【摘要】編纂環(huán)境法典，意味著中國生態(tài)環(huán)境領域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，生態(tài)環(huán)境領域法律的作用范圍更加廣泛、立法的體系性科學性大大增強。環(huán)境法典編纂具有作為推進生態(tài)文明體制改革工具的政治意義，要深刻領會習近平法治思想中的生態(tài)文明法治理論，以實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展為價值目標，彰顯以人民為中心的法治立場；選擇適度法典化編纂路徑，推動形成具有中國特色的生態(tài)文明建設新模式；采取整體性邏輯構架，著力構建“綠水青山就是金山銀山”的法律制度體系；將可持續(xù)發(fā)展作為基礎概念和主線，貢獻構建人類命運共同體的中國方案。

【關鍵詞】習近平法治思想 生態(tài)文明 法治理論 環(huán)境法典 【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

按照習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出的“適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”的明確要求，推動編纂環(huán)境法典具有重大意義。編纂環(huán)境法典，是“十四五”時期加強生態(tài)文明法治建設的重大決策，更是中國邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國新征程上具有標志意義的法治事件；意味著中國生態(tài)環(huán)境領域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，生態(tài)環(huán)境領域法律的作用范圍更加廣泛、立法的體系性和科學性也大大增強。要深刻領會習近平法治思想中的生態(tài)文明法治理論，站在“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”的高度，堅持生態(tài)興則文明興的自然歷史觀、良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的基本民生觀、人與自然和諧共生的自然辯證觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀、山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的整體系統(tǒng)觀、建設美麗中國全民行動的公眾參與觀、共謀全球生態(tài)文明建設的世界共贏觀，編纂一部體系嚴密、規(guī)定嚴格、保障有力的保護生態(tài)環(huán)境的好法典。

編纂環(huán)境法典是新時代加強生態(tài)文明建設的迫切要求

《中華人民共和國民法典》的頒布實施，標志著中國進入“法典化時代”。法典編纂首先是國家法治建設的重大決策，然后才是法學理論和立法技術的合理選擇。因此，是否應該啟動以及能夠啟動環(huán)境法典的編纂工作，需要我們從國家戰(zhàn)略與生態(tài)文明法治建設的高度加以準確把握。

中國生態(tài)文明建設取得巨大成就但仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)?；仡櫺轮袊闪⒁詠淼沫h(huán)境保護歷史，我們走出了一條具有鮮明中國特色的環(huán)境保護道路。自1972年中國政府代表團參加聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議后，中國就將環(huán)境保護提上重要議事日程，一直大力推進生態(tài)文明建設，強調綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。

黨的十八大以來，為全面加強生態(tài)文明建設，中國開展了一系列根本性、開創(chuàng)性工作，推動生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。一是生態(tài)文明建設在國家戰(zhàn)略中的謀劃部署不斷加強，先后納入“五位一體”總體布局、新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略、新發(fā)展理念、三大攻堅戰(zhàn)、社會主義現(xiàn)代化強國目標。二是產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構、農(nóng)業(yè)投入結構調整成效顯著，綠色經(jīng)濟加快發(fā)展。三是人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感、安全感顯著增強，污染防治攻堅戰(zhàn)取得明顯成效，“十三五”規(guī)劃綱要確定的九項生態(tài)環(huán)境約束性指標超額完成，森林覆蓋率、自然保護地面積明顯提升。四是生態(tài)文明體制改革順利推進，出臺數(shù)十項生態(tài)文明建設相關具體改革方案，為構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系奠定體制基礎。五是全球環(huán)境治理貢獻日益凸顯，引領全球氣候變化談判進程，展現(xiàn)負責任大國擔當，深入開展綠色“一帶一路”建設，生態(tài)文明建設成就獲得國際社會高度認可。

中國加強生態(tài)文明建設的實踐表明：生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是相輔相成的辯證統(tǒng)一關系。建設生態(tài)文明，推動綠色低碳發(fā)展，不僅可以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，而且可以推動實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。但是，當前中國生態(tài)文明建設仍然面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境質量向好的基礎還不穩(wěn)固，從量變到質變的拐點尚未到來，生活環(huán)境質量與人民群眾的期盼相比、與美麗中國建設目標相比、與全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求相比，都還存在較大差距。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，提出了建設“人與自然和諧共生”現(xiàn)代化的新目標，因此，必須加快推進生態(tài)文明體制改革，更加注重同步推進物質文明和生態(tài)文明建設，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護，應對氣候變化，促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，為世界提供生態(tài)環(huán)境治理的中國方案。

中國生態(tài)文明立法體系亟待通過法典編纂實現(xiàn)“提檔升級”。用法治思維和法治方式推進國家環(huán)境治理體系建設、保護生態(tài)環(huán)境，是世界范圍內環(huán)境保護的成功經(jīng)驗。中國從1950年開始，先后頒布《礦產(chǎn)資源保護試行條例》《水土保持暫行綱要》等法規(guī)、規(guī)章，既鼓勵開發(fā)利用自然資源、發(fā)展生產(chǎn)，又強調保護資源、綜合利用。1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立自然資源國家所有權。1978年《憲法》、1982年《憲法》均將保護環(huán)境確立為國家責任。2018年《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態(tài)文明”納入并確立了美麗中國建設目標，同時，明確了國務院“領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設”的職權，為深化生態(tài)文明體制改革奠定了憲法基礎。

自1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布實施始，國家立法機關不斷加快制定污染防治類、資源利用與保護類單行法的進程，先后制定了40余部法律；與此同時，國務院制定了60余部環(huán)境行政法規(guī)，國務院有關部門制定了600余部環(huán)境行政規(guī)章，頒布了1200多部國家環(huán)境標準。這些法律、法規(guī)和標準為加強生態(tài)環(huán)境保護、鞏固生態(tài)文明體制改革成果、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

但是，隨著生態(tài)文明體制改革的推進和建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化目標提出，現(xiàn)行法律、法規(guī)的實施出現(xiàn)了幾個明顯問題。一是雖然立法數(shù)量多，但重復率高、矛盾沖突多，法律適用困難。二是在中國的立法體系中，生態(tài)環(huán)境立法分屬于行政法、經(jīng)濟法兩個子系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境立法具有深刻的“部門主導”烙印。由于在環(huán)境法律實施領域中缺乏一個統(tǒng)一的、根本的精神指引和原則性規(guī)范，而是將整體生態(tài)環(huán)境按照要素和區(qū)域進行分割，因此在嚴重重疊的同時還存在諸多缺漏。因此，法典編纂給現(xiàn)行環(huán)境法律提供了一個從分散走向內部協(xié)調一致的機會。

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境體制改革步伐明顯加快，新構建的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的全過程管理體制大大超越了過去的污染防治型體制。“十四五”時期，中國生態(tài)文明建設將朝著以降碳為重點的戰(zhàn)略方向邁進，這將推動減污降碳協(xié)調增效，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的轉變。同時，我們更加迫切地需要建立統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、氣候變化應對、生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。以引領社會關系變革為主要功能，是法典化所具備的最大優(yōu)勢。通過環(huán)境法典編纂，一方面，可以將生態(tài)文明建設的國家戰(zhàn)略具體化，推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式；另一方面，可以克服現(xiàn)行立法存在的分要素立法、分部門立法、整體性不足、法律實施困難等弊端，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國家目標提供體系化、協(xié)調性、便于實施的法律制度保障。

生態(tài)文明法治理論為環(huán)境法典編纂提供堅實政治基礎

法典編纂不是一般意義上的立法活動，常常作為社會改革的工具而存在。進入新發(fā)展階段、構建新發(fā)展格局的關鍵時期，環(huán)境法典編纂更加具有作為推進生態(tài)文明體制改革工具的政治意義。因此，環(huán)境法典編纂必須堅持黨的領導，認真貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，堅持以人民為中心的立法理念，助力依法推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)美麗中國建設目標。

中國共產(chǎn)黨走過的百年歷程，是一條謀求民族獨立、人民解放和國家富強、人民幸福的復興之路，也是一條不斷調整人與自然關系、破解中華民族永續(xù)發(fā)展難題的綠色發(fā)展之路。在中央蘇區(qū)、陜甘寧邊區(qū)等建設過程中，我們黨就開始了生態(tài)建設實踐，十分注重土地山林分配、植樹造林、農(nóng)田水利建設。新中國成立后，毛澤東同志主持制定的1954年《憲法》，確立了自然資源國家所有權制度。改革開放初期，鄧小平同志告誡全黨要尊重自然規(guī)律，明確提出制定環(huán)境保護法。江澤民同志指出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略始終是社會主義建設的一件大事，并強調不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制下的環(huán)境保護法律體系。胡錦濤同志提出科學發(fā)展觀，將“建設生態(tài)文明”作為中國實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一。

黨的十八大以來，在卓越的理論創(chuàng)新和取得的重大成就基礎上，誕生了習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想。習近平總書記強調：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”，要積極推進生態(tài)文明等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，填補空白點、補強薄弱點。這些新理念新思想新戰(zhàn)略，蘊含著“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”的自然歷史觀，彰顯了“法治興則國家興，法治衰則國家亂”的法治思想，揭示了社會主義生態(tài)文明法治建設的本質規(guī)律，科學回答了“推進怎樣的生態(tài)文明法治建設，為什么要推進生態(tài)文明法治建設，如何推進生態(tài)文明法治建設”等一系列重大理論與實踐問題，是一個系統(tǒng)科學、邏輯嚴密的理論體系，為編纂環(huán)境法典提供了堅實的政治基礎。

生態(tài)文明法治理論堅持馬克思主義自然觀，傳承中華民族天人合一、順應自然的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化理念，科學認識人與自然的關系，創(chuàng)造性地提出生命共同體理念，從自然生命共同體、人與自然生命共同體、人類命運共同體三個不同層面，認識人與自然、人與人、個人與人類之間的關系，將自然條件納入經(jīng)濟社會發(fā)展體系。與西方生態(tài)環(huán)境理論的自然中心主義或生態(tài)中心主義不同，習近平總書記強調，人類關心自然、保護自然的根本目的是滿足人民的需要，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠人民，良好生態(tài)環(huán)境必須由人民共享，這為環(huán)境法典編纂確立了人民立場。

生態(tài)文明法治理論立足于新時代社會矛盾發(fā)生新變化的時代需求，針對中國生態(tài)環(huán)境保護面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)，習近平總書記明確提出：“綠水青山既是自然財富、生態(tài)財富，又是社會財富、經(jīng)濟財富。保護生態(tài)環(huán)境就是保護自然價值和增值自然資本。”“綠水青山不僅是金山銀山，也是人民群眾健康的重要保障”，必須統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合治理，建立人與自然彼此關聯(lián)、有機統(tǒng)一的價值觀和整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性方法，為環(huán)境法典編纂提供價值論與方法論指引。

生態(tài)文明法治理論深刻把握中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，縱覽國內法治、涉外法治大趨勢，以謀全局的宏大視野，提出“讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長點、成為展現(xiàn)中國良好形象的發(fā)力點”；同時，“唯有攜手合作，我們才能有效應對氣候變化、海洋污染、生物保護等全球性環(huán)境問題，實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標”。這進一步明確了，生態(tài)文明法治建設必須構建國內國際協(xié)同治理體系、向世界環(huán)境治理體系貢獻中國智慧與中國方案的要求，為環(huán)境法典編纂提供了全球視野與國際化目標。

在環(huán)境法典編纂過程中貫徹落實生態(tài)文明法治理論

選擇何種知識體系或立法技術進行環(huán)境法典編纂，直接關系到政治決斷的落實或法典實現(xiàn)政治目標的水平與能力。多年來，環(huán)境法學者們?yōu)榄h(huán)境法典編纂進行了長期的理論研究，提出了各種環(huán)境立法法典化方案。經(jīng)過反復比較論證，在立足中國國情基礎上，我們借鑒世界上十余個國家進行環(huán)境法典編纂的成功經(jīng)驗，為中國環(huán)境法典編纂確定了“技術路線”。

以實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展為價值目標，彰顯以人民為中心的法治立場。環(huán)境法作為新興的法律現(xiàn)象，是人類面對日益嚴重的環(huán)境問題挑戰(zhàn)，在重新認識人與自然關系的基礎上，反思傳統(tǒng)法律基于主客二分立場，克服將人與自然相互對立、為追求一己一時之利而罔顧全面長期發(fā)展弊端，建立在人與自然和諧共生基本倫理之上的法律規(guī)范體系。這決定了環(huán)境法具有完全不同于傳統(tǒng)法律獨尊個體自由的價值觀，強調必須以守住自然環(huán)境安全邊界為圭臬，以限制污染和破壞環(huán)境的自由為方法，由國家承擔保障民族整體利益、國家長遠利益的責任，履行為國民提供良好生態(tài)環(huán)境的義務。

中國憲法已明確了美麗中國的建設目標，環(huán)境法典作為國家承擔“保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，防治污染和其他公害”公共責任的基礎性法律，理應秉持“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”的人民立場，以實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展為核心價值，回應人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的新期待，充分體現(xiàn)“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”的人民屬性和人文關懷。

選擇適度法典化編纂路徑，推動形成具有中國特色的生態(tài)文明建設新模式。在世界范圍內，環(huán)境法典編纂并不是孤立的法律現(xiàn)象。雖然不同國家選擇了實質編纂、形式法典等不同的法典化模式，但有一個共同的規(guī)律，就是從環(huán)境立法的實際需要出發(fā)，選擇本國環(huán)境法典的范圍和內容。其實，采用何種法典編纂模式并無優(yōu)劣之分，關鍵是看能否契合本國環(huán)境法治建設的實際，以及是否能夠有效推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。

中國的環(huán)境法典編纂，既有進入新發(fā)展階段、構建新發(fā)展格局產(chǎn)生的新社會關系對更高水平法律調整的新需求，也有現(xiàn)行立法矛盾沖突、交叉重疊等問題對通過體系化方法提高法律質量的現(xiàn)實需要。面對中國生態(tài)文明體制改革還在進行，環(huán)境治理體系尚未成熟定型，長期以來分部門立法形成的污染防治類法律、生態(tài)保護類法律、自然資源能源類法律的范圍和內容存在較大差異等現(xiàn)實情況，中國環(huán)境法的法典化應當選擇對當前的環(huán)境法律進行一定程度法典化的適度法典化模式，這一方面可降低法典的條件要求和目標定位，另一方面也可增強法典的靈活性和適應性，形成具有鮮明中國特色的環(huán)境法典。

采取整體性邏輯構架，著力構建“綠水青山就是金山銀山”的法律制度體系。生態(tài)環(huán)境問題根本上是生產(chǎn)方式和生活方式問題，但長期以來，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展被視為此消彼長的對立關系，在立法上也形成了保護法與開發(fā)利用法的對立思維，缺乏環(huán)境與發(fā)展的綜合決策思維，忽視自然資源開發(fā)利用過程中的生態(tài)保護或者在環(huán)境保護過程中完全不考慮生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值，導致社會、經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)展的不充分不平衡的矛盾。編纂環(huán)境法典，要求以實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展為核心價值統(tǒng)一現(xiàn)行法律，以整體性思維、系統(tǒng)性方法理解綠水青山與金山銀山的關系，將自然條件納入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，促進生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一體推進。

中國民法典的成功編纂，是堅持問題導向，立足中國實際進行體系創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的結果。其中，將綠色發(fā)展理念納入民法典并構建綠色規(guī)則體系，既為環(huán)境法典編纂帶來了機遇，也提出了更加合理選擇體系化路徑的挑戰(zhàn)。這就要求我們在準確把握環(huán)境法發(fā)展規(guī)律基礎上，以社會可持續(xù)、資源可持續(xù)、經(jīng)濟可持續(xù)相互貫通的整體性思維，構建“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”制度體系。

將可持續(xù)發(fā)展作為基礎概念和主線，貢獻構建人類命運共同體的中國方案。中國的生態(tài)文明建設從來是世界環(huán)境治理體系的重要內容，既在國際社會環(huán)境保護浪潮的影響下不斷發(fā)展，也實現(xiàn)了在國際環(huán)境治理體系中從跟跑、并跑到更多領跑的質的飛躍。環(huán)境法典編纂，既是中國法治體系建設的重大決策，也是為國際環(huán)境治理體系提供中國方案的重要舉措。這就要求我們以國際視野審視中國的環(huán)境法律問題，以為國際環(huán)境治理體系貢獻中國智慧、中國力量的責任擔當，采用國際通行的環(huán)境法語言，構建環(huán)境法典的話語體系、制度體系。

習近平總書記指出：“可持續(xù)發(fā)展是破解當前全球性問題的‘金鑰匙’，同構建人類命運共同體目標相近、理念相通，都將造福全人類、惠及全世界。”“可持續(xù)發(fā)展”作為一個國際環(huán)境治理體系的通行概念，有著豐富的內涵，具有高度契合中華民族永續(xù)發(fā)展價值目標、采取環(huán)境與發(fā)展綜合決策系統(tǒng)性方法、統(tǒng)籌國際國內法治的優(yōu)勢，可以而且應該成為中國環(huán)境法典編纂的基礎概念和邏輯主線，必將推動為世界貢獻一部具有中國特色、時代特色的環(huán)境法典。

責編/張忠華 美編/宋揚

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