【摘要】近年來，各地紛紛推出公職人員異地回鄉(xiāng)政策，鼓勵在外公職人員回鄉(xiāng)工作。各地推行的公職人員異地回鄉(xiāng)政策受制于中國地域性發(fā)展不平衡的大環(huán)境，既可看作是地方政府人才戰(zhàn)略的一項創(chuàng)新機制，也可看作是地方政府迫于人才競爭的嚴(yán)峻情勢下的應(yīng)對策略。異地回鄉(xiāng)政策的成效需要時間檢驗，既不應(yīng)盲目效仿而大面積推廣，也不能忽視其對公職人員管理體制所具有的一定積極作用。異地回鄉(xiāng)政策引發(fā)的“蝴蝶效應(yīng)”和“鯰魚效應(yīng)”要重點關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】異地回鄉(xiāng)政策  蝴蝶效應(yīng)  鯰魚效應(yīng)    【中圖分類號】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年，河南欒川縣、山東五蓮縣紛紛出臺相關(guān)政策，鼓勵在外地工作的本縣籍公務(wù)員、機關(guān)事業(yè)單位人員及高層次人才等回家鄉(xiāng)工作。隨后，山東濱州市、山西陽泉市、山西平順縣、河南嵩縣等紛紛出臺相關(guān)政策，讓異地公務(wù)員和事業(yè)單位在編在崗人員能夠回鄉(xiāng)。山東省濟寧市更是發(fā)布了“人才回引計劃公告”，明確了回鄉(xiāng)公職人員可享受的待遇更是誘人：保留原職級待遇不變，可享受最高35萬元補貼，配偶可隨遷隨調(diào)。那么，公職人員異地回鄉(xiāng)政策能否普遍推行？異地回鄉(xiāng)政策對現(xiàn)行公職人員的人才管理體制的影響有多大？這些政策的成效暫時無法評價，可能還需要時間的檢驗，但更需要反思的問題是該項政策背后的地方政府的政策邏輯是什么，以及該項政策可能引發(fā)的諸多效應(yīng)。

公職人員異地回鄉(xiāng)政策的產(chǎn)生背景

從目前掌握的情況來看，推行公職人員異地回鄉(xiāng)政策的城市或地區(qū)多為中國三四線城市，這些城市或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平受制于地緣性與政治性因素的影響，并不具備發(fā)達(dá)的大城市所具備的政治優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，招攬人才的先天性條件是不具備的，處于人才流動的洼地。而人才資本也是市場經(jīng)濟配置中最重要的資本要素，影響著地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展水平。但是，由于個人的選擇往往具有趨利性，人才流動本身受制于地緣性、經(jīng)濟性或政策性等多元因素的影響。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是直轄市、省會城市或經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市，對高水平的人才本身來說就有富集性，最后必然是“馬太效應(yīng)”的加?。阂环矫媸谴蟪鞘械娜瞬胚^剩，出現(xiàn)“人才扎堆”現(xiàn)象；另一方面是中小城市的人才饑荒，地方政府“求賢若渴”。以組成公務(wù)員主體的大學(xué)生為例，大多數(shù)原籍三四線小城市的大學(xué)生，不管是通過公務(wù)員考試，還是其他方式就業(yè)，首要選擇大多不是回到家鄉(xiāng)就業(yè)（除非家鄉(xiāng)是發(fā)達(dá)城市），即使回到本省，也會首選省會城市或經(jīng)濟條件好的城市求職，這也導(dǎo)致了三四線城市高水平人才的相對饑荒，西北、東北地區(qū)更是出現(xiàn)了“外面的請不來，里面的不斷走”的離心現(xiàn)象。中國本身就是一個超大型國家，地區(qū)發(fā)展不平衡的問題難以克服。北上廣深這些超大型城市本身就具有向心力，可以不用考慮出臺人才優(yōu)惠政策，其經(jīng)濟性、政治性、國際化的優(yōu)勢使得高水平的人才趨之若鶩，資源富集也會導(dǎo)致人才富集。

正因為如此，近些年來，許多省市，尤其是中西部地區(qū)，通過招收定向選調(diào)生的方式，直接到一些重點高校招錄公務(wù)員，在職級崗位、安家費用等方面提供最大優(yōu)惠。“人才荒”的現(xiàn)實只能逼迫這些三四線城市“八仙過海、各顯其能”。從山東省、山西省的一些城市出臺的“公職人員異地回鄉(xiāng)政策”的初衷來看，顯然也是想通過打“親情牌”，實現(xiàn)招攬人才的目的。但對比各城市發(fā)布的“異地回鄉(xiāng)政策”來看，其人才對象的范圍還是有所限定的，必須是符合其認(rèn)定的“人才”的條件和標(biāo)準(zhǔn)，而不是普遍適用于所有“異地人員”。因此，從政策推行的目的來看，這些城市推行的“異地回鄉(xiāng)”政策的初衷顯然還是為了在人才爭奪戰(zhàn)中占據(jù)先機，不得已使出的“親情”招式，但確實迎合了異地公職人員的“兩地分居”“關(guān)懷父母”“衣錦還鄉(xiāng)”等不同的現(xiàn)實訴求。

不能忽視異地回鄉(xiāng)政策可能引發(fā)的“蝴蝶效應(yīng)”

任何政策都存在著政策實效問題，即政策的成敗問題，因為政策的制定、執(zhí)行與評判三個程序性環(huán)節(jié)是一環(huán)連著一環(huán)，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致最終結(jié)果并不一定符合政策的初衷。各地方政府的“異地回鄉(xiāng)”政策的成效暫時也是無法評估的，可能曇花一現(xiàn)，也可能會打破公務(wù)員的終老體制，成為撬動封閉的公職人事體制的杠桿，引發(fā)后續(xù)的更加激烈的“搶人大戰(zhàn)”，這種蝴蝶效應(yīng)不能不引起重視。“蝴蝶效應(yīng)”是一種拓?fù)鋵W(xué)的連鎖反應(yīng)，是指在一個動力系統(tǒng)中，初始條件下微小的變化能帶動整個系統(tǒng)長期的、巨大的連鎖反應(yīng)。

首先，異地回鄉(xiāng)政策折射出地方搶人大戰(zhàn)的現(xiàn)實。俗話說：“人往高處走，水往低處流。”對各類人才而言，不斷努力尋求更好的發(fā)展空間、個人待遇和工作環(huán)境，本是無可厚非的自主選擇。對于地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，如果不反向破題，確實很難招攬到人才。《戰(zhàn)國策》中有一則“千金買骨”的故事，說的是君王多年求千里馬而不得，最終聽從侍從的意見，花千兩黃金求購了千里馬的死骨，最后終獲千里馬。“千金買骨”故事也可用來說明地方政府對人才的渴求之心。從中長期來看，地方政府的搶人大戰(zhàn)不可避免，主要還是受制于經(jīng)濟環(huán)境、人口發(fā)展等客觀環(huán)境。一是社會老齡化趨勢加快，中國少子化問題凸顯，導(dǎo)致年輕人口下降，隨著人口流動，三四線城市年輕人口向大都市圈外流。二是高學(xué)歷人才就業(yè)的離土離鄉(xiāng)趨勢加劇，而人才又是創(chuàng)新驅(qū)動的根基，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、城市之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟后續(xù)動能和創(chuàng)新活力的差距越拉越大?；谶@些考慮，地方政府也是迫不得已，采用各種手段來“挖角搶人”。對此，國家有關(guān)部門也指出，隨著各大城市持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，新增就業(yè)崗位多、人才需求量大，對人才的競爭成為必然。各地方政府的搶人大戰(zhàn)已經(jīng)火力全開了，不僅針對大學(xué)生、年輕人、公務(wù)員，還包括那些希望“告老還鄉(xiāng)”的離退休官員，以提供安家待遇、配偶工作、子女教育、房產(chǎn)待遇等福利為條件，希望“栽下梧桐樹、引得鳳凰來”。

其次，不能忽視異地回鄉(xiāng)政策的“溢出效應(yīng)”。所謂“溢出效應(yīng)”是指一個組織在進(jìn)行某項活動時，不僅會產(chǎn)生活動所預(yù)期的效果，而且會對組織之外的人或社會產(chǎn)生的影響。各地方政府推行的公職人員的“異地回鄉(xiāng)政策”既有人情關(guān)懷，又有福利保障，各種激勵措施層出不窮。這些政策的溢出效應(yīng)有好有壞，可能會產(chǎn)生一系列問題。一是可能會引發(fā)地方政府人才爭奪戰(zhàn)的升級。由于各地方政府的各項人才計劃或項目以政策形式呈現(xiàn)，會導(dǎo)致其他地方政府的爭相效仿而出現(xiàn)過度競爭，即不考慮本地實際的人才需要，盲目奉行“外來的和尚好念經(jīng)”理念，或是為了標(biāo)榜某些地方官員的政績，從而不斷拔高人才待遇標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致投入大于收益。二是可能引發(fā)人才跳槽熱，哪的待遇好就往哪里去。有些帶稱號的“人才”利用各地方政府的優(yōu)惠待遇，以“稱號”換利益，往往拿到待遇后，“屁股還沒坐熱”，就又被其他地方挖角，不斷以“人才稱號”重復(fù)撈金，導(dǎo)致引進(jìn)人才再度外流。這也是為什么一些地方的引才計劃只是曇花一現(xiàn)，不可持續(xù)。三是影響了基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性。“見異思遷、人心思變”，如果全國各地普遍推行各類“引才計劃”或“回鄉(xiāng)優(yōu)惠”政策，可能會沖擊現(xiàn)有公職人員的人事管理制度和人才組成結(jié)構(gòu)，加劇“馬太效應(yīng)”，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才流失問題只能越來越惡化，從而導(dǎo)致地方創(chuàng)新動力不足和發(fā)展前景黯淡。

最后，可能會產(chǎn)生“水土不服”，反哺的成效還需要驗證。雖然各地方政府出臺一系列人才引進(jìn)計劃，但最重要的問題則是人才能否留得住，即回歸故里是否能水土相服。對于返鄉(xiāng)的公職人員來說，可能面臨著一些瓶頸問題需要克服：一是對接崗位的軟環(huán)境問題，尤其從大城市轉(zhuǎn)向小城市，工作環(huán)境的變化使得心態(tài)難免會有落差，而越是小地方，熟人關(guān)系網(wǎng)導(dǎo)致人情關(guān)系反而越復(fù)雜，反而是“虎落平原被犬欺”。二是對接單位的團隊融入問題，頂著人才帽子引進(jìn)到新單位，單位領(lǐng)導(dǎo)和周圍同事的過度關(guān)注反而使其成為了靶子，“做得好是應(yīng)該的，做得不好就是問題了”，過高的期望有時會產(chǎn)生過重的心理包袱，反而導(dǎo)致其“身心俱疲”，不利于個人的成長。三是個人發(fā)展前景問題，有些返鄉(xiāng)公職人員可能在原單位已經(jīng)達(dá)到職業(yè)的“天花板”，秉持著“人挪活、樹挪死”想法回鄉(xiāng)要開創(chuàng)另一片天地，但現(xiàn)實的反差導(dǎo)致其理想不斷破滅。四是福利性政策是否達(dá)標(biāo)。如果住房安家補助、子女入學(xué)、社會保險、配偶工作等福利政策不如預(yù)期所想，也會影響返鄉(xiāng)人員的工作熱情。上述瓶頸問題能否突破，不僅在于返鄉(xiāng)公職人員要不斷地調(diào)整心態(tài)、轉(zhuǎn)換角色，逐步融入新單位之中，還需要各地方政府給出配套的扶持政策，保障引進(jìn)的人才能夠留得住。這就需要地方政府要審慎思考本地方的人才發(fā)展規(guī)劃，從“引進(jìn)”“培育”“保障”各方面，使引進(jìn)來的人才留得住、本地的人才不想走、外面的人才也想來，而不能僅僅是表面上的“引才計劃”口號喊的響亮，只是作為一任官員的政績考慮，急功近利，而沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃。

要充分發(fā)揮異地回鄉(xiāng)政策的“鯰魚效應(yīng)”

對于公職人員異地回鄉(xiāng)政策來說，可以把它看作某些地方政府基于本地經(jīng)濟發(fā)展需要而采取的靈活變通的人才發(fā)展模式，既不應(yīng)盲目效仿而大面積推廣，也不能忽視其對公職人員管理體制所具有的一定積極作用。區(qū)別于體制外的企業(yè)人員，公職人員的流動性主要限于《中華人民共和國公務(wù)員法》《事業(yè)單位人事管理條例》等相關(guān)法規(guī)中的“調(diào)任”“轉(zhuǎn)任”“掛職鍛煉”等內(nèi)部交流形式，人員流動性不足，加之外部競爭的壓力不大，導(dǎo)致體制內(nèi)公職人員（高級領(lǐng)導(dǎo)干部除外）往往是“困于圍城之中”，“死水一潭”，創(chuàng)新活力不強、發(fā)展動力不足。從這個角度來看，“公職人員異地回鄉(xiāng)政策”鼓勵公職人員“衣錦還鄉(xiāng)”，既解決了公職人員的“養(yǎng)老送終”“兩地分居”等親情問題，又吸納了這些公職人員的先進(jìn)的思想理念、管理經(jīng)驗、技術(shù)手段等，進(jìn)而給家鄉(xiāng)治理注入一股清泉。正是在這個意義上來說，回鄉(xiāng)公職人員能夠發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”。

從人才發(fā)展角度來看，“鯰魚效應(yīng)”通過各地方政府引介各類外來人才，不僅能夠利用這些外來人才的經(jīng)驗和技術(shù)，更激活了單位內(nèi)部的員工，從而產(chǎn)生了一石激起千層浪的效果。對于地方政府來說，是否在本地推行“異地回鄉(xiāng)”政策，一定要思考：本地到底需要什么樣的人才？人才引進(jìn)之后，怎么保障其才能得到充分實現(xiàn)？從而真正激發(fā)本部門的管理效能和工作效率。對于返鄉(xiāng)公職人員來說，要對自己有一個清晰的定位，把握好返鄉(xiāng)的初衷是什么，要明白頂著人才的帽子，怎樣才能不負(fù)眾望，不辜負(fù)家鄉(xiāng)所托。對接洽的對口單位而言，要為引介的人才提供充分發(fā)展的平臺和空間，要人盡其才、包容試錯，使其順利地融入組織之中，以其先進(jìn)的管理經(jīng)驗和技術(shù)手段來激發(fā)組織內(nèi)部的活力。

總而言之，任何政策都要考慮本地的實際情況，因地制宜、量體裁衣。公職人員的異地回鄉(xiāng)政策作為地方政府治理創(chuàng)新的一種方式，既不能過分夸大其作用，也不能一概否定其可行性。“人材者，求之則愈出，置之則愈匱。”因而，地方政府的各類“人才引進(jìn)”政策一定程度上是值得鼓勵的，雖然不值得全面推廣，但確實對當(dāng)前的人才發(fā)展體制改革有所助益。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、博導(dǎo)，吉林大學(xué)社會公正與政府治理研究中心研究員）

【注：本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項目“堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)研究（項目編號：17JZD003）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①梁偉年：《關(guān)于實施人才戰(zhàn)略的幾點斷想》，《中國人才》，2002年第1期。

②孟華、劉娣、蘇嬌妮：《我國省級政府高層次人才引進(jìn)政策的吸引力評價》，《中國人力資源開發(fā)》，2017年第1期。

責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲

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