【摘要】飛地經(jīng)濟(jì)是在特定歷史條件下應(yīng)運(yùn)而生的，是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的跨區(qū)域重組與治理。作為一種新興的空間重構(gòu)策略，飛地經(jīng)濟(jì)逐漸被國(guó)家、區(qū)域和城市重視，展開了不同形式的實(shí)施和有益探索。飛地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生需要滿足分離性、差異性、互利性等條件，其發(fā)展受到產(chǎn)業(yè)梯度、制度環(huán)境等因素影響。當(dāng)前，探索總結(jié)飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯和機(jī)制、理順“飛地”管理體制、提升飛地經(jīng)濟(jì)的治理效能具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】飛地經(jīng)濟(jì) 理論邏輯 路徑選擇 【中圖分類號(hào)】F015 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，是指兩個(gè)互相獨(dú)立的行政區(qū)域(通常稱之為“飛出地”和“飛入地”)因行政管轄的分割，而采取“飛”的方式實(shí)施跨區(qū)域的土地運(yùn)營(yíng)管理。飛地經(jīng)濟(jì)是指兩個(gè)行政區(qū)突破體制機(jī)制限制，采取跨區(qū)域行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、互利共贏的合作發(fā)展模式。進(jìn)入新世紀(jì)，飛地經(jīng)濟(jì)作為一種新興的空間重構(gòu)策略逐漸被政府重視。2015年12月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，提出支持有條件地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。2016年3月，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出通過發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”等方式，創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制和互助機(jī)制。2017年６月，國(guó)家發(fā)改委等８部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步提出創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，積極探索主體結(jié)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、利益分配等方面的新模式。飛地經(jīng)濟(jì)關(guān)系到區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略。為健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，2021年3月，國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要提出鼓勵(lì)探索共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等利益共享模式。在一系列政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)下，一些省市展開了有益探索，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，飛地經(jīng)濟(jì)推動(dòng)行政區(qū)管理向區(qū)域協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，諸多行政區(qū)域發(fā)展正在從“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變，區(qū)際要素流動(dòng)逐漸增多，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”方式已不能滿足區(qū)域一體化發(fā)展的時(shí)代要求；通行的“區(qū)域行政”的科層制行政管理使得區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)大于合作；同時(shí)，分稅制也使得地方政府廣泛參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至為了本地利益而實(shí)施排他性的政策，最終造成資源浪費(fèi)、發(fā)展不平衡、重復(fù)建設(shè)等問題。由此，需要深刻理解區(qū)域協(xié)同治理是當(dāng)今和未來區(qū)域一體化發(fā)展的必然選擇。

第二，發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏局面。飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的前提條件是兩個(gè)地區(qū)在資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在較大差異，“飛出地”的資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目、管理運(yùn)營(yíng)和政策等具有比較優(yōu)勢(shì)，但最為缺乏的是“土地指標(biāo)”，而“飛入地”恰恰具有土地、人力資源和市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)。飛地經(jīng)濟(jì)中“飛”的不是土地，而是讓“飛出地”的優(yōu)勢(shì)資源和要素輸入到“飛入地”，跨越行政管轄或國(guó)界空間與當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)結(jié)合，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏。有效推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，飛地經(jīng)濟(jì)有利于建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈保障。飛地經(jīng)濟(jì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地、政策、創(chuàng)新等要素跨區(qū)域重構(gòu)。在推動(dòng)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套和供應(yīng)鏈本地化，既能促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理分工，又有利于完善產(chǎn)業(yè)鏈，在結(jié)構(gòu)升級(jí)、梯度發(fā)展上促進(jìn)“飛入地”產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。同時(shí)，“飛出地”能夠?qū)崿F(xiàn)投資和項(xiàng)目在不同地區(qū)合理布局，最大化地整合各自地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源要素。“飛入地”與“飛出地”間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一定程度上會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)跨區(qū)域流動(dòng)，有利于逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

第四，飛地經(jīng)濟(jì)有利于拓展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和國(guó)際貿(mào)易投資的日益頻繁，外商直接投資形成的飛地經(jīng)濟(jì)蔚然成型。當(dāng)前，隨著我國(guó)與諸多國(guó)家的貿(mào)易、投資的逐步深化，飛地經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)開展對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作的主要模式之一，在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了中新蘇州工業(yè)園區(qū)、中新天津生態(tài)城，以及中馬產(chǎn)業(yè)園、中泰產(chǎn)業(yè)園等代表性園區(qū)，我國(guó)也在埃及、南非等國(guó)家開展多種形式的共建共管園區(qū)。

飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域化不斷加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡性發(fā)展愈加突顯，資源要素跨區(qū)域流動(dòng)需求加強(qiáng)，飛地經(jīng)濟(jì)作為一種新興的空間重構(gòu)策略，逐漸被城市、區(qū)域和國(guó)家重視，在不同程度上展開實(shí)施。

我國(guó)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。首先，發(fā)展規(guī)模顯著提升。各省市開展了不同形式的飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。從地區(qū)跨度上看，包括市內(nèi)跨縣共建產(chǎn)業(yè)園、省內(nèi)跨市共建產(chǎn)業(yè)園、省際合作共建產(chǎn)業(yè)園等形式。截至2019年底，我國(guó)共有各類國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)628家，省級(jí)開發(fā)區(qū)2053家，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)15000多個(gè)，其中飛地型經(jīng)濟(jì)園區(qū)800多個(gè)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)逐漸增大。其次，空間布局逐步優(yōu)化。從區(qū)域視角看，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)以及四川、遼寧等省的飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，中西部省市飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速崛起。其中，江浙滬皖四省設(shè)立的省際、市（縣）際飛地型經(jīng)濟(jì)園區(qū)已超過200個(gè)，安徽作為“飛入地”與江浙滬合建的省際飛地園區(qū)已達(dá)100多家。廣東現(xiàn)有飛地園區(qū)50多個(gè)，在湖南湘西、貴州甕安、新疆喀什等地都建有跨省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。最后，運(yùn)行機(jī)制更加成熟。一是“飛出地”與“飛入地”產(chǎn)業(yè)有效對(duì)接成為共識(shí)，各地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈共建，如深汕特別合作區(qū)、淮安鐵嶺工業(yè)園等。二是政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)行成為飛地管理的有益探索，如蘇州工業(yè)園、光谷黃岡科技產(chǎn)業(yè)園等通過成立園區(qū)管理平臺(tái)公司，建立市場(chǎng)化運(yùn)作模式。三是“反向飛地”成為飛地經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新“風(fēng)向標(biāo)”，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開始在發(fā)達(dá)地區(qū)建立園區(qū)，如成阿工業(yè)園、甘眉工業(yè)園等。

飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨的問題。其一，飛地經(jīng)濟(jì)與“飛入地”經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展問題。在目前“飛出地”的項(xiàng)目輸出中，限制性或禁止性項(xiàng)目居多，輸出的項(xiàng)目沒有在“飛入地”形成產(chǎn)業(yè)配套，同時(shí)有些會(huì)給“飛入地”帶來一定的環(huán)保壓力。如何進(jìn)一步推進(jìn)“飛出地”輸出項(xiàng)目的高質(zhì)量落地是一個(gè)亟待解決的問題，這涉及市場(chǎng)監(jiān)管、財(cái)稅分配、消費(fèi)市場(chǎng)認(rèn)可等一系列深層次難題。其二，飛地經(jīng)濟(jì)的園區(qū)建設(shè)與管理運(yùn)營(yíng)問題。飛地經(jīng)濟(jì)的承接平臺(tái)主要是園區(qū)，且以傳統(tǒng)園區(qū)改造提升為多。飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建設(shè)質(zhì)量和管理運(yùn)營(yíng)對(duì)于帶動(dòng)“飛入地”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力不容忽視。據(jù)調(diào)查，園區(qū)區(qū)位布局不合理，交通、醫(yī)療、教育和商業(yè)服務(wù)等公共設(shè)施配套不完善，管理運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)與屬地利益相關(guān)者沖突，以及相關(guān)政策落實(shí)和銜接不到位等問題頻頻出現(xiàn)，增加了飛地經(jīng)濟(jì)與“飛入地”產(chǎn)業(yè)融合難度，也造成了諸多浪費(fèi)和資源閑置。其三，飛地經(jīng)濟(jì)的企業(yè)和社會(huì)大眾參與問題。飛地經(jīng)濟(jì)不僅僅是“飛出地”的行為或政府和園區(qū)運(yùn)營(yíng)者的責(zé)任，更多地需要“飛入地”的企業(yè)和社會(huì)大眾參與。目前，一些飛地經(jīng)濟(jì)缺少龍頭企業(yè)參與，在產(chǎn)業(yè)配套能力和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)上未能達(dá)到理想狀態(tài)，導(dǎo)致面臨“飛出地”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移動(dòng)力不足和“飛入地”吸引力不夠的雙重困境。此外，大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題從飛地范圍向毗鄰行政區(qū)域的日益“外溢”和滲透延伸，給政府管理帶來突出壓力，單一主體并不能滿足日益多樣化要求。其四，飛地經(jīng)濟(jì)的利益分享與激勵(lì)機(jī)制尚未到位的問題。飛地經(jīng)濟(jì)的利益分享與激勵(lì)機(jī)制是決定飛地合作能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。通過諸多案例發(fā)現(xiàn)，兩地政府間、政府與園區(qū)運(yùn)營(yíng)企業(yè)間存在責(zé)權(quán)利不明晰、合理的利益分享機(jī)制尚未建立等問題，“一事一議”的辦事原則優(yōu)點(diǎn)很多，但缺乏相對(duì)穩(wěn)定的利益分配機(jī)制，遇事雙方博弈成本較高。同時(shí)，稅收、GDP統(tǒng)計(jì)的屬地原則與政績(jī)考核、官員擢升評(píng)價(jià)體系存在“沖突”，如何有效破解兩地政府間稅收分成和GDP統(tǒng)計(jì)分解難題，是影響合作雙方能否持續(xù)投入、飛地經(jīng)濟(jì)能否可持續(xù)發(fā)展的“癥結(jié)”。

飛地經(jīng)濟(jì)的典型模式

近年來，有關(guān)省（區(qū)、市）打破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)新跨區(qū)域合作模式，初步形成了如下典型模式。一是按照飛地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生原因劃分，包括對(duì)口支援與幫扶型、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型、FDI投資型、國(guó)家戰(zhàn)略需求型等。對(duì)口支援與幫扶型是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由對(duì)口支援與幫扶任務(wù)而探索出的產(chǎn)業(yè)扶貧“造血”式新途徑。國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型是指“飛出地”和“飛入地”存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和層級(jí)梯度差，按照產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移路徑推進(jìn)的飛地經(jīng)濟(jì)，前者具有資金、技術(shù)、管理和品牌優(yōu)勢(shì)，但因土地指標(biāo)、用工成本和資源能源環(huán)境的約束，急需“騰籠換鳥”；后者則為經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，期待“筑巢引鳳”。FDI投資型指飛地經(jīng)濟(jì)遵循國(guó)際產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移路線，成為全球價(jià)值鏈的一個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)家戰(zhàn)略需求型是黨中央和政府因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而作出的一種空間戰(zhàn)略部署，如諸多國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)。

二是按照飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展業(yè)態(tài)劃分，包括生產(chǎn)制造型、孵化轉(zhuǎn)化型、平臺(tái)生態(tài)型和創(chuàng)新型。生產(chǎn)制造型是飛地經(jīng)濟(jì)最主要的模式，大多圍繞“飛入地”急需的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行招商引資、產(chǎn)業(yè)配套和園區(qū)功能開發(fā)，“飛出地”以總部經(jīng)濟(jì)、研發(fā)中心為主，“飛入地”扮演加工制造、產(chǎn)業(yè)配套、商務(wù)服務(wù)角色。孵化轉(zhuǎn)化型是孵化器和眾創(chuàng)空間的拓展，側(cè)重于將“飛出地”技術(shù)和項(xiàng)目在“飛入地”孵化、轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步育成孵化鏈條，拓展招引地域范圍和產(chǎn)業(yè)種類。平臺(tái)生態(tài)型是近年來興起的一種新模式，大多是圍繞某幾個(gè)行業(yè)龍頭企業(yè)、領(lǐng)軍型企業(yè)、平臺(tái)型企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)（包括“獨(dú)角獸”）形成的產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)，如大學(xué)科技園和“四不像”新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等。創(chuàng)新型是以知名高校、科創(chuàng)園為載體，吸引全球高層次人才向該地區(qū)集聚，形成“人才飛地”，建設(shè)教學(xué)—科研—生產(chǎn)一體化的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)。

三是按照飛地經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)主體劃分，包括政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)化運(yùn)作型和多元化參與型。政府主導(dǎo)型是指飛地園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理主要是由“飛出地”主導(dǎo)或“飛入地”政府（及其投資建設(shè)開發(fā)公司）托管、共建等，主要包括中央政府主導(dǎo)、地方政府主導(dǎo)和“中央—地方”政府交互治理等。市場(chǎng)化運(yùn)作型采用“政府引導(dǎo)+企業(yè)參與”的形式，包括跨域公司引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)集群引導(dǎo)、基于產(chǎn)業(yè)鏈分工或模塊化分工的地區(qū)功能專業(yè)化合作方式，以及市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下的自組織模式。這些模式主要依靠市場(chǎng)對(duì)資源優(yōu)化配置的決定性作用，通過產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，不斷擴(kuò)大企業(yè)的自主權(quán)，通過城市自身發(fā)展，整合區(qū)域市場(chǎng)，形成一定規(guī)模的飛地經(jīng)濟(jì)。多元化參與型是在政府和企業(yè)之外，由高校院所、行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟或戰(zhàn)略投資等共同投資運(yùn)作的飛地園區(qū)，以技術(shù)、團(tuán)隊(duì)、品牌和資本為紐帶，推動(dòng)多主體、多類型合作，主要包括各種大學(xué)科技園、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、科創(chuàng)城，以及各類孵化器和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等平臺(tái)。

影響飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素及機(jī)制

飛地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生需要滿足三大前置條件。首先，以分離性為基礎(chǔ)條件。“飛出地”和“飛入地”只有隸屬于不同行政區(qū)，才會(huì)發(fā)生空間重構(gòu)。其次，以差異性為必要條件。只有兩地存在資源要素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段、政策制度和生態(tài)環(huán)境等差異性，才會(huì)有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的需求。最后，以互利性為必要充分條件。只有兩地在財(cái)稅分配、GDP數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生等方面找到互利共贏的解決方案，才可能持續(xù)推動(dòng)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要受五種因素影響。一是受產(chǎn)業(yè)梯度的影響。“飛出地”和“飛入地”之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人均收入往往存在著明顯的產(chǎn)業(yè)梯度；兩地在教育和科研投入上的差異，又會(huì)在技術(shù)水平上形成“領(lǐng)跑者”和“跟隨者”的梯度差異。兩地存在明顯的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)梯度，最終形成兩地之間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的動(dòng)力。二是受產(chǎn)業(yè)相似性的影響。如果兩地之間存在嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)趨同，其競(jìng)爭(zhēng)傾向較高不利于飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相反，相似系數(shù)較低，產(chǎn)業(yè)差異明顯，其協(xié)作傾向較強(qiáng)。從判別標(biāo)準(zhǔn)看，“飛出地”和“飛入地”三次產(chǎn)業(yè)的區(qū)位商差異明顯，說明兩地的比較優(yōu)勢(shì)明顯不同，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的可能性較大。三是受自然條件的影響。從地理區(qū)位看，如果“飛入地”與周邊地區(qū)地域相連，交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，可以大大降低相互間的交易成本，生產(chǎn)要素結(jié)合成本低廉，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了巨大推動(dòng)力；從資源條件看，礦產(chǎn)資源匱乏不利于資源消耗型產(chǎn)業(yè)的生存。四是受制度環(huán)境的影響。國(guó)家戰(zhàn)略部署和各種規(guī)劃規(guī)定等加強(qiáng)了對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)，幫助協(xié)調(diào)解決“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展中的重大問題，為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的政治和政策環(huán)境。“飛出地”淘汰落后產(chǎn)能、節(jié)能減排、環(huán)境治理等產(chǎn)業(yè)政策，往往會(huì)引導(dǎo)非核心功能和傳統(tǒng)制造業(yè)向“飛入地”轉(zhuǎn)移。五是受人文環(huán)境的影響。兩地民眾具有相同或相近的觀念，有利于移入企業(yè)很快與接受地各類行政和社會(huì)組織充分融合，與員工、政府、金融和社區(qū)等相關(guān)利益群體很容易地建立互信。

飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)理機(jī)制。第一，飛地經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制。飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)具有時(shí)間和空間維度的動(dòng)態(tài)過程，是一個(gè)包含要素的跨區(qū)域移動(dòng)、國(guó)際間與地區(qū)間投資與貿(mào)易活動(dòng)的綜合過程。飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終結(jié)果是在“飛入地”形成一個(gè)完整的、健全的、與其所處的自然環(huán)境條件和周圍經(jīng)濟(jì)組織互相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。為此，飛地經(jīng)濟(jì)動(dòng)力機(jī)制的核心是互利互惠。只有充分調(diào)動(dòng)“飛出地”政府、“飛入地”政府和飛地園區(qū)投資運(yùn)營(yíng)商三方的能動(dòng)性，鼓勵(lì)區(qū)域化的國(guó)家空間重構(gòu)，才能緩解惡性競(jìng)爭(zhēng)、縮小發(fā)展差距、應(yīng)對(duì)城市土地利用和資源環(huán)境約束等問題。同時(shí)，要擺脫過去的城市企業(yè)主義發(fā)展方式，否則容易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)加劇和缺乏合作。第二，飛地經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制。圍繞飛地園區(qū)的總體規(guī)劃、投資開發(fā)、拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套、運(yùn)營(yíng)管理、招商引資、利益分配、社會(huì)事務(wù)等事項(xiàng)，簽訂規(guī)范、詳細(xì)、可操作的合作協(xié)議，做到分工明確、權(quán)責(zé)對(duì)等、共建共享。目前，飛地園區(qū)運(yùn)營(yíng)模式主要有工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、政府平臺(tái)自投和政企合作三類模式。按照國(guó)家相關(guān)政策，鼓勵(lì)按照市場(chǎng)化原則和方式開展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，實(shí)現(xiàn)策劃、招商、運(yùn)營(yíng)一體化，提高飛地園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功率，快速形成產(chǎn)業(yè)集聚。第三，飛地經(jīng)濟(jì)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。互利共贏的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是飛地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。這種利益協(xié)調(diào)機(jī)制包括：飛地園區(qū)開發(fā)過程中的兩地政府合作中的利益協(xié)調(diào)，兩方合作的范圍、目標(biāo)、任務(wù)以及各方責(zé)權(quán)利，最為重要的是土地收儲(chǔ)、投融資和收益分配等。招商過程中的利益分配取決于招商模式的采用。不同的招商模式分享利益的方式不盡相同，或獎(jiǎng)勵(lì)、或傭金、或股份紅利、或稅收減免等。需要特別指出的是橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。要引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)（這里指“飛出地”）與保護(hù)地區(qū)（這里指“飛入地”）之間通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)實(shí)施補(bǔ)償，建立雙方共同治理環(huán)境污染的長(zhǎng)效機(jī)制。

如何提升飛地經(jīng)濟(jì)的治理效能

發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)涉及飛地園區(qū)的兩地政府、投資運(yùn)營(yíng)者、企業(yè)組織、社會(huì)民眾以及由此建立的系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)，主要包括核心主體、外圍主體、中介與平臺(tái)、相關(guān)基礎(chǔ)支撐。飛地經(jīng)濟(jì)的治理效能關(guān)系到飛地經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)資源配置、環(huán)境適應(yīng)、信息共享、規(guī)模效應(yīng)等功能，能否形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)及競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為此，建議如下：

一是完善頂層設(shè)計(jì)。為實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，中央和地方政府應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，核心是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，關(guān)鍵是深化土地管理制度改革，完善要素交易規(guī)則和服務(wù)體系，健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等；要充分調(diào)動(dòng)各地各種有利因素，排除阻礙飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，降低各種不利影響，促進(jìn)“飛出地”和“飛入地”的順暢連接，構(gòu)建飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。為此，中央層面在完善頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策文件及相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則，便于地方政策執(zhí)行操作，推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革。“飛出地”和“飛入地”政府要針對(duì)雙方政府權(quán)責(zé)劃分、利益分配與糾紛解決等問題出臺(tái)指導(dǎo)性、規(guī)范性文件，增強(qiáng)對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持，成立由兩地政府領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成的聯(lián)動(dòng)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決聯(lián)動(dòng)開發(fā)過程中出現(xiàn)的重大問題；完善工作機(jī)制，設(shè)立處理日常事務(wù)的工作辦公室，設(shè)立若干個(gè)專項(xiàng)工作辦公室。

二是理順飛地管理。飛地管理涉及載體的投資運(yùn)營(yíng)主體和園區(qū)管理運(yùn)營(yíng)。投資運(yùn)營(yíng)主體可以是兩地政府協(xié)商建設(shè)的“飛地”園區(qū)管委會(huì)和黨委會(huì)，也可以是政府聯(lián)合市場(chǎng)主體建立的聯(lián)合投資機(jī)構(gòu)，對(duì)“飛地”園區(qū)進(jìn)行投資、開發(fā)、管理運(yùn)營(yíng)，其關(guān)鍵是要明確運(yùn)營(yíng)主體的部門職責(zé)與管理權(quán)限，避免出現(xiàn)多頭管理與管理空白的現(xiàn)象。管理機(jī)制涉及飛地經(jīng)濟(jì)的開發(fā)模式、招商模式和管理模式的優(yōu)化和完善，可以采用園中園、托管園、共管園、項(xiàng)目合作和交流合作等模式，也可以利用資金、技術(shù)成果、品牌、管理等創(chuàng)新合作模式。此外，“飛地”園區(qū)還需加強(qiáng)與“飛出地”和“飛入地”政府溝通交流，與屬地社會(huì)組織、民眾加強(qiáng)聯(lián)系，從合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、具體管理機(jī)構(gòu)和投資實(shí)體三個(gè)層面細(xì)化管理模式。

三是夯實(shí)飛地主業(yè)。為從根本上確保飛地經(jīng)濟(jì)有效融入“飛入地”及區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，需深入了解與掌握區(qū)域經(jīng)濟(jì)與技術(shù)發(fā)展方向，做好產(chǎn)業(yè)空間布局。特別是要立足城市群總體規(guī)劃和新發(fā)展格局需求情況，一方面，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短鏈條、本地化、近岸采購(gòu)的趨勢(shì)，以“建鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈”為重點(diǎn)，形成飛地園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，兩地聯(lián)合引導(dǎo)創(chuàng)新資源和企業(yè)項(xiàng)目向產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)集聚，推動(dòng)“技術(shù)進(jìn)鏈、企業(yè)進(jìn)群、產(chǎn)業(yè)進(jìn)帶、園區(qū)進(jìn)圈”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移精準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)承接集聚化和平臺(tái)建設(shè)專業(yè)化，構(gòu)建“研發(fā)設(shè)計(jì)—孵化轉(zhuǎn)化—生產(chǎn)制造—物流配送—服務(wù)”良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，由關(guān)鍵點(diǎn)引領(lǐng)線，由關(guān)鍵線帶動(dòng)域面，由域面交織成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展，為形成區(qū)域“一盤棋”的分工格局奠定良好基礎(chǔ)，形成“項(xiàng)目帶動(dòng)、企業(yè)拉動(dòng)、集群驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)城互動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)”的新格局。另一方面，除飛地經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)外，要求“飛入地”不能過度追求短期利益而任意承接產(chǎn)業(yè)，應(yīng)根據(jù)功能定位、城市布局、綜合承載力、歷史和文化傳承需要以及生態(tài)保護(hù)要求，優(yōu)選承接產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。

四是優(yōu)化利益分配。利益是政府間合作的前提。“飛出地”一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要跳出“一畝三分地”思維，從整體發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)“飛入地”的合作積極性。“飛出地”政府為發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，適度犧牲部分短期利益，在GDP統(tǒng)計(jì)指標(biāo)劃分、財(cái)稅分配比例、土地出讓收益、工業(yè)增加值、產(chǎn)品銷售收入、進(jìn)出口總額等方面作出實(shí)質(zhì)性讓渡，以謀求長(zhǎng)期的、潛在的未來收益。對(duì)“飛入地”政府而言，要突破傳統(tǒng)思維束縛，不要將飛地經(jīng)濟(jì)視為“唐僧肉”，主動(dòng)推進(jìn)飛地園區(qū)土地收儲(chǔ)流轉(zhuǎn)與平整開發(fā)、居民農(nóng)民的拆遷安置、勞動(dòng)社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套建設(shè)等，盡可能降低飛地園區(qū)初期開發(fā)成本和制度性成本。積極發(fā)揮“飛入地”的屬地優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)和降低園區(qū)運(yùn)行的市場(chǎng)監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等合作成本。此外，還要重視“飛入地”社會(huì)組織和民眾對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)的參與程度。飛地園區(qū)在發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要積極參加屬地的社會(huì)公益慈善和民生事業(yè)，提高社會(huì)大眾對(duì)飛地園區(qū)的認(rèn)可度和美譽(yù)度。

（作者為南開大學(xué)京津冀協(xié)同發(fā)展研究院教授、博導(dǎo)；南開大學(xué)碩士研究生趙勇冠和蔡盈對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“提高京津冀中心城市和城市群綜合承載及資源優(yōu)化配置能力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA041）的階段性成果】

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⑤李魯奇、馬學(xué)廣、鹿宇：《飛地經(jīng)濟(jì)的空間生產(chǎn)與治理結(jié)構(gòu)——基于國(guó)家空間重構(gòu)視角》，《地理科學(xué)進(jìn)展》，2019年第3期。

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責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲

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