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞產(chǎn)業(yè)要素、產(chǎn)業(yè)集群等系統(tǒng)謀劃發(fā)展方向，推進高價值產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新資源招引與落地，構(gòu)筑持久競爭力，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅實支撐。
立足創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，系統(tǒng)謀劃城區(qū)發(fā)展新戰(zhàn)略。城區(qū)戰(zhàn)略功能是城市發(fā)展和競爭戰(zhàn)略的核心，是影響未來發(fā)展道路和發(fā)展模式的重要因素，具有宏觀戰(zhàn)略性和長期穩(wěn)定性。當(dāng)前，城市及城區(qū)的發(fā)展已經(jīng)逐步走向特質(zhì)化、差異化，新一輪城區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略要在系統(tǒng)研判自身內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的同時，堅持國際視野與本地實際相結(jié)合，明確城區(qū)中長期發(fā)展構(gòu)想及目標(biāo)，圍繞產(chǎn)業(yè)體系、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城市治理、營商環(huán)境等方面開展深入研究和系統(tǒng)謀劃。對外對標(biāo)借鑒、全面診斷、明確差距，對內(nèi)統(tǒng)一思想、拓展視野、統(tǒng)一目標(biāo)、集中智慧、形成合力，推進戰(zhàn)略設(shè)計與落地實施緊密結(jié)合。
把握產(chǎn)業(yè)“新四化”，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)興則城市興，產(chǎn)業(yè)強則城市強。黨的十九屆五中全會提出，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級。堅持把發(fā)展經(jīng)濟著力點放在實體經(jīng)濟上，堅定不移建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國，推進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高經(jīng)濟質(zhì)量效益和核心競爭力。當(dāng)前，城區(qū)產(chǎn)業(yè)體系在向中高端邁進的過程中，體系現(xiàn)代化、發(fā)展融合化、流程智能化與深度工業(yè)化的“新四化”為產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化升級指明了方向。一是體系現(xiàn)代化。城區(qū)產(chǎn)業(yè)體系應(yīng)以現(xiàn)代化為升級方向，強化以科技創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，加快向?qū)嶓w經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系升級。二是發(fā)展融合化。制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流方向，價值實現(xiàn)的關(guān)鍵和利潤增值空間日益向價值鏈兩端的服務(wù)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。三是流程智能化。以智能制造、智慧制造等為特征的新型生產(chǎn)模式正成為主流，城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步進入智能發(fā)展。四是深度工業(yè)化。在我國由“制造大國”向“制造強國”邁進的背景下，城區(qū)應(yīng)積極推進深度工業(yè)化，加快突破先進制造業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與關(guān)鍵產(chǎn)品，在全球先進制造業(yè)分工體系中占有更為重要的地位，取得更大的話語權(quán)。
站位城市群都市圈，更高水平融入?yún)^(qū)域重大戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2021年《政府工作報告》指出，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間支撐體系。作為區(qū)域參與國際競爭的核心單元，城市群的聯(lián)動發(fā)展已經(jīng)成為全球經(jīng)濟發(fā)展的主流趨勢，城市之間的競合關(guān)系也逐步從“封閉自生、零和競爭”向“開放協(xié)同、多元共贏”的城市群合作轉(zhuǎn)變。在此背景下，城區(qū)要在城市群發(fā)展中找到自身產(chǎn)業(yè)分工位置，以產(chǎn)業(yè)鏈嵌入?yún)^(qū)域分工鏈與價值鏈，加強與區(qū)域中心城市的聯(lián)動和外圍省市的帶動，共同實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。處于城市群都市圈核心圈層的中心城區(qū)，應(yīng)以發(fā)展先進制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)為核心，增強城市群都市圈中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新功能及產(chǎn)業(yè)資源配置功能，以產(chǎn)業(yè)承載提升人口承載、經(jīng)濟發(fā)展與價值創(chuàng)造能力，形成帶動區(qū)域乃至全國高質(zhì)量發(fā)展的動力源。城市群外圍城區(qū)，應(yīng)加快承接中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能外溢，以產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同與產(chǎn)業(yè)功能協(xié)同提升城市及城市群整體產(chǎn)業(yè)鏈水平。特色城市的主城區(qū)，應(yīng)充分發(fā)揮城市功能、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦條件，在提升推進民生保障能力的同時培育產(chǎn)業(yè)新增長點，強化中小型特色城市的服務(wù)與保障能力。
做好四大布局，強化精準(zhǔn)施策與系統(tǒng)發(fā)力。在產(chǎn)業(yè)變革加速和區(qū)域戰(zhàn)略推進的背景下，“沖擊快、轉(zhuǎn)型慢”交織，供給側(cè)與需求側(cè)相結(jié)合的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，要求城區(qū)加快做好創(chuàng)新生態(tài)、地標(biāo)產(chǎn)業(yè)、營商環(huán)境與新型基建四大布局。創(chuàng)新生態(tài)是高質(zhì)量發(fā)展的底座，城區(qū)應(yīng)積極布局產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中“潤滑、助力、支撐”的科技服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、金融服務(wù)等高技術(shù)服務(wù)業(yè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)的支撐能力，強化創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新的聯(lián)動，打造“有吸引、有支撐、有布局”的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。地標(biāo)產(chǎn)業(yè)是高質(zhì)量發(fā)展的旗幟，城區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群尤其是千億元級產(chǎn)業(yè)集群對創(chuàng)新的驅(qū)動作用，依托自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢領(lǐng)域，加快提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力和資源配置能力，以量的積累實現(xiàn)質(zhì)的突破，把打造千億地標(biāo)性產(chǎn)業(yè)集群及世界性產(chǎn)業(yè)集群作為實體經(jīng)濟發(fā)展的重要方向。營商環(huán)境是高質(zhì)量發(fā)展的基石，城區(qū)應(yīng)以服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，對標(biāo)國際規(guī)則和國內(nèi)最佳實踐，圍繞政務(wù)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境等方面加強服務(wù)能力、治理能力與管控能力建設(shè)，加快優(yōu)化營商環(huán)境。新型基建是高質(zhì)量發(fā)展的動脈，城區(qū)跨越式發(fā)展離不開新型基礎(chǔ)設(shè)施提供的場景支撐，未來城區(qū)應(yīng)依托新型技術(shù)設(shè)施的布局和高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)來豐富產(chǎn)業(yè)場景供給，形成具有較強特異性和競爭力的核心優(yōu)勢，以新型技術(shù)設(shè)施帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、業(yè)態(tài)繁榮與生態(tài)健全，形成城區(qū)“基礎(chǔ)設(shè)施—產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的良性閉環(huán)，切實提升城區(qū)創(chuàng)新發(fā)展水平。
（執(zhí)筆：秦海林 王高翔）
