【摘要】城市大腦是智慧城市系統(tǒng)的核心和中樞，對于推動城市治理范式的創(chuàng)新和促進(jìn)高端信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的作用?，F(xiàn)階段，雖然我國在智慧城市和城市大腦的建設(shè)運(yùn)行上有著大量的理論研究和實踐探索，具備政策和技術(shù)上的優(yōu)勢，但也會帶來新的社會和技術(shù)問題，譬如，無邊界信息流導(dǎo)致的信息安全和隱私等問題。因此，促進(jìn)城市大腦的自我進(jìn)化，需在長期的運(yùn)行實踐中積累大量的業(yè)務(wù)場景和信息資源，從而消解其潛在的缺陷和帶來的問題。與此同時，當(dāng)城市大腦投入運(yùn)行，原有的管理體制和機(jī)制被打破和重組，新的業(yè)務(wù)場景和組織結(jié)構(gòu)對信息系統(tǒng)將提出更高的和充滿不確定性的要求，只有構(gòu)建開放的技術(shù)架構(gòu)和軟件系統(tǒng)生態(tài)，才能支持城市大腦的不斷發(fā)展和演化。

【關(guān)鍵詞】智慧城市 城市大腦 城市治理 高層管理信息系統(tǒng)

【中圖分類號】G350 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.004

城市管理者正嘗試運(yùn)用技術(shù)手段改善城市治理。作為城市治理的新理念和新實踐，智慧城市成為當(dāng)前的熱點之一。目前全球正在進(jìn)行的智慧城市項目有140個以上，我國自2010年以來已推進(jìn)了近300個國家試點項目建設(shè)。[1]在許多智慧城市試點項目中，一個城市的不同領(lǐng)域、不同部門、不同類型的數(shù)據(jù)被共享交換、集成展現(xiàn)、融合分析和協(xié)調(diào)利用，城市大腦的雛形已經(jīng)初顯端倪?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》[2]中提出應(yīng)完善城市信息模型平臺和運(yùn)行管理服務(wù)平臺，構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系，推進(jìn)城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)，達(dá)到促進(jìn)公共服務(wù)和社會運(yùn)行方式創(chuàng)新，構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活的目的。這為智慧城市建設(shè)進(jìn)一步指明了城市大腦的資源基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)目標(biāo)和發(fā)展方向，城市大腦的建設(shè)即將進(jìn)入一個蓬勃發(fā)展的階段。截至2020年底，我國政府已經(jīng)頒布實施22項與智慧城市相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)[3]以推動智慧城市系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行的規(guī)范化，但是對于城市大腦的定義和規(guī)范還尚未形成。這固然存在技術(shù)本身的原因，但更重要的是：城市大腦在整個智慧城市體系中的定位不明確，系統(tǒng)概念沿襲發(fā)展的路徑還有待梳理清晰；城市大腦建設(shè)運(yùn)行的根本目的是解決城市治理現(xiàn)代化、精細(xì)化、智能化的社會問題，人們不能脫離社會系統(tǒng)的背景單獨討論技術(shù)系統(tǒng)的創(chuàng)新和變革。因此，如何理解城市大腦在智慧城市體系乃至社會治理體系中的角色和任務(wù)，對于把握未來智慧城市建設(shè)運(yùn)行的宏觀大局具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

城市大腦的興起和定位

從技術(shù)架構(gòu)上看，城市大腦是智慧城市的核心，是“智慧城市系統(tǒng)之系統(tǒng)”。它旨在提取和利用優(yōu)化城市治理的各項組織運(yùn)作所必需的數(shù)據(jù)而非替代現(xiàn)有的信息系統(tǒng)的物理基礎(chǔ)架構(gòu)。[4]通常認(rèn)為IBM公司所提出的智能運(yùn)營中心（IOC：Intelligent Operations Center）[5][6]是這類信息系統(tǒng)的雛形，其目標(biāo)是整合所有城市機(jī)構(gòu)和部門的信息以制定更好的政策。作為一個中間件平臺，IOC集成了IBM公司旗下近200個軟件子產(chǎn)品，并向用戶提供交互界面、標(biāo)準(zhǔn)操作程序和信息資源處理能力。由于我國城市的巨大規(guī)模、復(fù)雜性和多樣性，單純依托技術(shù)模塊和標(biāo)準(zhǔn)化的工業(yè)程序是難以實現(xiàn)城市級別的跨組織數(shù)據(jù)整合任務(wù)的，更何況其面向決策問題的知識管理能力與知識服務(wù)能力本身存在欠缺。

從系統(tǒng)實踐上看，智慧南京中心綜合管理與運(yùn)行服務(wù)平臺是國內(nèi)關(guān)于城市大腦的首次探索，[7]也是全球特大型城市的智慧城市中心的一個典型案例。該系統(tǒng)從2010年開始規(guī)劃設(shè)計，首期工程接入和整合30多個部門和單位的數(shù)據(jù)，基本實現(xiàn)城市動態(tài)感知和跨組織協(xié)調(diào)，為城市高層管理者提供決策支持。但是在長達(dá)近十年的運(yùn)行實踐中，該系統(tǒng)也暴露出與城市治理業(yè)務(wù)流程脫節(jié)，資源能力下沉困難的弱點，因而，至今仍在不斷開發(fā)和優(yōu)化中，其延伸應(yīng)用“我的南京”在面向市民的綜合性服務(wù)中得到普遍贊譽(yù)。杭州城市大腦起步于2016年，以智慧交通、“數(shù)字治堵”為突破口，逐步擴(kuò)展至旅游、衛(wèi)生、商業(yè)等數(shù)字應(yīng)用，迄今已接入96個部門、317個信息化系統(tǒng)，每天平均協(xié)同數(shù)據(jù)1.2億多條，[8]在公共數(shù)據(jù)平臺、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會和數(shù)字法治等領(lǐng)域上都形成了特色應(yīng)用場景。上海浦東新區(qū)、北京海淀區(qū)、福建福州等地的城市大腦的規(guī)劃和建設(shè)也各具特色并取得顯著成效。

從應(yīng)用場景上看，許多地方的智慧城市項目將大屏幕控制系統(tǒng)、指揮調(diào)度系統(tǒng)和業(yè)務(wù)坐席與軟件平臺結(jié)合在一起構(gòu)成綜合性的城市智能運(yùn)營指揮中心，以同時應(yīng)對城市常態(tài)治理和應(yīng)急態(tài)治理。傳統(tǒng)上，常態(tài)管理體制與應(yīng)急管理體制占據(jù)了兩種交替性的、互不隸屬的時間結(jié)構(gòu)，常態(tài)管理體制存在于日常管理過程中，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急管理體制取代常態(tài)管理體制，當(dāng)突發(fā)事件結(jié)束時，常態(tài)管理體制恢復(fù)，應(yīng)急管理體制退居幕后。[9]然而，智慧城市的自適應(yīng)性使得城市治理的常態(tài)與應(yīng)急態(tài)的界限變得模糊，潛在的危機(jī)可能通過預(yù)警和處置消弭在造成后果之前，而一些新型的突發(fā)事件卻可以長期存在于城市治理過程中。[10]因此，城市大腦不同于應(yīng)急指揮中心，它將城市治理視為一項長期工作，通過對歷史事件的數(shù)字化重構(gòu)，分析和挖掘問題與事件背后的規(guī)律，提出面向未來的解決方案。

作為一種新興的城市治理的技術(shù)工具，城市大腦尚無明確的概念定義和系統(tǒng)定位，其理論和實踐仍處于探索的階段。蔣武洲從功能的角度提出城市大腦是城市數(shù)字生態(tài)的集中場所，負(fù)責(zé)城市狀態(tài)的實時監(jiān)測、城市異常的智能預(yù)警、關(guān)鍵問題的智慧決策、重大事件的協(xié)同處置，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值，提升城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。[11]從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的角度，Hua認(rèn)為城市大腦是一個端到端系統(tǒng)，涵蓋了從認(rèn)知到優(yōu)化到?jīng)Q策，從搜索到預(yù)測到干預(yù)的全過程；[12]Liu定義其架構(gòu)的基本組成部分包括城市中樞神經(jīng)系統(tǒng)（云計算）、城市感覺神經(jīng)系統(tǒng)（物聯(lián)網(wǎng)）、城市運(yùn)動神經(jīng)系統(tǒng)（工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)）和城市神經(jīng)末梢（邊緣計算）。[13]也有學(xué)者認(rèn)為城市大腦是一套以數(shù)據(jù)為中心的平臺級產(chǎn)品，實現(xiàn)特定領(lǐng)域的城市協(xié)同治理的業(yè)務(wù)功能，并可以在不同城市之間進(jìn)行大規(guī)模復(fù)制。[14]由于這一稱謂本身所具有的人工智能的背景，我們可以認(rèn)為城市大腦是在自然智能工作機(jī)理的啟發(fā)下研究開發(fā)的具有一定智能水平的，[15]為增強(qiáng)城市治理能力提供服務(wù)的信息系統(tǒng)。這一信息系統(tǒng)處于智慧城市系統(tǒng)的核心位置，它匯聚組織間網(wǎng)絡(luò)的有效信息并提供決策支持，把城市數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為新的城市治理范式。因此，無論從功能主義還是從結(jié)構(gòu)主義出發(fā)，研究者和開發(fā)者都需要理解人類智能的奧秘和城市治理的深層需求，而不是簡單模擬傳統(tǒng)的城市治理模式或單純以業(yè)務(wù)功能決定系統(tǒng)架構(gòu)。

城市大腦的溯源和創(chuàng)新

城市大腦固然是一種新的概念，但也并非無跡可尋。上世紀(jì)70年代末，由于信息技術(shù)的創(chuàng)新帶來全球市場、生產(chǎn)和管理的創(chuàng)新，進(jìn)而引發(fā)了大型跨國企業(yè)管理理念的變革，企業(yè)原有的信息系統(tǒng)分散在不同的部門、地區(qū)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，對高級管理者的全局性決策需求缺乏足夠的技術(shù)支持。在1982年，Rockart和Treacy首次提出了高層管理信息系統(tǒng)（EIS: Executive Information System）的概念，描述了大型跨國企業(yè)的高級管理者使用計算機(jī)系統(tǒng)獲取和整合數(shù)據(jù)，并進(jìn)行分析、預(yù)測和決策的場景。[16]EIS支持執(zhí)行高度非結(jié)構(gòu)化的工作程序，處理來自組織內(nèi)部和外部環(huán)境的多源異構(gòu)信息，為高級管理者提供對信息資源的廣泛而徹底的訪問，以及用于在決策中分析信息的各種不同方法，[17]幫助管理者監(jiān)控環(huán)境趨勢和激發(fā)創(chuàng)造性的解決方案。EIS不同于企業(yè)資源管理系統(tǒng)（ERP: Enterprise Resource Planning）和生產(chǎn)過程執(zhí)行管理系統(tǒng)（MES: Manufacturing Execution System），前者偏重于跨部門的整合性管理和重大問題的決策，而ERP和MES則是較低的部門層面的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

與EIS類似，城市大腦也是在信息技術(shù)創(chuàng)新和城市治理創(chuàng)新的雙重背景下產(chǎn)生的，甚至可以說城市大腦的概念是EIS的概念從企業(yè)管理到城市治理的轉(zhuǎn)移、發(fā)展和創(chuàng)新。從用戶層面看，城市大腦和EIS都是服務(wù)于組織中高層管理者的通信、協(xié)調(diào)、計劃和控制功能，而非服務(wù)于面向基層人員的具體業(yè)務(wù)操作流程。從功能層面看，城市大腦和EIS都不是為了解決單一部門和單一領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理問題，它們的關(guān)注點在于跨組織、跨部門、跨層級的整合性治理。從技術(shù)層面看，城市大腦和EIS實現(xiàn)跨組織協(xié)同治理的基礎(chǔ)都建立在對多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的訪問、索引和檢索，以及按需臨時分配的分析和計算上。從架構(gòu)層面看，城市大腦和EIS均位于組織中整體系統(tǒng)的最上層，并保留與下層系統(tǒng)和外部網(wǎng)絡(luò)的靈活接口，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理組織間網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)、信息和知識。因此，從EIS溯源觀察城市大腦的功能和架構(gòu)，有助于加深對城市大腦的理解并展望其發(fā)展和創(chuàng)新。

由于城市治理的復(fù)雜性，城市大腦與EIS相比也存在顯著的差異，需要更多的信息技術(shù)創(chuàng)新和管理變革思維。首先，由于智慧城市系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)行，新的實時性的數(shù)據(jù)采集技術(shù)和存儲溯源技術(shù)（如傳感器網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)）快速發(fā)展，以及電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、專有信息網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)的安全隔離要求，對傳統(tǒng)的以數(shù)據(jù)倉庫為技術(shù)基礎(chǔ)的信息集成模式提出了巨大挑戰(zhàn)。城市大腦需要引入新的技術(shù)工具以支撐其在數(shù)據(jù)、信息、知識等多個層面進(jìn)行實時性融合的能力。其次，智慧化的城市治理不可能僅僅建立在周期性的決策上，而是需要及時、快速地響應(yīng)和不斷優(yōu)化調(diào)整解決方案。由于新型危機(jī)和突發(fā)事件層出不窮，傳統(tǒng)的以案例庫、知識庫為基礎(chǔ)的智能專家系統(tǒng)難以適應(yīng)高度不確定性條件下的決策支持，城市大腦需要具備自我學(xué)習(xí)、自我調(diào)整和自我進(jìn)化的適應(yīng)能力。再次，由于城市治理業(yè)務(wù)的多樣性和城市數(shù)據(jù)環(huán)境的復(fù)雜性，傳統(tǒng)上標(biāo)準(zhǔn)化的用戶界面、操作流程和資源處理程序難以適應(yīng)多類型用戶的動態(tài)服務(wù)需求，非標(biāo)準(zhǔn)化的、定制化的、可擴(kuò)展的服務(wù)將成為城市大腦的必備功能。最后，由于智慧城市系統(tǒng)是一個整體不可分割的復(fù)雜巨系統(tǒng)，城市大腦不但需要求諸于內(nèi)，開發(fā)實現(xiàn)其自身的技術(shù)功能和業(yè)務(wù)功能，更需要行諸于外，影響和帶動智慧城市系統(tǒng)的其他子系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行的健康發(fā)展。因此，在城市大腦的設(shè)計建設(shè)中，規(guī)劃設(shè)計人員應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)前和未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)新的信息技術(shù)在智慧城市系統(tǒng)中的采納所帶來的技術(shù)創(chuàng)新，這包括下一代通信技術(shù)、人工智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、信息融合技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)和云計算技術(shù)，并且將這些技術(shù)相互融合在一起，而非僅在現(xiàn)有的技術(shù)框架內(nèi)和業(yè)務(wù)條件的約束下設(shè)計系統(tǒng)架構(gòu)。在城市大腦的運(yùn)行階段，運(yùn)行維護(hù)人員應(yīng)當(dāng)視其為具有開放性和智能性的自治主體，持續(xù)關(guān)注系統(tǒng)與任務(wù)、組織和外部環(huán)境之間的信息互動與決策協(xié)調(diào)，在城市治理的過程中不斷挖掘城市大腦的新應(yīng)用場景和技術(shù)潛能，而非僅以現(xiàn)有的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、管理場景和決策問題限制系統(tǒng)的使用范圍，否則將抑制城市大腦的自我進(jìn)化。

城市大腦項目的關(guān)鍵要素

在城市大腦項目的規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)運(yùn)行階段，當(dāng)前存在一種技術(shù)導(dǎo)向的偏好，其表現(xiàn)形式有兩種。第一，不少研究開發(fā)單位認(rèn)為創(chuàng)新的信息技術(shù)是構(gòu)建城市大腦、實現(xiàn)城市智慧化治理的關(guān)鍵，技術(shù)創(chuàng)新可以自然推動城市治理的創(chuàng)新；反之，技術(shù)創(chuàng)新的不足將導(dǎo)致系統(tǒng)建設(shè)失敗。這造成一種供應(yīng)商之間競相攀比技術(shù)的現(xiàn)象，新的技術(shù)架構(gòu)和尚處于實驗階段的微創(chuàng)新層出不窮，系統(tǒng)迭代和重復(fù)建設(shè)頻繁出現(xiàn)。第二，不少建設(shè)運(yùn)行單位認(rèn)為城市大腦集成了新的信息技術(shù)和信息資源，依托這一信息系統(tǒng)即可解決過去困擾城市治理的諸多問題；反之，如果仍存在問題沒有得到解決，那多半是研究開發(fā)單位的技術(shù)能力不足導(dǎo)致系統(tǒng)性能和功能不能滿足用戶需求，這常常造成了建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位之間的矛盾。由于智慧城市和城市大腦都是尚處于發(fā)展階段的新生事物，人們對于城市智慧化治理的概念缺乏一致的理解，也并不能準(zhǔn)確設(shè)想未來城市治理的所有場景和功能，所以這些矛盾很難用商業(yè)合同的約束來解決。

無論是建設(shè)運(yùn)行單位還是研究開發(fā)單位都需要注意到城市大腦是嵌入在組織間的社會治理的技術(shù)工具。在我國，由于智慧城市建設(shè)運(yùn)行的主體是城市政府，因此，政府部門內(nèi)部和彼此之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系對城市大腦的建設(shè)運(yùn)行具有重要的作用。我們不能將城市大腦簡單視為一個技術(shù)系統(tǒng)，它還具有社會的屬性。Leavitt在20世紀(jì)60年代首次提出了基于組織變革的社會—技術(shù)模型，認(rèn)為組織是一個復(fù)合的多元化系統(tǒng)，包含了四種相互作用的元素——參與者、結(jié)構(gòu)、任務(wù)和技術(shù)。[18]其中，參與者指組織所有的利益相關(guān)者，包括管理者和任何能夠?qū)M織產(chǎn)生影響的團(tuán)體或個人；結(jié)構(gòu)包括能夠?qū)M織造成影響的溝通系統(tǒng)、權(quán)力關(guān)系、協(xié)調(diào)機(jī)制、工作流系統(tǒng)，以及相關(guān)的制度化安排；任務(wù)描述了組織存在的目標(biāo)，構(gòu)成組織根據(jù)需求而采取的相關(guān)行動；技術(shù)則包括了工作方式、工具與設(shè)備，以及相應(yīng)的技術(shù)平臺等。Lyytinen把這些元素用系統(tǒng)開發(fā)的要素表示，進(jìn)一步提出了系統(tǒng)開發(fā)的社會—技術(shù)模型。[19]當(dāng)我們把城市大腦置于社會—技術(shù)系統(tǒng)中觀察，技術(shù)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)相互影響和作用，任何一個社會要素或技術(shù)要素的變化，以及其相互間關(guān)系的變化，都將會對系統(tǒng)的開發(fā)造成風(fēng)險或影響，甚至可能會導(dǎo)致系統(tǒng)開發(fā)失敗。

根據(jù)社會—技術(shù)系統(tǒng)理論的觀點，城市大腦的項目參與者和組織結(jié)構(gòu)屬于社會要素，項目任務(wù)和技術(shù)本身屬于技術(shù)要素。項目參與者不僅包括建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位，還包括與城市治理目標(biāo)相關(guān)的城市政府的各級部門甚至社會組織、城市居民和訪客。參與者的缺位將導(dǎo)致業(yè)務(wù)需求的模糊化，也將導(dǎo)致城市信息資源的缺乏。組織結(jié)構(gòu)則需要突破既有的管理體制和機(jī)制，基于城市治理范式的變革設(shè)計新的溝通機(jī)制、權(quán)責(zé)關(guān)系和業(yè)務(wù)流程。沿用或者修補(bǔ)現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)只能構(gòu)建出一個原有框架下的治理技術(shù)工具，而不能真正實現(xiàn)智慧化的城市治理。在任務(wù)目標(biāo)上，項目的可交付成果表示期望的結(jié)果，它不僅包含了一般信息系統(tǒng)開發(fā)中確定的功能性約束，也應(yīng)包括不確定條件下的技術(shù)潛力和組織彈性，技術(shù)工具和軟硬件平臺則需要滿足與適應(yīng)任務(wù)目標(biāo)的要求。

在城市大腦的建設(shè)運(yùn)行中，項目風(fēng)險在三個層面上廣泛存在著。第一個層面是技術(shù)本身的風(fēng)險，即研究開發(fā)單位是否具有相應(yīng)的技術(shù)能力和選擇了恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)工具、軟件平臺與開發(fā)方法。第二個層面是組成社會—技術(shù)系統(tǒng)的其他三個要素內(nèi)部產(chǎn)生的風(fēng)險，即參與者、組織結(jié)構(gòu)和任務(wù)目標(biāo)是否全面與明確。第三個層面是不同要素之間的矛盾和相互作用產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，即便社會—技術(shù)系統(tǒng)的四個組成要素充分完備，但是要素兩兩之間不契合、不匹配，仍然會導(dǎo)致項目的結(jié)構(gòu)性失衡甚至最終失敗。例如，不恰當(dāng)?shù)慕M織間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制可能影響決策信息的及時性、準(zhǔn)確性和完整性，過于理想的任務(wù)目標(biāo)可能無法依靠現(xiàn)有的技術(shù)能力達(dá)成。

一般而言，城市大腦項目的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險包括以下六個方面。一是任務(wù)—技術(shù)。過高的任務(wù)目標(biāo)缺乏技術(shù)支持，過低的任務(wù)目標(biāo)導(dǎo)致技術(shù)的堆砌和投資的浪費(fèi)。二是參與者—結(jié)構(gòu)。城市大腦項目參與者之間呈現(xiàn)松散的組織結(jié)構(gòu)，項目建設(shè)運(yùn)行單位往往處于與政府其他部門平級甚至是下級的位置，缺少跨部門、跨層級的結(jié)構(gòu)支撐。三是參與者—任務(wù)。一方面，除建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位以外，其他參與者往往持配合的態(tài)度，對項目的建設(shè)任務(wù)缺乏認(rèn)知；另一方面，建設(shè)運(yùn)行單位對其他政府部門的業(yè)務(wù)需求缺乏了解，導(dǎo)致任務(wù)目標(biāo)產(chǎn)生偏差。四是參與者—技術(shù)。由于參與者對智慧城市和城市大腦的概念和技術(shù)缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)知，產(chǎn)生唯技術(shù)論的傾向。五是結(jié)構(gòu)—任務(wù)。城市大腦項目建設(shè)的最終任務(wù)是智慧化城市治理，這需要治理結(jié)構(gòu)的變革和優(yōu)化，尤其是組織間的有效溝通、協(xié)調(diào)和共同決策。六是結(jié)構(gòu)—技術(shù)。一方面，跨組織的溝通、協(xié)調(diào)和決策需要信息技術(shù)的支持；另一方面，信息共享、交換和利用的技術(shù)工具只有在恰當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和制度性安排下才能發(fā)揮實際作用。

在城市大腦項目建設(shè)運(yùn)行中，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險的化解主要依托兩項關(guān)鍵行動。其一，通過組織間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，明確主管部門和參與部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，從項目規(guī)劃階段就納入潛在的利益相關(guān)方，共同設(shè)計構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)和展望未來城市智慧化治理的業(yè)務(wù)需求，避免建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位閉門造車，以技術(shù)束縛管理。其二，通過城市層面的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制的建立，支持技術(shù)工具的實際運(yùn)用和長期運(yùn)行，支撐組織間網(wǎng)絡(luò)各個組成部分的相互聯(lián)系，它們只有在常態(tài)治理環(huán)境中保持協(xié)作關(guān)系才能在應(yīng)急態(tài)中產(chǎn)生及時和有效的響應(yīng)措施。從項目建設(shè)的中短期目標(biāo)出發(fā)，建立有效的組織間業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制和數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制是保障城市大腦項目建設(shè)成功運(yùn)行的關(guān)鍵因素；從城市大腦的發(fā)展演化出發(fā)，城市治理的體制機(jī)制改革和人工智能等新技術(shù)的采納運(yùn)用是城市治理范式創(chuàng)新的長期動力。

推進(jìn)城市大腦建設(shè)的對策建議

在智慧城市的發(fā)展中，人們總是試圖采用技術(shù)的手段改造社會治理的模式，城市大腦便是最新的探索之一。無疑，城市大腦將帶給城市管理者新的思維方式和技術(shù)手段，但也會帶來新的社會和技術(shù)問題，譬如，無邊界信息流導(dǎo)致的信息安全和隱私問題。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這一信息系統(tǒng)還處于發(fā)展的初期，具有創(chuàng)新性、實驗性的特征。只有在長期的運(yùn)行實踐中積累大量的業(yè)務(wù)場景和信息資源，才能促進(jìn)城市大腦的自我進(jìn)化，充分發(fā)揮其技術(shù)潛能，并消解其潛在的缺陷和帶來的問題。與此同時，我們也不可忽視社會系統(tǒng)對技術(shù)系統(tǒng)的適應(yīng)和影響。當(dāng)城市大腦投入運(yùn)行，原有的管理體制和機(jī)制被打破與重組，新的業(yè)務(wù)場景與組織結(jié)構(gòu)對信息系統(tǒng)將提出更高的和充滿不確定性的要求，只有構(gòu)建開放的技術(shù)架構(gòu)和軟件系統(tǒng)生態(tài)，才能支持城市大腦的不斷發(fā)展和演化。

對城市大腦追根溯源，從社會—技術(shù)系統(tǒng)理論的觀點出發(fā)，可以看到城市大腦的項目建設(shè)絕不是線性發(fā)展和一步到位的。我們建議采用“長期規(guī)劃、分期建設(shè)”的模式開發(fā)城市大腦項目，在首期工程的建設(shè)中秉持“聚焦業(yè)務(wù)、有限規(guī)模”的態(tài)度，以解決城市治理中的痛點、難點問題為出發(fā)點，實事求是地構(gòu)建系統(tǒng)的基礎(chǔ)架構(gòu)和探索應(yīng)用場景，建立組織間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制和數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，扎扎實實地解決好項目建設(shè)和運(yùn)行期間的跨部門協(xié)調(diào)問題與多源異構(gòu)信息資源整合、融合的問題，為系統(tǒng)的全面運(yùn)行打下結(jié)構(gòu)和技術(shù)的要素基礎(chǔ)。在其后的分期建設(shè)中，一方面，擴(kuò)大業(yè)務(wù)場景和復(fù)制技術(shù)工具的應(yīng)用；另一方面，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)的運(yùn)用，使這一信息系統(tǒng)逐步向自主、自治和智能演化，真正打造城市治理的新的技術(shù)范式。同時，由于城市大腦的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范尚未提出，不同城市的數(shù)據(jù)資源的條件基礎(chǔ)和社會治理的需求特征也存在差異，我們并不建議城市大腦在短期內(nèi)成為我國智慧城市系統(tǒng)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)配置。希望結(jié)合城市大腦系統(tǒng)研發(fā)和項目實踐，相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定能夠及時提上議程。

如前所述，城市大腦是智慧城市系統(tǒng)的核心系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的有效運(yùn)行離不開其他智慧城市子系統(tǒng)的協(xié)作，也離不開城市內(nèi)部和城市之間的其他信息系統(tǒng)的配合，需要從頂層視角分析需求和構(gòu)建系統(tǒng)。許多地方政府將城市大腦項目視為“一把手工程”，這有利于推動組織結(jié)構(gòu)的變革和獲得更廣泛的資源支持。項目建設(shè)運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)和銜接組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的責(zé)任，將城市治理范式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變而非完成一項信息系統(tǒng)建設(shè)設(shè)置為最終目標(biāo)。承擔(dān)城市大腦項目建設(shè)的研究開發(fā)單位應(yīng)該抓住機(jī)遇，在開放架構(gòu)和自主研發(fā)的前提下，快速形成可擴(kuò)展的平臺級產(chǎn)品，為我國的智慧城市發(fā)展提供核心產(chǎn)品，并把具有國際競爭力的信息技術(shù)推廣至世界的其他國家和地區(qū)。

（本文系國家社科基金重大項目“面向國家戰(zhàn)略的情報學(xué)教育與發(fā)展研究”階段性研究成果，項目編號：20&ZD332）

注釋

[1]Yu, J.; Wen, Y.; Jin, J., et al., "Towards a service-dominant platform for public value co-creation in a smart city: Evidence from two metropolitan cities in China", Technological Forecasting & Social Change, 2019(142).

[2]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2021年3月13日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[3]詳見國家標(biāo)準(zhǔn)全文公開系統(tǒng)，http://openstd.samr.gov.cn/bzgk/gb/std_list?p.p1=0&p.p90=circulation_date&p.p91=desc&p.p2=%E6%99%BA%E6%85%A7%E5%9F%8E%E5%B8%82。

[4]Zhuhadar, L.; Thrasher, E.; Marklin, S., et al., "The next wave of innovation-Review of smart cities intelligent operation systems", cybernetics and systems, 2017(66).

[5]Intelligent Operations Center on Cloud documentation, https://www.ibm.com/support/knowledgecenter/SS9J9E/ioc/kc_welcome_saas.html.

[6]陳璟浩、曾楨、李綱：《城市網(wǎng)絡(luò)形象監(jiān)測系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)》，《情報學(xué)報》，2019年第3期。

[7]何軍：《智慧城市頂層設(shè)計與推進(jìn)舉措研究——以智慧南京頂層設(shè)計主要思路及發(fā)展策略為例》，《城市發(fā)展研究》，2013年第7期。

[8]《杭州 讓城市更聰明更智慧》，《人民日報》，2020年6月17日，第1版。

[9]薛瀾、鐘開斌：《國家應(yīng)急管理體制建設(shè)：挑戰(zhàn)與重構(gòu)》，《改革》，2005年第3期。

[10]郭驊、蘇新寧、鄧三鴻：《“智慧城市”背景下的城市應(yīng)急管理情報體系研究》，《圖書情報工作》，2016年第15期。

[11]蔣武洲：《新型智慧城市運(yùn)營中心的發(fā)展趨勢分析》，《電視技術(shù)》，2018年第12期。

[12]Hua, X. S., "The City Brain: Towards Real-Time Search for the Real-World", The 41st International ACM SIGIR Conference, June 2018.

[13]Liu, F., "City Brain, a New Architecture of Smart City Based on the Internet Brain", The 2018 IEEE 22nd International Conference on Computer Supported Cooperative Work in Design (CSCWD), 2018.

[14]Caprotti, F. and Liu, D., "Platform urbanism and the Chinese smart city: the co-production and territorialisation of Hangzhou City Brain", GeoJournal, 2020.

[15]鐘義信：《從“機(jī)械還原方法論”到“信息生態(tài)方法論”》，《哲學(xué)分析》，2017年第5期。

[16]Rockart, John, F. and Treacy, M., "The CEO Goes On-Line", Harvard Business Review, 1982.ww

[17]Houdeshel, G. and Watson, H.J.,"The management information and decision support (MIDS) system at Lockheed-Georgia", MIS Quarterly, 1987(1).

[18]Leavitt, H. J., "Applied organization change in industry: Structural, technical and human approaches", New Perspectives in Organizational Research, 1964.

[19]Lyytinen, K.; Mathiassen, L. and Ropponen, J., "Attention Shaping and Software Risk: A Categorical Analysis of Four Classical Risk Management Approaches", Information Systems Research, 1998(3).

責(zé) 編／肖晗題

郭驊，河海大學(xué)商學(xué)院教授級高級工程師。研究方向為智慧城市、應(yīng)急情報體系。主要著作有《現(xiàn)代性背景下的應(yīng)急管理情報體系——以社會為中心的構(gòu)建》、《“智慧城市”背景下的城市應(yīng)急管理情報體系研究》（合作論文）等。鄧三鴻，南京大學(xué)信息管理學(xué)院副院長、教授。