【摘要】考核干部對制度貫徹落實，代表著對中國特色社會主義制度價值體系的追求和維護(hù)、對改革發(fā)展過程規(guī)范性的監(jiān)督，對發(fā)展目的和手段的平衡。各級干部的制度執(zhí)行力和治理能力體現(xiàn)為理解制度、宣傳制度，執(zhí)行制度和取得改革發(fā)展的實際成效。因此，要深入貫徹黨中央部署，借鑒戰(zhàn)略性績效管理理論，系統(tǒng)思考和設(shè)計考人與考事相結(jié)合的考核評價體系，確立基于正確政績觀的考核評價內(nèi)容，綜合運(yùn)用多種考核評價方式，充分運(yùn)用考核評價結(jié)果，激勵引導(dǎo)廣大干部堅決執(zhí)行制度，不斷提升制度執(zhí)行力和治理能力。
【關(guān)鍵詞】干部考核 績效管理 制度執(zhí)行力 治理能力 【中圖分類號】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
提高制度執(zhí)行力和治理能力，是新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，堅持黨管干部原則，落實好干部標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。面向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，黨中央已經(jīng)對貫徹執(zhí)行好各項制度，把我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能做出戰(zhàn)略部署。但“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”當(dāng)前，一些地方和部門仍然不同程度地存在把制度當(dāng)作“稻草人”“橡皮筋”，有令不行、有禁不止，“制度空轉(zhuǎn)”以及違法違紀(jì)等現(xiàn)象。如何充分發(fā)揮考核評價的指揮棒、風(fēng)向標(biāo)、助推器作用，激勵引導(dǎo)廣大干部堅決執(zhí)行制度，不斷提升制度執(zhí)行力和治理能力，顯得尤為重要。
干部考核評價可借鑒戰(zhàn)略性績效管理理論
我們黨歷來高度重視干部考核工作，并在實踐中不斷發(fā)展完善。為了保證黨員的質(zhì)量，推動革命事業(yè)發(fā)展，早在1928年，黨的六大通過的《關(guān)于組織問題草案之決議》就對考核黨員的政治素質(zhì)和工作能力做出了規(guī)定，在1938年召開的六屆六中全會明確提出了“才德兼?zhèn)?rdquo;的干部標(biāo)準(zhǔn)。新中國成立后，黨對干部年度考核進(jìn)行了初步探索，提出考核的目的在于使干部能夠更好地認(rèn)識自己，提高自己，改進(jìn)工作，同時也使黨組織能夠更系統(tǒng)地、全面地了解干部，以便有計劃地培養(yǎng)和選拔干部。改革開放以來，考核工作不斷規(guī)范化，年度和任期考核制度開始逐步完善，對干部考核形成了包括德能勤績廉在內(nèi)的綜合考核評價體系，考核方法不斷豐富。黨的十八大以來，黨中央著力建立科學(xué)規(guī)范的干部考核評價體系，以形成激勵干部求真務(wù)實的有效機(jī)制。2013年，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》；2019年，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（以下簡稱《條例》），強(qiáng)調(diào)突出考核貫徹黨中央重大決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、貫徹落實新發(fā)展理念的實際成效，堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣，調(diào)動各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部積極性、主動性、創(chuàng)造性，樹立講擔(dān)當(dāng)、重?fù)?dān)當(dāng)、改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的鮮明導(dǎo)向。
干部考核評價工作的發(fā)展完善，離不開對相關(guān)理論研究成果的吸收借鑒。與干部考核密切相關(guān)的理論研究經(jīng)歷了從表現(xiàn)性評價、目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理發(fā)展為戰(zhàn)略性績效管理的過程。戰(zhàn)略性績效管理是指組織及其管理者在組織的使命、核心價值觀的指引下，進(jìn)行的計劃績效、監(jiān)控績效、評價績效以及反饋績效的循環(huán)過程，其目的是確保全體組織成員的工作行為和工作結(jié)果與組織期望的目標(biāo)保持一致，通過持續(xù)提升個人、部門以及組織的績效水平，最終實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)及愿景目標(biāo)。戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)模型包括“三個目的、四個環(huán)節(jié)和五項關(guān)鍵決策”。其中，“三個目的”為戰(zhàn)略目的、管理目的和開發(fā)目的。戰(zhàn)略目的是指通過績效考核體系能夠?qū)⒏刹康木唧w工作與組織的戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系起來，確保組織戰(zhàn)略部署落實；管理目的是指績效考核評價為做好干部培育、選拔、管理、使用等關(guān)鍵決策提供重要依據(jù)；開發(fā)目的是指通過績效考核過程發(fā)現(xiàn)干部存在的不足，有效地幫助他們提高知識水平、專業(yè)技能和綜合素質(zhì)。而“四個環(huán)節(jié)”是指開展績效管理需要遵循的績效計劃、績效監(jiān)控、績效評價和績效反饋。“五項關(guān)鍵決策”是指在實施績效考核評價工作中必須把握評價內(nèi)容、評價主體、評價周期、評價方法以及結(jié)果應(yīng)用。深入貫徹落實黨中央對干部考核工作的要求，可借鑒戰(zhàn)略性績效管理理論，系統(tǒng)全面設(shè)計考核體系各要素，堅持制度執(zhí)行和發(fā)展任務(wù)同等對待，同謀劃、同部署、同推進(jìn)、同考核，建立有效的制度執(zhí)行考核機(jī)制。
建立考人與考事相結(jié)合的考核評價體系
干部的職責(zé)是貫徹落實黨中央和組織的戰(zhàn)略部署，干部的德才表現(xiàn)應(yīng)依據(jù)其貫徹落實戰(zhàn)略部署的工作過程和工作成果來評價，做到考人與考事相結(jié)合。在過去的考核實踐中發(fā)現(xiàn)，如果考人與考事“兩張皮”，主要依靠民主測評等主觀方法孤立地評價干部，容易造成不擔(dān)當(dāng)、不作為的“老好人”獲得好評；而那些敢于動真碰硬，嚴(yán)格執(zhí)行制度的干部，可能由于觸及一些人的利益而被差評。從理論的角度來看，干部的思想和能力驅(qū)動行為，行為與環(huán)境條件結(jié)合的過程產(chǎn)生結(jié)果。結(jié)果和行為過程是顯性的、客觀的，思想和能力是隱性的和主觀的。通過考察干部做事的結(jié)果和行為過程來評價干部，比直接以主觀方法評價干部的德才更為科學(xué)合理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把研究人和研究事結(jié)合起來，避免從抽象到抽象，憑感覺下結(jié)論?！稐l例》要求，堅持考人與考事相結(jié)合，注重吸收運(yùn)用巡視巡察、審計、績效管理、工作督查、相關(guān)部門業(yè)務(wù)考核、個人有關(guān)事項報告查核等成果，把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作為識別干部、評判優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)考核結(jié)果的真實性、準(zhǔn)確性。
堅持考人與考事相結(jié)合，要對地方和部門績效做出客觀評價，為綜合研判領(lǐng)導(dǎo)班子及班子成員，乃至普通干部的表現(xiàn)打下堅實基礎(chǔ)。一般地，領(lǐng)導(dǎo)班子的考核結(jié)果主要是由地方或部門工作成效決定，其評價依據(jù)較為客觀?？己烁刹恳c地方或部門績效相關(guān)聯(lián)，分析干部在完成總體戰(zhàn)略部署過程中發(fā)揮作用、做出貢獻(xiàn)的具體情況。在這方面，《條例》規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)班子考核結(jié)果與班子成員考核結(jié)果之間的銜接關(guān)系，如：領(lǐng)導(dǎo)班子為優(yōu)秀等次的，其領(lǐng)導(dǎo)成員評為優(yōu)秀等次的比例可以適當(dāng)上調(diào)，最高不超過30%；領(lǐng)導(dǎo)班子為較差等次的，其領(lǐng)導(dǎo)成員評為優(yōu)秀等次的比例不得超過15%，主要負(fù)責(zé)人一般不得確定為稱職及以上等次?！稐l例》引導(dǎo)干部團(tuán)結(jié)協(xié)作、擔(dān)當(dāng)作為，干事創(chuàng)業(yè)的導(dǎo)向非常明確。一些地方積極探索考人與考事相結(jié)合，把所開展的組織績效評估與干部考核結(jié)合起來。如廣西壯族自治區(qū)把設(shè)區(qū)市政府和區(qū)級部門績效考評結(jié)果與公務(wù)員年終考核、領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用掛鉤。深圳市建立了市直單位和區(qū)、縣（市）績效考評結(jié)果與干部考核的銜接機(jī)制。組織績效評估的開展，給干部考核工作提供了大量工作表現(xiàn)和工作成果證據(jù)資料，促進(jìn)了干部考核工作的科學(xué)性和有效性。
確立基于正確政績觀的考核評價內(nèi)容
進(jìn)入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長。因此，全面貫徹執(zhí)行中國特色社會主義制度、全面滿足人民美好生活需要，應(yīng)成為新時代各級干部的政績追求和評價準(zhǔn)則，這樣的政績觀也充分體現(xiàn)了我們黨的初心使命和價值觀。要基于正確政績觀設(shè)計考核內(nèi)容，引導(dǎo)干部不斷增強(qiáng)制度執(zhí)行力和治理能力，創(chuàng)造出符合時代要求的新業(yè)績。也就是說，要構(gòu)建全面考核干部的指標(biāo)體系，既要考核發(fā)展任務(wù)，又要考核制度執(zhí)行；既要考核干部的“顯績”，又要考核“潛績”；既要關(guān)注短期效果，又要關(guān)注長期效應(yīng)。相對于發(fā)展性的任務(wù)，制度代表著導(dǎo)向性和干事創(chuàng)業(yè)過程的規(guī)范性約束。執(zhí)行制度往往體現(xiàn)為“潛績”和長期效應(yīng)，有時甚至影響干部當(dāng)期的“顯績”，比如落實規(guī)劃抓減少污染排放、加大對初等教育的投入，在短期可能會影響經(jīng)濟(jì)增長速度?？己烁刹繉χ贫鹊呢瀼芈鋵崳碇鴮χ袊厣鐣髁x制度價值體系的追求和維護(hù)、對改革發(fā)展過程規(guī)范性的監(jiān)督，對發(fā)展目的和手段的平衡。各級干部的制度執(zhí)行力和治理能力體現(xiàn)為理解制度、宣傳制度，執(zhí)行制度和取得改革發(fā)展的實際成效，最終要得到人民群眾的認(rèn)可。
中國特色社會主義制度，形成和發(fā)展了包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度。各方面的制度是鮮明的價值導(dǎo)向與行為導(dǎo)向規(guī)則的結(jié)合，對各級干部具有明確的導(dǎo)向和約束作用。要通過干部考核評價把黨中央對制度執(zhí)行的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為干部的思想和行動自覺。要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把干部執(zhí)行思想政治建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)等方面制度和紀(jì)律的情況作為首要考核內(nèi)容。要注重把握不同地區(qū)、行業(yè)、單位性質(zhì)、級別和不同時期的工作重點對制度執(zhí)行的不同要求，設(shè)計考核內(nèi)容，設(shè)置突出崗位職責(zé)要求的制度執(zhí)行考核評價指標(biāo)。實際上，每一項工作任務(wù)都是在相關(guān)的制度體系的指導(dǎo)和約束下開展的，在考核任務(wù)完成效果的同時要考核相關(guān)制度執(zhí)行的情況，特別要加強(qiáng)法治建設(shè)、促進(jìn)社會公平正義、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定等方面制度的考核，把是否真正貫徹落實各領(lǐng)域制度體系作為評價干部工作的重要內(nèi)容。要在考核周期之初就通過一定程序，經(jīng)過深入研究和溝通確定重點制度執(zhí)行考核內(nèi)容，以便明確引導(dǎo)干部的努力方向，促進(jìn)干部持續(xù)提升自己的能力。
巡視巡察、審計、工作督查、相關(guān)部門業(yè)務(wù)考核、個人有關(guān)事項報告查核等都是專項制度考核工作。這些工作能有效督促干部執(zhí)行制度，增加對干部工作狀況的深入了解，激勵和鞭策干部提高執(zhí)行力。比如，黨的十八大以來開展的巡視巡察工作、中央環(huán)保督察工作，力度大，效果好，推動了全面從嚴(yán)治黨制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的貫徹落實，提高了各級干部的制度執(zhí)行力和治理能力。近幾年，一些地方和部門在制度執(zhí)行的考核內(nèi)容設(shè)計方面做出有益的探索，在對部門整體績效評價中，專門設(shè)計制度評價內(nèi)容，對于制度執(zhí)行力的提升產(chǎn)生了明顯的促進(jìn)作用。
綜合運(yùn)用多種考核評價方式
根據(jù)考核周期的安排，干部考核方式通常分為平時考核、年度考核、專項考核和任期考核等。每一種考核方式的考核內(nèi)容和考核方法各有側(cè)重。要通過多種考核方式的相互銜接、補(bǔ)充印證，來提高干部考核的精準(zhǔn)度和公信度。
一是加強(qiáng)平時考核。平時考核結(jié)合對干部的日常管理進(jìn)行。平時考核要重點關(guān)注階段性目標(biāo)完成的情況以及相關(guān)的制度、工作方案和保障措施的落實情況。平時考核對制度執(zhí)行情況的考核最直接、最便利。組織部門可以通過列席領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會、理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)、重要工作會議，參加重要工作活動；與干部本人或者知情人談心談話，到所在單位聽取干部群眾意見；開展調(diào)研走訪、專題調(diào)查、現(xiàn)場觀摩等方式開展考核。黨內(nèi)集中學(xué)習(xí)教育、紀(jì)委監(jiān)委日常監(jiān)督、巡視巡察、工作督查、干部培訓(xùn)為深入了解干部提供了重要機(jī)會。平時考核還要把信訪舉報中反映的問題及處理情況作為評價依據(jù)。要建立平時考核工作檔案，作為評價干部一貫表現(xiàn)的重要依據(jù)。
二是充分利用專項考核。專項考核是對領(lǐng)導(dǎo)干部在完成重要專項工作、承擔(dān)急難險重任務(wù)、應(yīng)對和處置重大突發(fā)事件中的表現(xiàn)和工作實際成效等情況所進(jìn)行的考核。干部在上述特殊條件下對于制度的尊崇、敬畏和執(zhí)行情況，體現(xiàn)了干部執(zhí)行制度的定力和能力。在開展專項考核時要把對制度執(zhí)行的考核作為重要內(nèi)容。
三是全面開展年度考核。年度考核是以年度為周期的綜合性考核，通過個人總結(jié)述職、民主測評、個別談話等環(huán)節(jié)考察干部。要設(shè)計好個人總結(jié)報告的模板，明確要求報告制度執(zhí)行情況，特別是一些重點制度的執(zhí)行情況。民主測評要合理確定評價參加人的范圍，確保由知情人評價。要重視和充分發(fā)揮談話法的識別作用，通過結(jié)構(gòu)化訪談提綱的設(shè)計，增強(qiáng)談話的實效性；用具體事例評價干部，防止概念化、籠統(tǒng)化；談話要合理確定范圍，著重聽取知情人意見。要加強(qiáng)現(xiàn)場了解核實，查閱出臺的制度文件、會議紀(jì)要、工作報告、講話、批示等資料。年度考核要注重吸收平時考核的成果。通過上述多種途徑，綜合分析全面客觀評價干部的制度意識和宣傳制度、執(zhí)行制度、維護(hù)制度的情況。
四是扎實開展任期考核。任期考核是對領(lǐng)導(dǎo)干部在一屆任期內(nèi)總體表現(xiàn)的全方位考核。任期考核與年度考核的方法和環(huán)節(jié)安排類似，更加突出實績分析。在實績分析中，要充分利用干部所分管領(lǐng)域績效評價結(jié)果和審計、工作督查、相關(guān)部門業(yè)務(wù)考核的結(jié)論，突出考核完成任期目標(biāo)的情況，做到以干部的實際工作表現(xiàn)和效果為基礎(chǔ)考核干部。任期考核要注重吸收年度考核的成果。要對干部情況進(jìn)行綜合分析研判，全面、歷史、辯證地分析個人貢獻(xiàn)與集體作用、主觀努力與客觀條件，分析干部個人及其帶領(lǐng)群眾執(zhí)行制度的定力和能力。
在開展考核工作的過程中，要廣泛聽取群眾意見。探索多種方式調(diào)查了解群眾對制度執(zhí)行的滿意度和意見建議，通過統(tǒng)計部門、社會調(diào)查機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)問政、市民熱線等多種方式了解群眾的評價意見，傾聽群眾呼聲。要有效利用數(shù)字技術(shù)，發(fā)揮智慧黨建、數(shù)字政府等系統(tǒng)的作用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，多渠道搜集、存儲和分析考核數(shù)據(jù)，為評價組織績效、客觀分析干部制度執(zhí)行的情況提供堅實基礎(chǔ)。
充分運(yùn)用考核評價結(jié)果
考核評價結(jié)果的運(yùn)用是考核評價工作發(fā)揮作用的重要途徑。要充分運(yùn)用考核評價結(jié)果推動干部考核評價戰(zhàn)略目的、管理目的和開發(fā)目的的落實。中共中央2021年5月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》明確要求“強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，把考核結(jié)果與干部選拔任用、教育培養(yǎng)、管理監(jiān)督、激勵約束、問責(zé)追責(zé)等結(jié)合起來，推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的正確導(dǎo)向。”要運(yùn)用考核評價結(jié)果改進(jìn)干部制度執(zhí)行的態(tài)度、能力和作風(fēng)，有效推動制度落實，提升干部制度執(zhí)行力和治理能力。
首先，及時反饋，促進(jìn)改進(jìn)提高?？梢圆扇€別談話、工作通報、會議講評等方式，實事求是地向干部反饋考核評價結(jié)果，肯定成績、指出不足，督促整改，傳導(dǎo)壓力、激發(fā)動力。其次，表彰先進(jìn)，激勵擔(dān)當(dāng)作為。對貫徹執(zhí)行制度效果好、政績突出的干部要及時表彰獎勵，激勵他們更加進(jìn)取擔(dān)當(dāng)；對于長期考核結(jié)果優(yōu)異的干部，要優(yōu)先提拔重用，引導(dǎo)其他干部向他們學(xué)習(xí)，不斷提高治理能力。再次，明確方向，加強(qiáng)教育培養(yǎng)。根據(jù)考核結(jié)果，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，著力補(bǔ)齊干部制度執(zhí)行力和治理能力的短板和弱項，合理安排調(diào)學(xué)調(diào)訓(xùn)、實踐鍛煉等，促使干部有針對性地加強(qiáng)對黨的創(chuàng)新理論、各方面制度、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、新興產(chǎn)業(yè)和新模式新技術(shù)新業(yè)態(tài)知識的學(xué)習(xí)，彌補(bǔ)知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)、能力弱項，切實增強(qiáng)理解制度、執(zhí)行制度的能力。最后，問責(zé)追責(zé)、強(qiáng)化治庸治懶。把考核結(jié)果作為干部任用的依據(jù)，對考核中發(fā)現(xiàn)的違反制度、制度執(zhí)行不力、干部群眾意見較大的干部，根據(jù)情況作出調(diào)崗、降職、降級或其他處分等處理；發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，及時提醒談話或者函詢；發(fā)現(xiàn)輕微違紀(jì)問題的，進(jìn)行誡勉談話，責(zé)令整改，真正形成重視提高制度執(zhí)行力和治理能力的導(dǎo)向。
堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。各級黨委和政府承擔(dān)執(zhí)行制度的重大責(zé)任，而各級干部的主要職責(zé)就是貫徹執(zhí)行中國特色社會主義制度，帶領(lǐng)人民群眾實現(xiàn)美好的發(fā)展愿景。領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)對落實黨的方針政策和各項制度具有重要影響，并最終體現(xiàn)為工作領(lǐng)域的治理績效。因此，要建立組織績效目標(biāo)、部門績效目標(biāo)以及干部個人績效目標(biāo)的分解和承接關(guān)系，明確干部績效目標(biāo)和考核指標(biāo)，合理確定評價主體，充分運(yùn)用考核結(jié)果，引導(dǎo)干部尊崇制度、敬畏制度、執(zhí)行制度，維護(hù)制度權(quán)威，預(yù)防“破窗效應(yīng)”，提高運(yùn)用制度干事創(chuàng)業(yè)的能力，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中建功立業(yè)。
（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，公共組織績效管理研究中心主任；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生、中央黨校（國家行政學(xué)院）領(lǐng)導(dǎo)人員考試測評研究中心處長杜義國對本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①《中共中央印發(fā)〈中國共產(chǎn)黨組織工作條例〉》，新華社，2021年6月2日。
②方振邦、唐健：《戰(zhàn)略性績效管理（第五版）》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018年。
責(zé)編/常妍 美編/王夢雅
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