【摘要】數(shù)字信息技術(shù)的不斷發(fā)展正在使城市社會(huì)空間形態(tài)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，而運(yùn)用前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、模式和理念創(chuàng)新是推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在城市數(shù)字治理中，發(fā)展多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)化治理，是實(shí)現(xiàn)城市善治的重要方式之一。在杭州城市大腦的建設(shè)過(guò)程中形成了包括企業(yè)參與服務(wù)機(jī)制、社會(huì)賦權(quán)與監(jiān)督機(jī)制、非政府組織參與機(jī)制在內(nèi)的城市治理網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制。當(dāng)前，城市大腦建設(shè)仍面臨“信息壁壘”難以突破、弱勢(shì)政府帶來(lái)治理秩序失范、行政力量過(guò)強(qiáng)抑制其他主體活力等問(wèn)題。未來(lái)需明確公共價(jià)值導(dǎo)向的發(fā)展定位，以網(wǎng)絡(luò)化治理為核心推動(dòng)多方主體共同參與。
【關(guān)鍵詞】效率導(dǎo)向 公共價(jià)值導(dǎo)向 數(shù)字治理 城市大腦
【中圖分類號(hào)】 D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.008
【作者簡(jiǎn)介】張蔚文，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，浙江大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院副院長(zhǎng)。研究方向?yàn)槌擎?zhèn)發(fā)展與土地制度、特色小鎮(zhèn)發(fā)展與治理、城市數(shù)字治理。主要著作有《農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染控制與管理》、《土地管理與國(guó)土規(guī)劃新探》（合著）等。
引言
城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要載體，也是人民群眾生產(chǎn)生活、宜業(yè)宜居的樂(lè)園。城市治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，涉及城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等各環(huán)節(jié)和生產(chǎn)、生活、生態(tài)各領(lǐng)域，在國(guó)家發(fā)展中占據(jù)舉足輕重的地位。2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記在浙江省杭州市城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心考察時(shí)指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要協(xié)調(diào)各方利益、統(tǒng)籌多方力量。而城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅有利于推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升城市治理績(jī)效和生活品質(zhì)，而且還有可能促進(jìn)數(shù)字技術(shù)發(fā)展，推動(dòng)組織與社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。[1]
近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代數(shù)字信息技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展，城市治理領(lǐng)域也產(chǎn)生了以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為核心的眾多新議題。當(dāng)前的數(shù)字化、信息化和智能化技術(shù)正在孕育全周期、智慧化的城市治理新模式，也對(duì)城市治理本身提出了新的更高要求。在此背景下，以上海、杭州和雄安新區(qū)等為代表的許多城市和地區(qū)開(kāi)始探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并形成了包括“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”、城市大腦、數(shù)字孿生城市等在內(nèi)的諸多成果。在實(shí)踐中，這些城市和地區(qū)也積累了許多經(jīng)驗(yàn)，并逐漸探索出一條具有時(shí)代特征和中國(guó)特色的超大城市數(shù)字化治理路徑。
近年來(lái)，杭州市以打造“數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城”和“數(shù)字治理第一城”為發(fā)展目標(biāo)，基于城市大腦平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)驗(yàn)積累到治理體系搭建再到治理體系形成三個(gè)階段的發(fā)展，取得了許多階段性成果。2020年新冠肺炎疫情期間，杭州城市大腦以“健康碼”“親清在線”“讀地云”等產(chǎn)品作為技術(shù)支撐，在城市資源配置、宏觀決策指揮、突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警等方面發(fā)揮了顯著作用。
網(wǎng)絡(luò)化治理：數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新選擇
隨著治理主體、對(duì)象和目標(biāo)的發(fā)展變化，學(xué)術(shù)界關(guān)于治理的理論也在不斷演變進(jìn)化。20世紀(jì)70年代末，新公共管理運(yùn)動(dòng)逐漸興起，該運(yùn)動(dòng)的核心是強(qiáng)調(diào)建立相對(duì)平衡的權(quán)力分配機(jī)制，強(qiáng)調(diào)行政效率，重新界定政府的作用以及加強(qiáng)公私部門的有機(jī)連接等。[2]然而，當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展到后期，越發(fā)過(guò)分強(qiáng)調(diào)分權(quán)與效率，帶來(lái)了公共部門碎片化和職責(zé)同構(gòu)的弊端。而為了應(yīng)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的“碎片化政府”問(wèn)題，又產(chǎn)生了多中心治理、數(shù)字化治理和網(wǎng)絡(luò)化治理等理論，它們與整體性治理理論一同構(gòu)成了西方“整體政府”和“無(wú)縫隙政府”改革運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)。[3]
網(wǎng)絡(luò)化治理的概念最早出現(xiàn)于美國(guó)學(xué)者凱特爾（Kettle）在1993年出版的《Sharing Power：Public Government and Private Markets》一書(shū)中。他認(rèn)為治理是“政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。[4]隨后，不同學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的定義、內(nèi)涵、基本特征等進(jìn)行了不同的闡釋和討論。詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）將網(wǎng)絡(luò)化治理定義為“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須完全依靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)”。[5]伊娃·索侖森（Eva Sorensen）將其定義為“在水平方向上的聯(lián)結(jié)是相關(guān)的、穩(wěn)定的、并且相互依賴的，但是在運(yùn)作中是相互自治的行動(dòng)者們；通過(guò)談判相互作用；發(fā)生在一個(gè)管制的、規(guī)范的、認(rèn)知的、理想的框架中；在某種意義上是自律的；在某些特殊的政策領(lǐng)域致力于公共目的的產(chǎn)出”。[6]她還根據(jù)政府主體在治理過(guò)程中的地位和介入方式對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的模式進(jìn)行了更加具體的劃分。此外，斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William Eggers）在《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書(shū)中將網(wǎng)絡(luò)化治理定義為“深深依賴伙伴關(guān)系，能夠平衡各種非政府組織以提高公共價(jià)值的哲學(xué)理念，以及種類繁多的、創(chuàng)新的商業(yè)關(guān)系的一種治理模式”，[7]并對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的優(yōu)劣勢(shì)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)框架和未來(lái)發(fā)展方向等問(wèn)題進(jìn)行了詳盡的討論。
國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化治理的研究最早出現(xiàn)在俞可平《治理與善治》一書(shū)中，他在該書(shū)中對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)外關(guān)于治理理論的研究和自身的研究成果進(jìn)行了介紹。而隨后不同學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理也進(jìn)行了包括“治理就是網(wǎng)絡(luò)化治理”“網(wǎng)絡(luò)化治理催生出新的政府治理工具”“網(wǎng)絡(luò)化治理更多存在于企業(yè)管理領(lǐng)域”等在內(nèi)的不同角度和方向的解讀。[8]韓兆柱通過(guò)對(duì)數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理和網(wǎng)格化管理理論進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，三者在治理主體、價(jià)值追求和治理工具方面具有一定的契合性，但在政府角色、研究對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用領(lǐng)域等方面存在差異。[9]唐亞林通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理范式的深度解剖，提出其主要包括縱橫交錯(cuò)型、嵌套型與智慧型三種類型，其核心要素主要包括扁平化結(jié)構(gòu)、互動(dòng)協(xié)商機(jī)制、參與化權(quán)利與增殖性公共價(jià)值。[10]此外，一些學(xué)者也對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理在具體治理過(guò)程中的實(shí)踐進(jìn)行了探討。陸小成通過(guò)對(duì)“蘭州藍(lán)”經(jīng)驗(yàn)的考察探索了城市低碳發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化治理路徑。[11]宋蔚將網(wǎng)絡(luò)化治理理論應(yīng)用于社區(qū)治理，提出了以信任機(jī)制、資源共享機(jī)制和公共承諾機(jī)制相結(jié)合形成的協(xié)作治理機(jī)制為保障的網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理路徑。[12]
隨著數(shù)字信息技術(shù)在城市治理過(guò)程中扮演愈發(fā)重要的角色，越來(lái)越多的城市開(kāi)始了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐。城市大腦作為杭州城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)?chuàng)新，在技術(shù)上面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)的同時(shí)，也擔(dān)負(fù)著探索城市治理模式和體制機(jī)制的重任。目前，對(duì)于城市大腦的研究重點(diǎn)在于其實(shí)現(xiàn)的技術(shù)路徑[13]、治理界面[14]和治理風(fēng)險(xiǎn)[15][16]等方面，對(duì)城市大腦與城市治理體制機(jī)制轉(zhuǎn)變之間關(guān)系的研究還相對(duì)有限。因此，本文從網(wǎng)絡(luò)化治理理論出發(fā)，對(duì)城市大腦建設(shè)過(guò)程中不同行動(dòng)主體之間的互動(dòng)模式及其存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，提出城市大腦在未來(lái)建設(shè)中的公共價(jià)值導(dǎo)向。
網(wǎng)絡(luò)化治理視角下的城市大腦
城市大腦在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐起步于2016年4月，杭州以交通領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，運(yùn)用城市大腦開(kāi)啟利用大數(shù)據(jù)改善城市交通的探索。如今，杭州城市大腦已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)驗(yàn)積累到治理體系搭建再到治理體系形成三個(gè)階段的發(fā)展，[17]對(duì)應(yīng)到具體工作中就是數(shù)字治堵、數(shù)字治城和數(shù)字治疫三個(gè)階段，取得了部分階段性的成果。目前，杭州城市大腦的應(yīng)用場(chǎng)景不斷豐富，已形成11大系統(tǒng)、48個(gè)場(chǎng)景同步推進(jìn)的良好局面。[18]
按照詹姆斯·羅西瑙的定義，網(wǎng)絡(luò)化治理是指在共同目標(biāo)的支持下，一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，活動(dòng)的主體未必是政府，活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)方式并非依靠國(guó)家強(qiáng)制力。因此，在網(wǎng)絡(luò)化治理的視角下，探究城市大腦可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo)或驅(qū)動(dòng)力尤為重要。在杭州城市大腦的案例中，企業(yè)、市民、非政府組織共同參與城市治理已然成為一場(chǎng)城市創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)，使政府和社會(huì)各主體得以合作和雙向互動(dòng)溝通，產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)，處理方式也從傳統(tǒng)被動(dòng)式的問(wèn)題應(yīng)對(duì)逐步轉(zhuǎn)向主動(dòng)式的指揮導(dǎo)引。以杭州城市大腦為例，在網(wǎng)絡(luò)化治理視角下解構(gòu)城市大腦建設(shè)，可以分析出不同主體參與城市治理的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制（如圖1所示），并進(jìn)一步提出城市大腦建設(shè)面臨的困境，探究城市大腦可持續(xù)發(fā)展和多主體參與治理的共同目標(biāo)和優(yōu)化路徑。
企業(yè)參與服務(wù)機(jī)制。在政府主體與企業(yè)主體的互動(dòng)方面，構(gòu)建了政府向企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制和企業(yè)向政府的訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制。在數(shù)字信息化時(shí)代，由于政府存在技術(shù)和人才等方面的局限，因此在一些數(shù)字公共服務(wù)的提供方面無(wú)法滿足功能需求。此時(shí)，企業(yè)主體就會(huì)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，提供政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)供給。在政府向企業(yè)主體購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制中，政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，而企業(yè)的目標(biāo)則是追求利潤(rùn)最大化，盡管雙方目標(biāo)不同，但利益存在一定程度的耦合，可以進(jìn)一步通過(guò)訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制等方式來(lái)達(dá)成合作。在杭州城市大腦的網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中，即采用了政府契約外包的形式來(lái)使企業(yè)參與公共服務(wù)的提供。政府契約外包在實(shí)踐中被證明是一種較為有效的政府與市場(chǎng)合作模式，即政府將公共服務(wù)或公共產(chǎn)品生產(chǎn)承包給私人或非營(yíng)利組織，并在合同中規(guī)定公共服務(wù)或產(chǎn)品的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。
此外，企業(yè)在參與公共服務(wù)提供的過(guò)程中，通過(guò)訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制來(lái)維護(hù)企業(yè)的利益，使企業(yè)主體擁有充分的話語(yǔ)權(quán)。在杭州城市大腦的網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中，政府主體與企業(yè)主體之間建立了較為有效的訴求表達(dá)機(jī)制。通過(guò)座談會(huì)、協(xié)同辦公、專班機(jī)制等方式，企業(yè)可以及時(shí)將項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題反饋給政府，與此同時(shí)，企業(yè)自身的利益訴求也得以向政府及時(shí)表達(dá)。政企雙方在合作協(xié)議確立的時(shí)候便明確了各自的權(quán)益保障方式，如遇到政府對(duì)于項(xiàng)目需求臨時(shí)變更等情況，雙方可以通過(guò)適當(dāng)調(diào)整、補(bǔ)充協(xié)議內(nèi)容或設(shè)立項(xiàng)目分期協(xié)議等方式進(jìn)行協(xié)商，以保障雙方的合法權(quán)益。
公眾共治與監(jiān)督機(jī)制。在政府主體與社會(huì)公眾主體的互動(dòng)方面，構(gòu)建了公眾參與共治與監(jiān)督機(jī)制。
第一，在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，政府權(quán)力不斷下放，原先的行政管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用行政管理、法治手段、道德約束、市場(chǎng)機(jī)制及社會(huì)政策等多種管理方式和手段。[19]包括社會(huì)組織等在內(nèi)的各類社會(huì)主體，推動(dòng)社會(huì)實(shí)行自我組織、自我教育、自我服務(wù)、自我管理等自主治理。當(dāng)一個(gè)相對(duì)健康有序的公民社會(huì)形成之后，就會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)移職能，更多地將社會(huì)的事情交給社會(huì)自身解決。
第二，在杭州城市大腦的網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中，建立了公眾對(duì)政府主體的決策監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)公示、專家咨詢、聽(tīng)證會(huì)、建議征集、問(wèn)卷調(diào)查等方式擴(kuò)大社會(huì)公眾參與的范圍，公眾意見(jiàn)直達(dá)反饋平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)上信息平臺(tái)可以廣泛吸納社會(huì)公眾參與公共政策制定，提出政策實(shí)施的意見(jiàn)和建議，通過(guò)線上與線下相結(jié)合的方式增加政府與民眾的溝通和交流，增強(qiáng)民眾監(jiān)督意識(shí)，暢通民眾監(jiān)督渠道。此外，信息資源共享使得政府與公民之間的信息資源得到優(yōu)化分配，信息不對(duì)稱的狀況得到改善，公眾能夠享受個(gè)性化信息服務(wù)，同時(shí)也提高了網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制的透明度，有利于公眾監(jiān)督。
非政府組織投入機(jī)制。在政府主體與非政府組織主體的互動(dòng)方面，形成了政府主體對(duì)非政府組織主體的培育發(fā)展機(jī)制和非政府組織主體對(duì)政府主體的投入機(jī)制。盡管目前非政府組織的參與形式還相對(duì)單一，但是對(duì)于作為獨(dú)立主體參與城市網(wǎng)絡(luò)化治理的云棲工程院仍然是一次良好的嘗試和探索。由于政府在提供數(shù)字公共服務(wù)的過(guò)程中存在技術(shù)能力的局限，而且如果將一些相對(duì)敏感的領(lǐng)域完全交給市場(chǎng)化的企業(yè)可能存在安全隱患，因此，非政府組織的參與在一定程度上能夠妥善解決這一問(wèn)題。非政府組織的利益訴求可能與政府和企業(yè)都存在差異，但在提供公共服務(wù)方面，非政府組織的非營(yíng)利性會(huì)使其在決策中更具公共利益導(dǎo)向。在杭州城市大腦的治理協(xié)同過(guò)程中，杭州市政府對(duì)云棲工程院的建設(shè)發(fā)展十分重視，抽調(diào)杭州數(shù)據(jù)資源管理局、公安局、城管委等數(shù)十個(gè)政府部門同提供技術(shù)支撐的企業(yè)和云棲工程院的100多位常駐人員組成了17個(gè)專班，進(jìn)駐云棲小鎮(zhèn)的研發(fā)基地協(xié)作辦公。在未來(lái)的城市網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)踐中，非政府組織可以在目前提供技術(shù)支持的基礎(chǔ)上探索更加多元的參與形式，從而實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、共建共享”的網(wǎng)絡(luò)化治理格局。
以公共價(jià)值為導(dǎo)向的城市大腦
主要困境。1.“信息壁壘”依舊存在。盡管城市大腦已經(jīng)通過(guò)架構(gòu)創(chuàng)新、機(jī)制改革等方式盡可能消除了治理過(guò)程中的“信息壁壘”和“數(shù)據(jù)孤島”問(wèn)題，但在一些場(chǎng)景中這個(gè)問(wèn)題仍然存在，對(duì)治理過(guò)程造成了障礙和阻力。在政府內(nèi)部，基層政府普遍反映公共數(shù)據(jù)共享的需求難以得到滿足、數(shù)據(jù)質(zhì)量比較粗糙等問(wèn)題。在政府與其他主體之間也存在包括政企網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)障礙等在內(nèi)的一系列信息共享機(jī)制問(wèn)題。最為突出的問(wèn)題之一是對(duì)于很多互聯(lián)網(wǎng)信息行業(yè)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)是其獲得利潤(rùn)的生產(chǎn)資料，甚至可以說(shuō)是構(gòu)成企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵要素。因此，在許多情況下，企業(yè)從自身利益、數(shù)據(jù)安全和企業(yè)管理等方面考量，不愿將數(shù)據(jù)分享給政府，或接入城市數(shù)字治理平臺(tái)，出現(xiàn)“數(shù)據(jù)壟斷”問(wèn)題。這些現(xiàn)象在一定程度上反映出以市場(chǎng)主體為代表的效率導(dǎo)向同以政府為代表的公共價(jià)值導(dǎo)向之間存在矛盾和沖突。
2.弱勢(shì)政府帶來(lái)治理秩序失范。政府由于在專業(yè)技術(shù)和專業(yè)化人才方面存在局限，使其缺乏相對(duì)科學(xué)合理的成本預(yù)算控制機(jī)制和價(jià)格約束機(jī)制。而企業(yè)提供的服務(wù)無(wú)法被準(zhǔn)確地規(guī)范化定價(jià)，就會(huì)導(dǎo)致數(shù)字公共服務(wù)提供的質(zhì)量甚至數(shù)量都無(wú)法得到有效保障。一些提供數(shù)字公共服務(wù)的企業(yè)利用政府專業(yè)化欠缺的市場(chǎng)劣勢(shì)，憑借其有利的市場(chǎng)地位和信息不對(duì)稱，向政府提出遠(yuǎn)超正常標(biāo)準(zhǔn)的定價(jià)方案，以為自身謀取更多利潤(rùn)。此外，在一些地區(qū)還會(huì)出現(xiàn)企業(yè)綁架政府的現(xiàn)象。對(duì)于一些城市的政府來(lái)說(shuō)，地方的強(qiáng)勢(shì)企業(yè)既給政府帶來(lái)了可觀的稅收，又由于其所形成的影響力和利益群體而使得政府在一些情況下不得不依賴于這些企業(yè)。而一旦開(kāi)始規(guī)范管控，勢(shì)必將會(huì)涉及更多利益問(wèn)題，屆時(shí)政府可能會(huì)陷入被動(dòng)的局面。在這一相對(duì)不平等的政企關(guān)系中，暫時(shí)處于弱勢(shì)地位的政府在利益博弈中可能很難掌握話語(yǔ)權(quán)和保持中立，從而導(dǎo)致城市發(fā)展誤入歧途。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)化治理的各方行動(dòng)主體無(wú)法在平等地位進(jìn)行對(duì)話和互動(dòng)時(shí)，就可能造成治理的失范。
3.行政力量過(guò)強(qiáng)抑制其他主體活力。在網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中，政府的角色定位是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，行政指令固然是高效直接的，但也應(yīng)注意到過(guò)度使用行政指令將對(duì)其他行為主體參與治理形成抑制作用。杭州城市大腦提出的“30秒入住、20秒入園、10秒找空房”“先離場(chǎng)后付費(fèi)”等應(yīng)用場(chǎng)景較好地改善了游客和市民的體驗(yàn)；但在實(shí)踐中，以政府行政指令推進(jìn)市場(chǎng)化、社會(huì)化數(shù)字應(yīng)用的做法也導(dǎo)致一些基層政府和企業(yè)反映負(fù)擔(dān)過(guò)重，而硬性指標(biāo)的考核更是造成基層業(yè)務(wù)人員代替百姓進(jìn)行數(shù)字化操作、部分?jǐn)?shù)據(jù)造假等現(xiàn)象的發(fā)生。一味地將指標(biāo)考核作為手段，在一定程度上體現(xiàn)出政府主體過(guò)于追求行政效率，這違背了公共價(jià)值導(dǎo)向的初衷和網(wǎng)絡(luò)化治理的目標(biāo)。
路徑優(yōu)化與前景展望。1.明確公共價(jià)值導(dǎo)向的發(fā)展定位。政府應(yīng)從傳統(tǒng)科層制治理范式的主導(dǎo)者和提供者角色向網(wǎng)絡(luò)化治理范式的召集人和促進(jìn)者角色轉(zhuǎn)型。這一方面要求政府摒棄原有的以行政效率為導(dǎo)向的發(fā)展模式，另一方面也要求政府在同其他行動(dòng)主體互動(dòng)的過(guò)程中保持自身的相對(duì)獨(dú)立性。首先，政府主體應(yīng)避免過(guò)多的行政干預(yù)，要將公共價(jià)值導(dǎo)向體現(xiàn)在治理過(guò)程中，一味地追求行政效率將會(huì)抑制其他行動(dòng)主體的主動(dòng)性和積極性。政府應(yīng)尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和社會(huì)在集結(jié)公民意愿中的基礎(chǔ)性作用。政府需要站在市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈的位置，最重要就是提供基本的公共服務(wù)即承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的“兜底”職能。實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)化治理首先需要政府自身轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，明確自身的職責(zé)定位，做到不缺位也不越位。其次，要營(yíng)造互利共贏的政企、政社關(guān)系，確保城市大腦的發(fā)展不偏離公共價(jià)值導(dǎo)向。當(dāng)前發(fā)展的核心問(wèn)題在于是否有魄力和決心破除既有壟斷利益，因此，不僅要關(guān)注“數(shù)據(jù)壟斷”問(wèn)題，也要關(guān)注既得利益集團(tuán)。對(duì)于強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的綁架行為，政府要有“壯士斷腕”的決心和魄力，這一方面是保持良好政商關(guān)系的前提，另一方面也是保證城市治理向著“良治”和“善治”方向發(fā)展的必然要求。從長(zhǎng)期來(lái)看，政府主體要摒棄保護(hù)地方企業(yè)的思維定勢(shì)，在公共服務(wù)提供方面要引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立公正透明的項(xiàng)目管理體制，讓城市大腦建設(shè)真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的全民共享。
2.以網(wǎng)絡(luò)化治理為核心推動(dòng)多方主體共同參與。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，為實(shí)現(xiàn)多元共治的社會(huì)治理勾畫了清晰的藍(lán)圖。推動(dòng)以網(wǎng)絡(luò)化治理為核心的城市大腦建設(shè)應(yīng)以技術(shù)創(chuàng)新為動(dòng)力，以制度供給為保障，以政府服務(wù)為支撐，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先，要完善網(wǎng)絡(luò)化治理的制度供給，既要吸納更多的協(xié)同主體參與到城市網(wǎng)絡(luò)化治理的過(guò)程中來(lái)，又要在現(xiàn)有的機(jī)制上不斷深化各個(gè)協(xié)同主體參與的程度，引導(dǎo)社會(huì)各界按照規(guī)范和程序，以組織化、專業(yè)化的方式參與到網(wǎng)絡(luò)化治理的過(guò)程中。這一方面需要提升各個(gè)主體參與協(xié)同的意愿和專業(yè)能力，另一方面也需要建立起更加規(guī)范有序的網(wǎng)絡(luò)化治理程序和模式，提升網(wǎng)絡(luò)化治理的制度化水平。其次，要?jiǎng)?chuàng)新政府公共服務(wù)的提供方式，積極拓寬社會(huì)主體參與網(wǎng)絡(luò)化治理的渠道。利用微博、微信、支付寶等數(shù)字化渠道，吸納和支持更廣泛的社會(huì)主體深度參與到公共服務(wù)提供的每個(gè)環(huán)節(jié)，努力使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民群眾。
結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前我國(guó)正處在行政體制改革的關(guān)鍵期，改革的重點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)、約束政府權(quán)力，因此，無(wú)論是城市大腦還是其他形式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，都要以最大化公共價(jià)值為根本取向。城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，推進(jìn)治理體系和治理能力的提升不僅要在技術(shù)層面提高治理的精準(zhǔn)性和實(shí)效性，更要通過(guò)新技術(shù)的應(yīng)用突破“信息壁壘”“數(shù)據(jù)孤島”等體制機(jī)制上的現(xiàn)實(shí)困境。網(wǎng)絡(luò)化治理理論強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理工具市場(chǎng)化和價(jià)值取向民主化，為城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了一種在單一科層制和市場(chǎng)機(jī)制之外的新選擇，為治理過(guò)程中政府、市場(chǎng)、非政府組織和公眾等各個(gè)不同主體的互動(dòng)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建提供了一種可行的路徑。因此，未來(lái)的城市大腦和城市治理將會(huì)建立在各治理主體之間關(guān)系相對(duì)平等的基礎(chǔ)上，各方均以公共價(jià)值作為最終導(dǎo)向和目標(biāo)追求，通過(guò)主體間資源和要素的良好匹配，建立起多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)化治理，實(shí)現(xiàn)治理水平和治理能力的現(xiàn)代化，最終達(dá)到善治和良治的目標(biāo)。
注釋
[1]李文釗：《數(shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，《電子政務(wù)》，2021年第3期。
[2]Jreisat, J. E., Comparative Public Administration And Policy, Boulder, CO: Westview Press, 2002, p. 153.
[3]韓兆柱、李亞鵬：《數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理與網(wǎng)格化管理理論的比較研究》，《學(xué)習(xí)論壇》，2017年第3期。
[4]Kettle, D., Sharing Power: Public Government and Private Markets, Washington: BrookIngs Institution, 1993, p. 22．
[5]［美］詹姆斯·N·羅西瑙：《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍等譯，南昌：江西人民出版社，2006年，第45頁(yè)。
[6]Sorensen, E. and Torfing, J., "Network Governance and Post-Liberal Democracy", Administrative Theory & Praxis, 2005, 27(2), pp. 197-237．
[7]［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第5頁(yè)。
[8]韓兆柱、李亞鵬：《網(wǎng)絡(luò)化治理理論研究綜述》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期。
[9]韓兆柱、李亞鵬：《數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理與網(wǎng)格化管理理論的比較研究》，《學(xué)習(xí)論壇》，2017年第3期。
[10]唐亞林、王小芳：《網(wǎng)絡(luò)化治理范式建構(gòu)論綱》，《行政論壇》，2020年第3期。
[11]陸小成：《城市低碳發(fā)展的空間網(wǎng)絡(luò)化治理路徑研究——基于“蘭州藍(lán)”的經(jīng)驗(yàn)考察》，《中國(guó)行政管理》，2016年第8期。
[12]宋蔚、王斌：《網(wǎng)絡(luò)化治理理論與社區(qū)治理路徑創(chuàng)新》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2019年第24期。
[13]高文：《城市大腦的痛點(diǎn)與對(duì)策》，《智能系統(tǒng)學(xué)報(bào)》，2020年第4期。
[14]李文釗：《數(shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，《電子政務(wù)》，2021年第3期。
[15]曹鉞、陳彥蓉：《城市空間中的智能化治理風(fēng)險(xiǎn)——以城市大腦為例》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2020年第8期。
[16]本清松、彭小兵：《人工智能應(yīng)用嵌入政府治理：實(shí)踐、機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第3期。
[17]裘立華、張璇、殷曉圣：《中國(guó)工程院院士杭州城市大腦總架構(gòu)師王堅(jiān)：數(shù)據(jù)讓城市變得超級(jí)智能》，http://lw.xinhuanet.com/2020-10/12/c_139433669.htm，2020年10月12日更新。
[18]唐駿垚、屠友軍：《城市大腦擴(kuò)容升級(jí)》，《浙江日?qǐng)?bào)》，2019年10月20日，第4版。
[19]郁建興、任澤濤：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)中的網(wǎng)絡(luò)化治理——一個(gè)分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第8期。
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On City Brain from the Perspective of Internet Governance
—From Efficiency-Oriented to Public Value-Oriented
Zhang Weiwen
Abstract: The continuous development of digital information technology is making a profound change in the form of urban social space, and the use of cutting-edge technology to promote the innovation of urban management means, models and concepts is the only way to promote the modernization of urban governance system and capacity for governance. In urban digital governance, one of the important ways to realize good urban governance is to develop Internet governance with multiple participants. In the process of Hangzhou’s City Brain program, an urban governance network mechanism has been formed, including the service mechanism with the participation of enterprises, the social empowerment and supervision mechanism, and the non-governmental organization participation mechanism. At present, the City Brain program is still facing some problems, for example, the "information barrier" is difficult to eliminate, weak government brings disorder in governance, and the administrative force is so strong that it inhibits the vitality of other sectors. In the future, we still need to clarify the development goal of public value orientation, and take Internet governance as the core to promote multi-party participation.
Keywords: efficiency-oriented, public value-oriented, digital governance, City Brain
