【摘要】進入新時代，需要廣大干部擔當作為、積極干事創(chuàng)業(yè)。然而面對越來越多的不確定性及風險社會的到來，部分干部甚至出現“為官不為”和“避責行為”等現象。其中，“反向避責”作為下級向上級發(fā)起的避責行為，值得關注。“反向避責”的產生有多方面原因，其行為邏輯也存在“甩鍋”和“精進”兩個面向。對“反向避責”現象，需要辯證地看待，充分激發(fā)其優(yōu)勢，主動規(guī)避其劣勢，以實現對“反向避責”的有效治理。

【關鍵詞】反向避責 權責匹配 公共服務動機

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

新時代，面對新任務、新要求和新挑戰(zhàn)，呼喚和鼓勵廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為成為時代強音。習近平總書記指出：“要充分調動廣大干部積極性，不斷提升工作精氣神。”而面對越來越不確定性的時代以及風險社會的到來，對具有“能動性”的基層干部群體而言，他們中有一部分人出現“為官不為”和“避責行為”等現象。其中由下級發(fā)起，主動向上級移交部分職權（往往是決策權），伴隨與之相關的責任也一并上移的現象，即“反向避責”，成為一種新現象和新問題。

“反向避責”現象的表現及產生原因

“反向避責”包括兩個關鍵詞，即“反向”和“避責”。與“為官不為”相似，“避責”往往與組織政治相關，一般指干部利用自己的特殊位置向下級或服務對象“甩鍋”，規(guī)避本應該由自己承擔的直接責任以及間接責任。而“反向”則強調與傳統(tǒng)概念上的“避責”主動發(fā)起方相反，是由下級主動向上級移交職權以及與之相關的責任和風險一并上移的一種傾向或行為。“反向避責”現象的出現，既有外部環(huán)境（比如文化、制度等因素），也有組織和任務因素（比如權責配置體系、任務挑戰(zhàn)性和目標模糊性等），更與個體因素（比如缺乏擔當作為的勇氣、魄力和能力等）密切相關。

在權力距離認同度高的國家和地區(qū)，人們往往會接受“官高一級壓死人”的傳統(tǒng)觀念，下級一般會高度認同上級的權威，并往往習慣于向上級匯報和請示。長此以往，即使職權和職責分工明確，下級也往往會形成“聽領導的”刻板印象，一旦遇到重要的事情，特別是不太確定的時候，會主動向上請示或匯報，并在這個請示和匯報的過程中“自然地”將下級的職權讓渡給了上級，隨之相關的責任和風險也“自動”轉嫁給了上級。

同時，集權決策體制下也易誘發(fā)“反向避責”現象發(fā)生。集權決策體制下，涉及重大問題的決策權力一般都集中于上級決策者（個人或集體），而下級必須依據上級的決定和指示辦事，一般下級沒有或擁有較少的自主權。這種體制雖有很多明顯優(yōu)點，但容易形成“職權與職責不對等”的錯覺，并因此容易誘發(fā)一些“反向避責”現象發(fā)生。

現有組織結構和業(yè)務流程是“反向避責”現象發(fā)生的重要原因。比如，職權與職責之間的匹配問題，特別是在轉型時期的政府和機構改革的當下，加之“職責同構”的局限性，一些基層部門的組織結構設計容易出現職權與職責之間不匹配問題。一旦讓下級感知出現了“職責大于職權”的現象，在實際的決策過程中，下級往往會在“利弊”權衡分析后表現出“反向避責”的行為傾向。這主要是因為“反向避責”行為能夠減少因為決策帶來的責任風險，同時通過“反向避責”行為能夠積極向上級尋求工作支持，從而有力推動決策的順利通過和實施。

同時，請示和報告的工作方式是部分“反向避責”現象形成的重要土壤。向上級領導請示報告是有效開展工作的重要方式，也是工作常識和規(guī)范。對于請示報告這一工作方式而言，當下級領導面臨著自身無法解決或難以解決的問題時，能夠積極向上級領導干部請示報告，從而尋求更多的工作支持，積極推動問題的順利解決，但同時這也是“反向避責”現象出現的重要原因。隨著基層治理的精細化要求，基層領導干部可能因為面臨著復雜的社會問題而無從下手，抑或是缺乏足夠的權力進行科學有效的解決，在這種情況下，可以通過向上級領導干部請示報告，從而尋求工作支持，以期能夠高位推動。

但是在現實情況下，特別是隨著風險社會的到來，基層政府需要面臨來自基層社會治理中越來越多的新問題和新挑戰(zhàn)，向領導請示報告逐步演變成了“事事”向領導請示報告的現象。少數干部一遇到需要拍板決策的問題和事項，不論該問題是否嚴重，事項是否重要，就直接一層一層地向上匯報，請領導進行指示批示，從而造成“反向避責”現象出現。在這背后也折射出另一個扭曲的現象：針對下級的頻頻請示，上級領導干部不論請示事項的重要性和風險性，樂此不疲地承接；如果下級不積極請示，可能會被貼上“不尊重領導”的標簽，上級領導可能頗為不快。長此以往，當遇到稍有風險的決策時，下級領導干部就會傾向于使用向領導請示報告的工作方式，一方面“尊重”了領導，另一方面也將風險上移，使自己處于一個安全的境地。

在個體層面，少數基層干部日常工作中缺失擔當作為的勇氣和魄力，甚至擔當作為能力不足等因素可能是“反向避責”現象出現的直接原因。“反向避責”可作為向上級領導爭取工作支持的一種方式，對決策的順利通過和實施具有重要影響。但是，不可否認的是，少數干部采用“反向避責”的工作方式主要是由于缺少敢于拍板、敢于決策、敢于擔責的勇氣和魄力。“為官避事平生恥”，如若遇事就退縮，不管問題是否嚴重、事項是否重要，一律打著請示匯報的旗號“甩鍋”給領導，讓上級領導承擔著本應該由下級承擔的決策，這對于上下級工作職責劃分和營造擔當作為的組織氛圍都極其不利。長此以往，基層治理中需要決策拍板的權力會上移到上級領導那里，下級就會因為缺乏主動性只承擔機械性的決策執(zhí)行工作。

“反向避責”的行為邏輯

與一般“避責行為”不同的是，“反向避責”行為的實質有可能是下級為了更好履行責任，推動基層社會有效治理，而向上級領導尋求工作和決策支持，以便于通過上級推動來更好地解決問題，而非僅僅是為了規(guī)避責任和風險的“甩鍋”行為。但是，也不能單純地將“反向避責”行為看成是為推動決策和工作順利實施的“精進”之道，因為部分基層干部也可能通過“反向避責”的方式，將本應該自己承擔的責任轉嫁給上級，而將自己置于所謂的安全位置。也就是說，“反向避責”行為的產生至少可能沿著兩個截然不同的行為邏輯，即“甩鍋”邏輯和“精進”邏輯。

就“甩鍋”邏輯而言，下級本來應該根據工作職責規(guī)范和要求作出決策，但是由于懼怕?lián)?，便可能會傾向于采用“反向避責”的方式“甩鍋”給上級領導，將決策權力“自然地”讓渡給上級，同時也“順理成章地”將責任和風險一并向上轉嫁。雖然決策出臺之后，下級可能因為決策成效顯著而獲得較大的“受益”，比如表揚、獎勵、榮譽和晉升等，但是他們更加清楚地明白決策具有極大的不確定性和風險，即一旦決策失誤，可能帶來連帶的責任風險，比如批評、處分和降職等。

作為公共權力的受托人，理想情況下的政府部門的從業(yè)人員應該以公共利益為追求目標。但是按照一般“經濟人”假設，政府部門從業(yè)人員也會積極地追求個人利益最大化，因此在“利弊”綜合考量后，部分下級人員可能選擇性地將責任上移轉嫁給上級領導，以便實現責任風險最小化。如前文所論，通過“反向避責”的方式“甩鍋”給上級其實是部分下級領導缺乏擔當作為的勇氣和魄力，甚至能力所致，是一種消極應對表現。正是由于“甩鍋”成為了一些基層領導的行動邏輯，上級領導往往會因為這些本該由下級負責的諸多事項而焦頭爛額。

順沿“精進”邏輯，當下級面臨著自身無法有效處理的復雜問題時，特別是很難在本級做出有效決策時，會積極通過“反向避責”的方式主動向上級尋求工作和決策支持，從而使決策能夠更為順利的通過并實施。如果決策風險超過了決策者所能承受的閾值，該項政策可能會無疾而終，無法進入后續(xù)程序。因此，在這種情形下，下級決策者會希望上級領導能夠重視并積極推動提議。在全面深化改革的當下，基層部門的眾多改革決策如果僅僅依靠單位的下級領導來主動推動往往是充滿挑戰(zhàn)的，甚至是無法推動的。比如，一項決策可能需要牽涉到不同部門和領導（即跨部門跨區(qū)域決策），因而會受到較多掣肘。這個時候如果能夠有上級領導的介入和積極推動，并將班子成員納入到決策團隊中，使他們成為決策的利益相關方，這樣會加快決策達成共識并盡快得到實施，減少決策過程和后續(xù)實施過程中的“粘滯性”和可能的阻力。

當面臨著重大問題或事項需要盡快作出決策，而同時又沒有足夠能力推動時，有擔當的基層領導很有可能積極作為，甚至通過“反向避責”方式，向上級領導主動讓渡部分職權，以借助上級領導的權威來有效推動決策和實施過程。對下級干部而言，雖然自己讓渡了部分職權給上級，綜合平衡分析后，最終的“凈收益”很有可能沒有受到太大影響。這是因為在實際決策和執(zhí)行過程中，還需要依賴下級的積極推進，因此下級依然可以從決策實施中獲得相應的“收益”。因此，在某些情況下（特別是涉及重大突發(fā)事項），“反向避責”現象可將決策的拍板權讓渡給上級領導，由上級進行統(tǒng)一謀劃、指揮和協(xié)調，這樣更有利于決策順利高質量開展，而將決策執(zhí)行仍然留在下級，以便明確決策制定和執(zhí)行主體責任，最終提升決策的綜合實際效用。

推動“反向避責”現象有效治理的思考

針對“反向避責”現象，需要全面、客觀、冷靜地分析和看待。如若一味地抵制“反向避責”行為，極有可能對某些具有重大意義但基于現行制度和安排下級難以推動的決策改革起到消極阻礙作用，可能最終使其“腹死于”基層。反過來，如過度積極鼓勵“反向避責”行為，長期以往將可能會給上級部門領導帶來額外工作負擔，比如陷入大量的請示批復之中，而缺少足夠的精力去關注那些真正需要得到上級部門領導決策和處理的問題。因此，對“反向避責”現象，需要辯證地看待，充分激發(fā)其優(yōu)勢，主動規(guī)避其劣勢，即“揚其長”和“避其短”，以實現對“反向避責”的有效治理。

一方面，要揚“反向避責”之長。在中國現有的政治體制和特殊政治文化下，“高位推動”被認為是我國公共政策制定與執(zhí)行的一個重要特征，特別是在執(zhí)行若干重大政策過程中，“高位推動”被認為是一種具有中國特色和體現制度優(yōu)勢的現實有效的治理模式。下級通過“反向避責”的方式尋求“高位推動”，能夠成功吸引到上級領導干部的注意力，并依托后者推動決策，可以動員各方的利益相關者，從而形成決策共識，保證決策的順利實施。因此，為了最大限度地發(fā)揮“反向避責”潛在功效，可以從以下幾個方面著手。

首先，確定下級“反向避責”的準入門檻、范圍和標準等，避免“遇事”就通過“反向避責”來尋求上級部門支持。為了規(guī)避凡事都請示報告的缺陷，相關部門可以明確范圍和準入條件，促使下級部門積極承擔責任，處理和解決那些在本級部門就可以解決的問題。而對于那些本級無法解決而又十分重要的問題，可以鼓勵下級尋求“反向避責”等方式向上反映，通過獲取上級領導干部的工作支持，更好地推動決策實施。其次，鼓勵和吸納相關利益者參與決策小組和過程。雖然決策權上移給上級領導干部，如若沒有關鍵利益相關方的支持，決策即使通過也將在后續(xù)執(zhí)行過程中遇到無法順利落實的尷尬場面。因此，上級領導可以將相關決策者納入到決策團隊中，并達成決策共識，以減少決策實施的各方阻力，形成決策合力。此外，需要強調的是，有效發(fā)揮“反向避責”的功效性，不僅需要依靠下級對“反向避責”的問題或決策議題有清晰的范圍和甄別標準，抑或是依靠上級領導干部的積極推動，而且更需要有一套上下級權責清晰和匹配的制度體系，這才是發(fā)揮“反向避責”功效的根本保障。下級“反向避責”現象出現，隱藏在背后深層次原因是上下級權力和責任的不清晰和不匹配，相對于處于行政層級上端的領導干部，下級基層干部可能會經常面臨著“責任大于權力”的情形。因此，需要從制度體系著手，合理優(yōu)化組織業(yè)務流程，并明晰相應的職權和職責，避免“權力超載”或“責任超載”的情況出現，建立起權責匹配、激勵相融的權力和責任體系，才能夠做到上下級明確的決策分工，從而保證上級領導處理的問題是真正需要解決的大問題。

另一方面，更要避“反向避責”之短。隨著全面深化改革推向深入，當下“反向避責”現象呈現增長之勢，同時“反向避責”所導致的負面效應也逐步放大。如果下級通過“反向避責”的方式將決策上移至上級領導，該上級領導無法或者不愿作出決策，這項決策就很難發(fā)揮“高位推動”期待的效果。而更糟糕的是，該上級領導也會同樣采用“反向避責”的方式將決策的拍板權進一步上移到更高一級的領導那里，如此循環(huán)，形成迭代式“反向避責”現象，這將阻礙決策的有效推動和落實。現階段，努力遏制“反向避責”現象發(fā)展的勢頭，特別是積極規(guī)制“反向避責”的負面效應，是基層治理中的一個重點和難點。為了有效規(guī)制基層治理中的“反向避責”及其負面效應，現階段至少可從以下兩個方面來思考。

首先，千方百計地激發(fā)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的勇氣和魄力。同時，上下級領導干部均要自覺提升自身的公共服務動機水平，自覺增強為廣大人民群眾謀福利的積極性和主動性，面對不確定性背景下的新任務和新挑戰(zhàn)，以更具擔當作為的精氣神主動地承擔責任。在實際工作中，不少干部一旦遇到需要拍板的決策，就會挖空心思地進行“利弊”權衡分析，稍有風險就會向上級請示和報告。這些精致利己者可能也會因為“尊重”上級領導，從而加劇“反向避責”現象。而部分上級領導也可能“陶醉”在下屬的“尊重”中，將自己有限的時間和精力“浪費”在一些本應該由下級直接決斷的事務之中，從而忽視了那些真正需要“高位推動”才能進行的決策和部署。其次，努力限制“反向避責”迭代發(fā)生的頻率和層級。雖然下級上移的問題或決策通過多次“反向避責”的迭代可能會獲取更高位領導的工作支持，并將更多的利益相關方納入到決策團隊中來，能更有力地推動決策落實。但是，這也會由于迭代頻率過高和涉及的層級鏈條過長而貽誤了決策的最佳時機。在現實工作中，伴隨著每一次“反向避責”迭代的發(fā)生，決策的責任將會進一步擴散，如若有任何一個上級領導不同意該項決策推進，決策鏈條和隨之關聯(lián)的責任鏈條都會終止，從而導致決策方案最終無法獲得“高位推動”而流產。因此，有關部門可以有針對性地通過開展旨在提升基層領導干部的判斷和決策能力專項業(yè)務培訓，降低“反向避責”現象多次迭代發(fā)生概率，在優(yōu)化決策流程中，把握住最佳決策機會窗口，有效促進決策推動和落實。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院副院長、教授、博導，上海交通大學中國城市治理研究院雙聘研究員，上海市行政管理學會副會長；上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生陳鼎祥對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔當作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻】

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責編/于洪清 美編/王夢雅

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