【摘要】從公共管理的角度看，“內(nèi)卷化”是指國家政權擴張以及現(xiàn)代化過程中基層機構(gòu)增設和運行效益下降的現(xiàn)象。由于條塊分割、權責失衡、管理中心下移等因素影響，當前社區(qū)治理中也出現(xiàn)了“改而不變”“忙而無用”“假象繁榮”“空殼懸浮”等內(nèi)卷化的困境和危機。為了突破社區(qū)治理內(nèi)卷化，必須放權賦能、重建“善治型”社區(qū)文化網(wǎng)絡，必須減負提質(zhì)、重構(gòu)“在地化”社區(qū)工作隊伍，必須增效聯(lián)動、重塑“信息化”社區(qū)治理新格局。
【關鍵詞】社區(qū)治理 內(nèi)卷化 特征 突破 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A
“內(nèi)卷化”作為一種現(xiàn)象，引起了網(wǎng)友的廣泛討論，一些人認為，人人皆可卷，萬物皆可卷，內(nèi)卷是一種無聲的悲哀，內(nèi)卷化是一種非理性的內(nèi)部競爭、內(nèi)部消耗或停滯不前。網(wǎng)絡輿論是民意的“晴雨表”和社會的“黏合劑”，人們狂熱地討論“內(nèi)卷化”“打工人”等社會現(xiàn)象的同時，其目的是試圖通過自我矮化來贏得群體心理優(yōu)勢，試圖通過自我嘲諷來緩解焦慮。內(nèi)卷化告訴我們，精細、復雜、講究不等于高級，更不等于先進，只有不斷突破、創(chuàng)新和創(chuàng)造，才能學習和掌握真正新的東西。反觀當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理，由于條塊分割、權責失衡、管理重心下移等因素影響，社區(qū)治理中也出現(xiàn)了“改而不變”“忙而無用”“行政有效、治理無效”等內(nèi)卷化現(xiàn)象。為此，我們迫切需要研判當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的表征及其特點。
社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的表征及其特點
內(nèi)卷化的核心是沒有發(fā)展的增長，或者要付出精細化和過密化的努力才能獲得少許的增長。學者杜贊奇認為近代化過程中國家政權的擴張應當建立在提高舊有或新增機構(gòu)效益的基礎之上，否則僅靠復制或擴大舊有的國家與社會的關系來擴大其行政職能，就會陷入內(nèi)卷化陷阱。杜贊奇指出，在政權內(nèi)卷化的過程中，政權的正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)同步增長，贏利性經(jīng)紀人和保護性經(jīng)紀人同步在場，但國家政權無法控制這些非正式機構(gòu)，并且保護性經(jīng)紀人逐步向贏利性經(jīng)紀人退化。國家政權內(nèi)卷化在財政方面的最充分表現(xiàn)，就是國家財政每增加一分，都伴隨著非正式機構(gòu)收入的增加，而國家對這些機構(gòu)缺乏控制力。在20世紀前半期的中國，人均國民收入并未增長的情況下盲目擴大政府機構(gòu)所帶來的財政壓力十分明顯，這種壓力使國家政權向基層的延伸并導致國家政權內(nèi)卷化。
杜贊奇的國家政權向基層延伸并導致內(nèi)卷化的理論，關于農(nóng)村財政榨取和雙重經(jīng)紀人角色變遷的理論，關于權力的文化網(wǎng)絡與地方自治的理論，對于當前社會治理中基層政府行為分析具有一定的啟示意義。我們在看到社區(qū)微治理在當前疫情防控、人口普查、低保認定、網(wǎng)格化管理中日益發(fā)揮重要作用的同時，也應看到由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉得過快過細，任務攤派和目標要求過多過急，社區(qū)治理中也令人驚訝地出現(xiàn)了與學者論述相似的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。
改而不變：社區(qū)治理中組織功能行政化，干部陷于忙于應付上級任務的內(nèi)卷化境地。單位制解體與集體化的式微疊加對我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來巨大挑戰(zhàn)，為了維護對城鄉(xiāng)基層社會的影響，國家必然在基層建立黨組織體系和行政體系，而這一體系在城鄉(xiāng)最末梢的地方是通過居委會或村委會自治的形式來實現(xiàn)的。由此居委會或村委會具有“雙重代理人”的角色，一方面代表上級政權的意志，另一方面代表社區(qū)群眾的利益。但由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉得過快過急，居委會或村委會的角色往往會嬗變到上級政權代表的方向，由此造成社區(qū)治理中居委會或村委會結(jié)構(gòu)的科層化、功能的行政化和成員的“職業(yè)化”。城鄉(xiāng)社區(qū)與群眾的距離越來越遠，也在客觀上造成了社區(qū)治理的“內(nèi)卷化”。有的學者認為，在城市社區(qū)居委會的變革中，雖然新的組織要素，如社區(qū)代表大會成立、居委會委員直選、社區(qū)工作站單設等，但居委會組織變革真正要指向的為社區(qū)群眾服務的性質(zhì)和機制卻沒有根本改變，甚至原有居委會的科層化和行政化的特征還得到了加強。在農(nóng)村社區(qū)，隨著村干部報酬從月均幾百元增加到一兩千元以上，村委會的科層化、職業(yè)化和依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政化特征越來越顯著。城鄉(xiāng)社區(qū)的組織功能行政化增強后，各個條條塊塊部門就會輕而易舉地將自己承擔的數(shù)十項職責延伸到社區(qū)，從而使社區(qū)干部陷于忙于應付上級任務而無暇自顧的內(nèi)卷化境地。
忙而無用：社區(qū)治理中痕跡主義突出，陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內(nèi)卷化的困境之中。近年來基層治理中的形式主義和痕跡管理有所抬頭，各類填表、匯報、迎檢、考核、評比活動不減反增。在這種情況下，社區(qū)日常的行政工作經(jīng)常存在以手段代替目標、過程代替結(jié)果等問題，留痕管理本來是社區(qū)有效治理的一項手段，但成為了應付上級檢查的重要目標和結(jié)果。于是，社區(qū)工作看似處處留痕、忙碌不堪，其實是將社區(qū)資源和干部精力大量投入與社區(qū)公共服務無關的工作中，長此以往就會使社區(qū)治理陷入內(nèi)卷化的境地。有的學者調(diào)研指出，某社區(qū)居委會日常工作任務時間分配中，街道辦事處布置的行政任務占70%左右，其中大部分都需要整理臺賬。在農(nóng)村社區(qū)，稅費改革后隨著基層可支配財力的上移，社區(qū)治理中出現(xiàn)了“軟指標硬指標化”問題，部分村干部將原來的諸如村務規(guī)范化管理、發(fā)放資料、糧食補貼等軟指標當成當前的中心工作來抓，為此耗費了大量時間和精力。在脫貧攻堅工作中，貧困戶的資料整理、信息采集、數(shù)據(jù)上報、拍照打卡等成了農(nóng)村社區(qū)治理中痕跡主義的突出表現(xiàn)，由此相對陷入了“忙而無用”或“忙而少用”的內(nèi)卷化的困境之中。
假象繁榮：社區(qū)治理中居民參與度不高，體現(xiàn)了“虛假參與”的內(nèi)卷化傾向。當前不少地區(qū)居民參與社區(qū)治理的心理意向普遍不足，因為隨著城市化進程加速和流動人口增多，不少人僅把社區(qū)作為居住的場所，而不作為利益的共同體和文化網(wǎng)絡的中心，由此造成對社區(qū)公共事務漠不關心。但是，如果存在一些依附條件，居民也會出現(xiàn)非自主性參與社區(qū)治理的“假象繁榮”的場面。有的學者調(diào)研指出，在重要公共活動舉辦前，社區(qū)中的4050人員和享受“低保”福利的居民會被社區(qū)居委會動員起來參加一系列活動，包括治安巡邏、氛圍營造、環(huán)境維護等，他們參與社區(qū)活動并非自愿，而是為了維護自身享有的福利政策。還有些學者調(diào)研指出，即使是社區(qū)的積極分子，由于兼具多種身份，既是黨員、樓組長，又是歌舞隊和志愿組織負責人等，多重化身份使其應接不暇并帶來“虛假參與”現(xiàn)象。社區(qū)積極分子身份的多重化實際上是基層組織對積極分子的“過度使用”和對普通群眾的“動員不足”，由此造成了社區(qū)治理中的假象繁榮。在農(nóng)村社區(qū)治理中，為了調(diào)動村民參與村莊選舉等公共事務的積極性，某些村組干部以小恩小惠誘導村民參加選舉和進行投票，也體現(xiàn)了“虛假參與”的內(nèi)卷化傾向。
空殼懸浮：社區(qū)治理中依附上級資源嚴重，導致“懸浮化”和“內(nèi)卷化”。在基層組織運行層面，財權上收、事權下移，財權和事權不匹配是造成社區(qū)治理“懸浮化”和“內(nèi)卷化”的一個重要誘因。有的學者調(diào)研稅費改革前后基層政府的行為邏輯發(fā)現(xiàn)，看似減輕農(nóng)村基層政府稅費征收負擔，保證地方財政收支缺口大體平衡的農(nóng)村稅費改革，并沒有起到理想中的“松綁”和“分權”的作用，相反鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政出現(xiàn)日益“空心化”的取向，對上級政府的依賴性也更加增強了。為了維持基層組織的運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務人員不得不花大量的時間用于向上級討好、游說，爭取項目資金。由此導致的基層政府運行模式不僅沒有向“服務政府”轉(zhuǎn)型，反而在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了“懸浮型”的特征。在城市社區(qū)，社區(qū)運行的年度經(jīng)費、專項經(jīng)費、任務分解、人事配置等項權力都集中于上級政府手中，因此社區(qū)組織長期依賴政府資源供給，缺少獲取必要公共服務資源的獨立性，導致居委會管理和服務的目標出現(xiàn)異化，為社區(qū)群眾提供需求導向型公共物品和服務的能力下降。
突破社區(qū)社區(qū)治理“內(nèi)卷化”的具體路徑
從上述分析可見，當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中還存在改而不變、忙而無用、假象繁榮、空殼懸浮等內(nèi)卷化問題，這些問題背后的癥結(jié)，在于國家政權向基層快速擴張和延伸過程中，任務指標攤派過重，資源權力上收過多，進而改變了社區(qū)原有的文化網(wǎng)絡和干部的行為模式，對上負責的多了，對下負責的就相對少了。因此，要想破解當前社區(qū)治理“內(nèi)卷化”問題，我們還得從重建“權力的文化網(wǎng)絡”這個思路著手，通過放權賦能、減負提質(zhì)、增效聯(lián)動等途徑，努力為基層治理創(chuàng)造良好條件。
第一，放權賦能，重建“善治型”社區(qū)文化網(wǎng)絡。實現(xiàn)基層善治必須重建社區(qū)文化網(wǎng)絡。杜贊奇將“權力的文化網(wǎng)絡”界定為不斷相互交錯發(fā)生影響作用的等級組織和非正式的相互關系網(wǎng)，諸如市場、宗教和水利控制的等級組織等，在這些組織中存在為成員所共同認同的文化、信仰、象征和規(guī)范，其中庇護人與被庇護者、親戚朋友之間相互關聯(lián)，構(gòu)成了施展權力和權威的基礎。杜贊奇認為，傳統(tǒng)的中央政府都嚴重依賴文化網(wǎng)絡，從而在華北地區(qū)建立自己的權威。而20世紀初的國家政權擴張過程中拋開、甚至毀壞了文化網(wǎng)絡以深入鄉(xiāng)村社會，由此引起種種矛盾和問題。以杜贊奇的理論來看當前社區(qū)治理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，正是由于國家現(xiàn)代化過程中基層政權各項職能向社區(qū)延伸過快，要求過急，破壞了社區(qū)傳統(tǒng)的熟人社會和文化網(wǎng)絡，社區(qū)干部的行政依附性增強，才導致社區(qū)治理的目標、手段、效果出現(xiàn)顛倒和異化。因此，要想將我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為基層的治理效能，我們應該堅持放權賦能。要在人力、財力、物力上盡量向基層傾斜，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。
第二，減負提質(zhì)，重構(gòu)“在地化”社區(qū)工作隊伍。重構(gòu)社區(qū)工作隊伍必須嵌入到城鄉(xiāng)基層中來。杜贊奇認為19世紀末政府對農(nóng)村基層的賦稅征收和政治統(tǒng)治是通過“雙重經(jīng)紀”來實現(xiàn)的，一方面是從賦稅征收中收取一定浮收和傭金的“贏利型經(jīng)紀”，另一方面是“贏利型經(jīng)紀”相對應的“保護型經(jīng)紀”，它是由村社自愿組織起來負責征收賦稅并完成國家指派的其他任務，以避免與作為掠奪者的贏利型經(jīng)紀打交道。如果國家政權向農(nóng)村下沉過多，正式官僚機構(gòu)對農(nóng)村地方精英破壞嚴重，攤派攤款征收過頭，“在地化”的保護型經(jīng)紀人就會蛻變消失，贏利型經(jīng)紀人就會大行其道。當前社區(qū)干部越來越正規(guī)化和行政化，部分程度上與基層群眾的距離有所疏遠；加之上級布置的各項考核達標任務過重，客觀上引起和社區(qū)干部的職業(yè)倦怠情緒和內(nèi)卷化傾向。因此，重構(gòu)一支素質(zhì)優(yōu)良的社區(qū)工作者隊伍，必須堅持減負提質(zhì)，堅持“在地化”和“保護型”培育模式。這就要持續(xù)糾治形式主義、官僚主義，切實為基層社區(qū)減負，建立城鄉(xiāng)社區(qū)權責清單和基層組織協(xié)助政府工作事項清單；要把村（居）民直接民主選舉產(chǎn)生的村委會、居委會等干部隊伍抓好抓實，發(fā)揮他們在群眾中知心人和暖心人的作用。
第三，增效聯(lián)動，重塑“信息化”社區(qū)治理新格局。新制度經(jīng)濟學認為，制度變遷和技術變遷是引導社會變遷的兩大動力，并且制度變遷和技術變遷相互影響和促進，每一次生產(chǎn)關系的巨大飛躍，都和生產(chǎn)力的發(fā)展或重大技術創(chuàng)新有關。當前工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互融合，互促發(fā)展，我們要善于利用信息化蓬勃發(fā)展的先機，用信息化改造城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，將社區(qū)干部從繁重的統(tǒng)計報表任務中解脫出來，通過聯(lián)動增效重塑社區(qū)治理新格局。這就要構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺，切實幫基層組織和干部提高社會治理效率和成效；要讓城鄉(xiāng)基層治理聯(lián)動起來，推動城市公共服務和社會管理向農(nóng)村延伸和銜接。
（作者為四川大學馬克思主義學院教授、博導）
【注：本文系2019年國家社科基金后期資助項目“新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”（項目編號：19FKSB042）階段性成果】
【參考文獻】
①[美]杜贊奇著、王福明譯：《文化、權力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，2003年。
責編/李一丹 美編/楊玲玲
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